論政府公共管理活動中公共政策的執行

秦魯博

摘要：公共政策的執行是政府公共管理活動的中心環節。文章通過分析當前公共政策執行過程中不力的表現以及公共政策執行過程中障礙性因素，進而提出解決公共政策執行過程中的障礙性因素的對策與建議，旨在提高公共政策執行的效率， 實現公共政策目標。

關鍵詞：公共管理；公共政策；公共政策執行；障礙因素；對策

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，對社會公共事務進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。公共管理主體包括政府、社會自治組織及事業單位等非盈利型組織，主要是政府運用政治、法律、經濟等理論與方法管理社會公共事務，合理有效地配置公共資源，為社會政治經濟文化發展提供良好的內外部環境，提高人們的生活水平和改善人民生活質量的行為過程。

一、公共政策的執行含義

公共政策，是指政府、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、條例等的總稱。

公共政策的執行，是指政策方案被采納后， 政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，通過實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，使既定的政策目標得以實現的過程。公共政策的執行本質上是遵循公共政策指令所進行的變革，是為了實現公共政策目標而重新調整公共行為模式的過程。

二、公共政策執行不力的表現

在政策執行過程中， 由于執行主體及各種環境因素的影響，使政策執行的結果往往未能達到預期目標，具體而言，公共政策執行不力主要表現在以下幾個方面：

（一）替代執行。當需要執行的政策與執行主體之間存在沖突時， 執行者就會對原政策進行改造或變造， 衍生出一種看似和原政策一致但實際相背離的“新政策”， 來替代原有政策。導致公共政策失效，降低了公共政策的權威性和全面性。

（二）選擇性執行。某些地方政府在執行公共政策過程中，都要從對自己有利或無害的角度去理解、去執行，根據地方獲利大小任意割舍中央下發的各項公共政策，對本地區、本部門有用有利的政策內容，就傳達、貫徹執行；對本地區、本部門無用無利的政策，就不貫徹、不執行，這樣的政策執行方法使國家政策部分內容得不到執行，政策精神得不到切實貫徹，無法實現政策利益的最大化。

（三）機械式執行。執行主體在政策執行過程中， 機械地落實政策， 這種執行表現為忽略公共政策的精神實質與客觀環境條件，對相關問題不能因時、因事、因地做出具體分析，照搬其他地區、部門或行業的政策；忽略公共管理中各種新情況、新問題，照搬過時的公共政策；無視公共事務的時效性，面對亟須解決的公共事務問題因坐等上級政策而喪失解決問題的最佳時機。

三、公共政策執行過程中障礙性因素分析

在公共政策執行過程中，許多政策不能達到預期效果，執行中困難重重，在很大程度上不是由某一個因素所造成的，往往是多種因素綜合作用的結果。具體來講，障礙性因素主要包括以下幾個方面：

（一）公共政策本身的缺陷

在公共管理中， 許多政策執行中出現這樣或那樣的問題， 不能達到預期效果， 這與政策本身的是否科學合理也有很大關系。馬克思主義哲學因果理論中， 內因是根本， 外因是動力，內因起決定性作用。同樣， 在公共管理中， 許多政策執行中出現這樣或那樣的問題， 不能達到預期效果， 這與政策本身的是否科學合理也有很大關系。因此， 一個政策的制定和出臺， 必須同時具備科學性、合理性、可行性、穩定性及持續性。

（二）體制方面的因素

從公共政策執行體制上看，長期以來的經驗決策傳統，尚未完全形成科學化、民主化政策決策的機制。這主要表現為在政策制訂、執行、評價、監督各要素之間，尚未形成相對獨立又相互協調整合的運行機制，政策制訂還存在依靠領導者的智慧和經驗決策的情況。由于沒有明確規定容許政策執行者自行“變通”的彈性幅度，加之政策高度抽象，公共政策執行者根據各自理解執行政策在所難免。

在政策評價和監督工作中，由于缺乏明確的檢驗標準以及專門的評價反饋渠道和強有力的監督機制，導致政府執行公共政策中出現的問題尚未得到完全糾正。在政策執行過程中， 由于缺乏具體可行統一的執行標準、地區的差異性、執行者的個性差異、科學實踐經驗的指導以及各種利益因素， 導致公共政策的執行出現千差萬別。

（三）公共政策執行的主體因素

任何公共政策都是由一定的組織、機構及其成員執行的， 執行主體是政策執行中的關鍵性因素。執政主體的政策水平、知識結構、組織能力、溝通能力等對政策的執行具有重要的作用。政治態度和對政策的態度， 在政策執行過程中會不時表現出來。如何在政策執行過程中不偏離政策目標， 結合實際， 靈活地執行政策， 執行主體的水平就顯得非常重要。

（四）公共政策資源缺失

公共政策執行也需要充足的資源。首先是人力資源。人力資源在執行進程中起著關鍵性作用，人力資源在在質和量上的投入不足或者投入過量是政策執行困難的原因。其次，財政資源是政策執行的物質基礎。再次是信息資源。政策執行過程是政策制定者、執行者和目標群眾之間的信息溝通與交流的過程。信息的不足或斷裂都有可能導致政策執行過程的失控。最后是權力資源。政策執行的權力支撐是政策執行者調度人力、物力、財力的重要保障，是政策有效執行的保障。權力的不足不僅使其他資源難以調度，政策目標也可能因外界權力壓力產生扭曲，導致政策執行的偏差。

四、解決公共政策執行過程中的障礙性因素的對策建議

公共政策執行過程中的障礙性因素將給國家的政治生活帶來負面影響， 它不僅會損耗政策效益、削弱政策權威、消解政策目標，而且會損害政府形象，阻礙社會發展。因此，必須要采取積極有效的應對措施消除障礙性因素， 確保公共政策執行的通暢。

（一）提高政策科學性

公共政策方案的制定和選擇，必須全面收集相關信息，對政策方案的合理性、可行性和科學性進行充分論證和評估。在制定公共政策時，要力求實現公共政策制定的民主化、公開化 ，讓更多的公眾表達自己的意見，照顧最廣大民眾的利益要求 ，使公共政策制定能切實代表廣大民眾的根本利益。要保證程序上的正義，尤其在作出重大決策時要經過咨詢、論證、協商、集體討論等環節。積極地接觸實際情況，與目標群體進行溝通和交流，保證民眾的參與及其意見的表達。

（二）健全現行行政管理體制

行政管理體制改革是解決現行公共政策執行中出現的各種問題的基礎。要本著職能明確、職責清晰、高效合理、科學有序原則健全現行的行政體制。對職能交叉的行政機構，多余的撤消，重疊的合并，減少中間層次，重點建立健全決策、執行、信息、監督四大類機構。理順中央和地方、上級和下級之間的關系，在加強宏觀調控的同時，充分發揮地方和基層行政組織的積極性和主動性，為其提供一定的自主行政空間 ，但不能發生與中央政府的抵觸行為。

（三）完善政策執行的監控制度。

政策執行者作為“理性經濟人”，有其自身的利益和其價值實現的需求，在執行政策時，不免帶有其個人的主觀偏見和感情色彩，而政策執行又是對社會價值的權威性分配，因此在政策執行時一定會涉及到地區利益、部門利益、個人利益和國家利益的矛盾，這為政策執行偏差現象的發生提供了現實可能性。因而在政策執行過程中，必須建立和完善行之有效的政策執行監控制度，即風險預警機制和責任追究制度。

（四）提高公共政策執行主體的整體素質

公共政策執行主體不能僅僅滿足于做政策的實踐者， 更應該成為政策的研究者和服務者。政策的執行機構要成為學習型機構，執行人員也應當成為學習型和研究型人員，執行者要轉變觀念， 強化服務意識，通過說服教育、示范引導等更為人性化的方法使政策得以順利實施。加強對政策執行情況進行及時跟蹤評估和反饋。通過反饋進行目標的修正、內容的更改及方法的完善等手段改變政策的滯后現象。建立執行主體多元化的模式，擴大政策執行主體的范圍， 改變由政府機關壟斷政策執行權的傳統，實現政府的公共權力部分地向公民社會轉移， 推動政策執行主體的多元化，激發執行主體的責任心，降低政策執行成本，提高政策執行效率。

（五）加大對公共政策執行資源的投入

政策執行要投入一定的資源，資源的投入為政策的執行注入了活力。經費是政策執行的動力，財力的投入直接影響政策的過程和效果。有了必要的財力保證，就可以為公共政策過程中各個環節和要素的最佳組合提供條件。信息資源對政策執行同樣不可缺少。要改進公共政策的傳播機制，以電子政府為依托，構建一個覆蓋范圍廣、傳遞及時、互動性強的信息網絡系統，準確地把握相關信息。

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