經濟新常態下煤炭富集地區發展現狀與政策建議?

張海瑩

(河南農業大學經濟與管理學院,河南省鄭州市,450046)

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經濟新常態下煤炭富集地區發展現狀與政策建議?

張海瑩

(河南農業大學經濟與管理學院,河南省鄭州市,450046)

摘 要在經濟新常態、能源結構調整背景下,我國煤炭市場低位運行,為了解煤炭富集地區發展現狀,對陜西省榆林地區政府和煤礦企業進行了實地調研,發現隨著煤炭價格不斷走低,煤礦企業經營困難加劇;煤炭地區國稅收入和地稅收入出現嚴重短收;從價計征的煤炭資源稅改革不僅沒有達到地方財政預期的增收效果,反而進一步加重了企業稅費負擔。從未來發展轉型、稅收制度完善、生態環境保護等方面提出相應政策建議。

關鍵詞經濟新常態 煤炭富集地區 煤礦企業 資源稅改革

Present situation and proposal of coal region in the new normal

Zhang Haiying
(Economics& Management College of Henan Agricultural University,Zhengzhou,Henan 450046,China)

Abstract Under the new normal economy,energy restructuring background,China＇s coal market running low.To understand the current situation and development of the coal mining city and the coal enterprise,on-the-spot investigation were carried on in Yulin,Shaanxi province,which found that,as coal prices continue to decline and the coal industry revenue continued to decline,coal mining city tax revenues are serious short;from ad valorem coal resources tax reform not only failed to achieve the expected local finance income effect,but further aggravate the corporate tax burden.From future development and transformation,improvement the tax system,protection the ecological environment and other aspects policies are proposed.

Key words the new normal,coal region,coal enterprise,coal resource tax reform

榆林市位于陜西省最北部,能源礦產資源富集,有世界七大煤田之一的“神府煤田”分布在該市神木、府谷兩縣.榆林市煤炭儲量占陜西省煤炭儲量的90％以上,占全國煤炭儲量的五分之一,選擇該地區進行調研,具有典型代表意義.

1　榆林煤炭行業發展現狀

1.1隨著煤炭價格不斷下降,煤炭富集地區煤礦企業經營困難加劇

為了解煤礦企業實際經營情況,我們實地調研了榆林市4戶市屬煤礦企業,即榆樹灣煤礦、銀河煤礦、楊伙盤煤礦和何家塔煤礦,這4戶煤礦企業在2015年上半年共生產原煤956萬t,約占榆林市原煤總產量的6.38％.

2013年,調研的4家煤礦企業全部盈利.匯總資產總額76.10億元,負債總額27.92億元,所有者權益48.18億元,較2012年分別增長9.85％、－11.86％、39.90％;匯總營業收入49.77億元,營業成本18.58億元,實現利潤總額21.74億元,較2012年分別增長8.48％、36.44％、58.13％.2013年4戶煤炭企業生產原煤1808萬t,較2012年增長22.09％,產銷基本平衡,噸煤平均銷售價格273元/t,費用水平50 元/t,利潤120元/t.

2014年,該4戶煤礦企業全部盈利.匯總資產總額73.68億元,負債總額22.78億元,所有者權益50.9億元,較2013年分別增長－3.18％、－18.41％、5.65％;匯總營業收入33.31億元,營業成本15.40億元,實現利潤總額11.72億元,較2013年分別增長－13.95％、12.30％、－22.39％.2014年4戶煤礦企業生產原煤1919萬t,較2013年增長6.20％,產銷基本平衡,噸煤平均銷售價格221元/t,費用水平44元/t,利潤71元/t.

2015年上半年,該4戶煤礦企業只有3戶盈利.匯總資產總額72.53億元,負債總額25.04億元,所有者權益47.49億元,較2014年分別增長－6.02％、－17.82％、1.68％;匯總營業收入17.74億元,營業成本9.43億元,實現利潤總額4.36億元,較2014年分別增長－18.55％、－5.30％、－42.18％.2015年上半年4戶煤礦企業生產原煤956萬t,較2014年同期增長4.82％,產銷基本平衡,噸煤平均銷售價格186元/t,費用水平41元/t,利潤46元/t.

綜上,2013－2015年,4戶調研企業噸煤平均銷售價格分別是273元/t、221元/t、186元/t,降幅31.87％;噸煤利潤分別為120元/t、71元/t、46元/t,降幅61.67％.可見,短短兩年多,榆林地區煤炭銷售價格下跌了三成,利潤減少了六成,高發熱量、低硫低磷低灰的優質“榆林煤”尚且如此,可以判斷其他地區煤炭價格下降和煤炭企業虧損之程度.值得注意的是,在煤炭價格大幅回落情況下,煤礦企業的原煤生產量不降反升,2013－2015年,4戶煤礦企業原煤生產量分別是1808萬t、1919萬t、1912萬t(預測),增幅5.75％.究其原因在于地方政府為保收入、保增長而對煤礦企業尤其是國有煤礦企業采取的“以量保價”,這是煤炭需求低迷、煤炭行業收入持續下降形勢下,煤炭地區地方政府為完成稅收指標,而不得不采取的短視行為,是一種典型的“資源詛咒”.

1.2隨著煤炭行業稅收收入的持續下降,煤炭富集地區稅收總收入出現嚴重短收

作為資源富集地區,榆林市的產業結構以資源能源和資源深加工產業為主.2015年上半年,全市資源能源和資源深加工產業累計實現稅收收入144.57億元,占全市稅收總收入的79％,其中煤炭行業實現稅收收入63.99億元,占全市總收入的35％,同比下降24.54％,減收20.79億元,單一的產業結構導致全市稅收收入極易受資源價格波動影響.

2015年上半年,榆林市國稅系統共組織稅收收入182.84億元,同比減收31.72億元,減幅14.78％,完成自治區計劃的39.56％,落后序時進度10.44個百分點,短收48億元.其中,中央級入庫138.11億元,占自治區年計劃329.2億元的41.95％,同比減收191.09億元,減幅12.27％;自治區入庫16.98億元,同比減收4.46億元,減幅20.79％;市級入庫16.21億元,占市政府年計劃45億元的36.03％,同比減收6.69億元,減幅29.21％;縣級入庫11.54億元,占市政府年計劃28億元的41.21％,同比減收1.26億元,減幅9.81％.

2015年1－7月份,榆林市地稅共組織稅收及教育費附加入庫85.88億元,同比下降19.46％,減收20.75億元.占省局全年預期目標239.95億元的35.79％,短收54.09億元.其中,市縣級收入50.88億元,同比下降15.5％,減收9.34億元,占市縣級預算目標135億元的37.69％,短收27.87億元;市本級收入20.84億元,同比下降12.13％,減收2.88億元,占市本級預算目標55億元的37.89％,短收11.24億元.

稅收收入短收的主要原因有兩個,一是煤炭價格大幅下跌,企業應稅收入下降.2015年1－5月份,神華集團銷售價格分別為173元/t(神東分公司)、250元/t(神東集團公司)、370元/t(東勝結算部),比2014年同期分別上升1元/t、下降77 元/t、下降65元/t.5月末神東煤炭市場銷售環節價格進一步下跌,煤價走勢嚴峻.除神華集團以外,5月份全市地方煤炭平均價格僅為180元/t,較2014年同期每噸下降40元.煤價的下跌導致煤礦企業的利潤空間不斷縮水.2015年上半年,地方煤炭企業所得稅收入同比下降12.02％,減收11238萬元;神華集團實現企業所得稅103708萬元,減收69298萬元,減幅40.06％.

二是全年煤炭預測產量下降.根據《國家能源局關于開展煤礦建設秩序專項監管的通知》(國能煤炭〔2014〕480號),明確要求堅決制止煤礦違法違規生產建設行為,嚴格限制煤礦未批先建和超核定能力煤礦的生產.全市煤礦核定產能只有1.97億t,比2014年實際生產量低1.66億t,截至2015年5月底,全市實際煤炭產量13219萬t,下降4％,預計全年煤炭產量30000萬t,減少6263萬t,減幅17.27％.截至5月底,全市253戶地方煤炭企業僅有139戶生產,停產率達45.06％.

1.3從價計征的煤炭資源稅改革不僅沒有達到地方財政預期的增收效果,反而進一步加重了企業負擔

當前我國正面臨經濟發展方式與經濟體制轉型,資源稅改革是糾正礦產資源在生產和消費環節因市場失靈而誘發的外部性,促進生產企業資源節約利用和礦區環境保護的重要措施.2014年10月9日,財政部與國家稅務總局聯合下發《關于實施煤炭資源稅改革的通知》(財稅〔2014〕72號),要求自2014年12月1日起將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征,稅率幅度為2％～10％,具體適用稅率由省級政府根據本地區具體情況確定.陜西省規定按6％稅率從價計征煤炭資源稅,較之前從量3.2元/t計征,征收標準明顯提高了.資源稅是地方主要稅種,煤炭資源稅改革可以增加煤炭富集地區收益,使當地政府有更多財力投入礦區社會問題和環境問題的解決,但由于煤炭價格持續走低,此次煤炭資源稅改革并沒有達到地方財政預期的增收效果.

截至2015年7月底,榆林市資源稅入庫29.98億元,同比增長22.35％,增收5.48億元,占地方稅收的比重為36.73％,較2014年提高了12.4個百分點,成為地方稅收第一大稅種.其中,煤炭資源稅入庫18.63億元,同比增長165.86％,增收11.62億元.但由于原煤價格較年初平均每噸下降超過100元,煤炭資源稅增收效果并沒有預想的好,如果按2014年榆林市產量3.62億t測算,煤炭資源稅增收要比年初測算增收30億元少10億元以上.

此輪的資源稅改革是在煤炭市場景氣度持續低迷、煤炭開采企業經營普遍困難的情形下推出的.因此,中央在實施煤炭資源稅改革的同時要求各地區“清費立稅”,即進一步規范涉煤收費和基金項目.資源稅改革提高了煤礦企業成本,而清理不合規的地方政府收費則是對企業成本做減法,此舉目的在于確保煤礦企業的整體稅費負擔不增加.

陜煤集團紅柳林煤礦是一家省屬煤礦企業,資源稅改后,資源稅按6％稅率從價計征,按目前商品煤單價161.67元換算成從量為噸煤9.70元,這較稅改前的3.2元增加了6.50元.雖然按照“清費立稅”要求取消了礦產資源補償費、煤管費、上站煤服務費等地方性收費項目,但由于此次清理的規費項目本身征收標準比較低,企業因清費而減少的成本并不明顯,但因資源稅稅率提高而增加的成本確是實實在在的.除了資源稅,企業還要繳納增值稅、企業所得稅、城建稅、教育費附加、地方教育附加、印花稅、城鎮土地使用稅、水利建設基金、水土流失保持費、水資源費、排污費、環境恢復治理保證金、上站煤服務費、煤管費、殘疾人就業保障金等十多項稅費項目,企業稅費負擔依然沉重.

府谷縣中聯礦業有限公司是一家私營煤礦企業,2015年1－7月份,該礦生產原煤65萬t,噸煤銷售價格為150元,噸煤完全成本145元,噸煤利潤僅5元左右.其中噸煤完全成本構成為:直接生產成本68元,財務成本28元,管理費用9元,銷售成本2元,各種稅費37元,其他費用1元.稅費負擔率達24.67％.表1為2015年7月榆林市海灣三號煤礦核收稅費名目與稅率標準,企業每百元收入要交納稅費47.91元,稅費負擔率高達47.91％.

表1　榆林市海灣三號煤礦核收稅費明細與稅率標準

2　政策建議

2.1嚴格控制煤炭產量,積極支持煤炭企業延伸產業鏈條,發展煤炭深加工和精細化加工

據調研,目前煤炭價格雖然回落,但企業產量卻不降反升,主要原因在于政府和企業為保增長采取的“以量保價”.從長遠看,在經濟下行階段,政府應嚴格控制企業產量,積極支持企業延伸產業鏈,發展煤炭深加工和精細化加工.例如以煤焦油制油,將蘭炭生產過程中產生的伴生品,即煤焦油和荒煤氣深加工成清潔燃料油.與煤炭制油相比,煤焦油制油不僅節約資源,具有成本優勢,而且更環保,發展前景更為廣闊.

2.2進一步合理劃分財政分配體制,增加煤炭資源富集地區政府收益

目前煤炭資源富集地區的地方稅種主要有12 個,分別是營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城建稅、房產稅、土地使用稅、印花稅、車船稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅.其中,企業所得稅和個人所得稅收入的80％劃歸中省;營業稅、資源稅、房產稅和土地使用稅收入的30％以上劃歸省級.按現行財政分配體制,大約40％以上的稅收收入要上劃中省,市財政留23％,縣級留37％.建議進一步合理劃分財政分配體制,增加地方收益,使地方有更多的財力投入礦區社會問題和環境問題的解決.

2.3正確區分經濟增速和稅收增速關系,簡明稅制,剛性約束與柔性引導相結合

“營改增”后,企業與政府稅收征管部門在抵扣項目上分歧較大,企業認為政府稅費管理過于繁瑣,尤其在當前經濟下行,煤炭需求低迷形勢下,大量煤礦企業經營困難甚至虧損,政府稅收征管部門為完成本年度稅收指標,反而進一步加強對煤企,尤其是國有煤企稅收稽查和風險評估的力度,企業管理和工作人員為此投入大量時間和精力,一定程度上牽制了企業組織生產、應對市場風險的能力.正確區分經濟增速和稅收增速的關系,簡明稅制,在稅收征管環節上剛性約束與柔性引導相結合,一味追求完成財政增收指標,無異于在將困境中的企業逼向絕路,加速其停產甚至倒閉關門步伐.

2.4將煤炭資源稅改革與推進增值稅改革通盤考慮,降低增值稅稅率

現行稅費制度下,去除所得稅、增值稅等普適稅費外,煤礦企業還要繳納資源稅、資源補償費等資源稅費項目.與電力、燃氣及水的生產供應業和制造業相比,采礦業總體稅負水平偏高.此次資源稅改后,我國煤炭行業稅費制度依然存在結構性扭曲,資源稅率過低,增值稅、企業所得稅等普適稅費標準過高.在短期迫切需要降低煤炭行業增值稅稅率,為企業減負,幫助企業渡過難關.而在長期應根據完全補償資源耗竭成本的要求再次調高資源稅稅率.

2.5政府應合理使用生態環境治理資金,參與礦山生態環境恢復治理

根據調研,煤礦企業按照100～500元/km2標準交納探礦權使用費,按照1000元/km2標準交納采礦權使用費,按照10元/t標準交納兩權價款.根據2003年財政部、國土資源部文件《探礦權采礦權使用費和價款使用管理辦法》,探礦權采礦權使用費和價款除一部分用于中央、省(自治區)發證機關管理及成本費用支出外,主要應用于礦山地質環境治理支出,包括因采礦活動造成的地面開裂、沉降、塌陷等礦山地質環境破壞的治理,因采礦活動引起的區域性地下水水位下降、地下水干枯、危損尾礦壩等的治理,因采礦活動形成的礦山尾礦的治理和綜合利用等.文件中明確規定了兩權使用費和兩權價款的用途,政府應和企業共同參與礦山生態環境的恢復治理,不能缺位.一方面,企業是主體,即使沒有監督和驗收,企業也必須得做溝縫回填、筑壩掩埋煤矸石等,調研地區煤層淺,溝縫必須回填,否則風進來容易引起煤炭自燃,這首先是個安全問題;另一方面,政府應盡快明確礦山生態環境恢復治理方案,合理使用兩權使用費和兩權價款,保障充分資金用于礦山生態環境恢復治理.

2.6縮短生態環境恢復治理保證金返還周期,緩解企業資金壓力

以陜西陜煤集團紅柳林煤礦為例,目前企業按照10元/t標準交納生態環境恢復治理保證金,2014年企業繳納生態環境恢復治理保證金總額達4800萬元,根據“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管”原則,只有在礦山生態環境恢復治理全部驗收合格后,此部分資金才按比例返還企業,這造成企業資金大量沉淀,在當前企業資金鏈嚴重緊張形勢下,無疑加重了企業負擔.根據實際調研情況,企業基本上是邊開采邊進行生態環境恢復治理,在一個階段結束后即可進行驗收,并返還部分資金,緩解企業壓力.

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(責任編輯 張大鵬)

作者簡介:張海瑩(1981－),女,河南南陽人,博士,研究方向:資源環境經濟學。

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