淺論清末吉林地方官制改革

日俄戰爭后，兩國各自在東北劃分了勢力范圍，吉林也面臨對外開放的局面。清政府為加強和鞏固其統治，1907年起在東北推行新政?？陀^上對外交涉的嚴峻局勢及清政府主觀上的改革自強，促使吉林在地方行政體制上進行改革，適應對外交交涉的形勢需求，于是在地方設立了道，管理開辦商埠、稅關和興修鐵路等事務。道雖是臨時性的機構，但它的設立對東北地方官制的變革帶來了一定的影響。

日俄戰爭后，兩國簽訂了《樸茨茅斯條約》，在此和約簽訂之下，“兩強勢力分布南北，一以哈爾濱為中心，一以旅順、大連為根據地”，分別在東北南部和北部建立了勢力范圍。之后日本勢力北上，1905年12月22日，日本依據《樸茨茅斯條約》，在北京與清政府簽訂了《中日會議東三省事宜》。此條約確定了東北的開放，并將此意寫入條約“附約”第一款，其主要內容為要求開放東北三省內的一些地方，包括吉林省內之長春（即寬城子）、吉林省城等六處為商埠。此外日俄鐵路在長春分界，日本又設立“滿鐵”長春站和“長春附屬地”。帝國主義的侵略嚴重影響了清政府在東北的主權。在這種情況下，清政府企圖通過推行新政，調整官制，加強和鞏固在東北的統治。

此外，地方的外事交涉日多，要開辦商埠、稅關和興修鐵路，辦理外交，舊有的以滿洲八旗官員組成的旗署固然不行，各地的府廳州縣等民署也難勝任。東三省總督和吉林巡撫都以為東北應當和關內一樣，改為行省并在行省下設道，分管上述新的政事。

光緒三十三年十一月二十四日（1907年12月28日）東三省總督徐世昌、吉林巡撫朱家寶奏《奏設司道各缺并酌量裁并折》說：“至省外各缺，則以長春為緊要，地居四達之沖，中外輻輳，交涉紛繁，實與哈爾濱同一情形，非有得力大員，不足以資鎮懾。應請先設吉林西路兵備道員缺，駐扎長春，責令辦理交涉一切事務，俾專責成，一俟奉旨允準設缺后，再行揀員試署?！笔率嗽拢?908年1月21日）奉到“著照所請”的朱批，正式允準設立吉林西路道，負責長春的關稅及兵防事宜。該道設立以后，分科辦事，各有專司，迥非內地道缺可比。《吉林省行政官經費表》中記載了其經費：養廉三千兩。

吉林西路道的首任道員是陳希賢，上任后計劃從修建西路道衙署入手，籌集一筆經費開辦長春商埠，還要參與籌劃修筑吉長鐵路和外事交涉。雖然陳希賢奔走于奉天、吉林、長春之間，但是因為弄不到錢。不但商埠辦不起來，連道署也修不上，并且讓日本搶占了頭道溝一帶的吉長鐵路車站用地與商埠用地而一籌莫展，剩下的只有十分棘手的交涉事務。最后，他不得不呈請辭差，另謀出路。原定接替陳希賢的是杜學灜，杜學灜是濱江關道（駐哈爾濱）的首任道員。但他還沒到任接事，便被革職了。據東三省總督徐世昌《奏特參謬妄庸劣及素有嗜好各員請分別懲處折》中說“杜學灜頹靡自私，罔知政體”。杜的被參革，顯然有更復雜的內幕，但所見資料太少，僅知道他未及到任就被革職，也是罕見的事情。

杜學灜被革職以后，又委派顏世清代理西路道。顏世清原是直隸補道，光緒三十四年調到東北，暫時算是“吉林顧問官”，實際還是在吉林等候新的差事。宣統元年正月，充當吉長鐵路局會辦，二月任吉林咨議局督理兼管機場鐵路局。是少數具有開辦商埠、辦理外交經驗的官員之一，也得到徐世昌、錫良以及吉林巡撫朱家寶和陳昭常的賞識。因此顏世清自宣統元年三月初四日（1909年4月23日）上任代理，五月二十八（7月15日）奏準試署，次年六月初五日（1910年7月11日）實授。

隨著時勢變遷和外交事務的繁多，吉林道的職能有所增加。宣統元年，吉林五城副都統裁撤。規定：“旗署向來所管大租、詞訟及有關地方一切公務，統一歸各地方官管理，由各該道督率外，如有旗務民務權限不清事件，及該管軍務行政有關系旗務者，統由各該道，會商分駐該地之旗務承辦處提調辦理”。如此一來，吉林各道除督率地方官辦理一切事務外，還要負責旗、民間事宜的協調工作。

清末，在吉林省雖先后設立了濱江道、西路道，但對轄境和職權并未分明。繼徐世昌后擔任東三省總督的錫良也發現“濱江道系專辦哈埠之關稅交涉，初未明定轄地。西路道雖有兵備之稱，權限多不分明?，F既奏準裁撤五城副都統，添設民官各缺，其情形與前稍異，吉林省地方遼闊，各邊均為極沖要，茲雖添設東北、東南兩道，而迤西各地人民商業較為稠密，外交內政尤覺殷繁，不可無監司大員，以資坐鎮”。直到宣統八年《吏部等部議復東三省總督錫良等奏將吉林濱江、西路二道改為西北、西南路道缺折》里才有“其西路道，則擬請改為西南路道，仍駐長春，巡防吉林西南一帶等處地方，兼管長春關稅及商埠交涉事宜”。同時還擬加參領銜，為分巡兵備道，擬定西南路道管轄吉林、長春二府，伊通、濛江二州，農安、長嶺、舒蘭、樺甸、磐石五縣。西路道正式改稱西南路分巡兵備道的時間是宣統元年八月十二日，即1909年9月25日。

此次調整后，道的轄區擴展到吉林全省。并規定道員要“隨時監察屬吏之賢否，及政治之得失?！币蚨绬T的管理范疇從關稅、兵防，向地方行政擴展，并得到中央的認可和鼓勵。

在這之后，顏世清還向吉林巡撫陳昭常遞上了申明權限呈文，要求進一步澄清西南路道與各府州縣的關系，以及統籌交涉，節制境內駐軍、審判廳、禁煙局、巡警、地方武裝、蒙旗事務等等，即以外交事宜為中心，像吉林巡撫管理省政那樣，經管道內的一切。但在是實際上道署下設庶務、外交、調查等科，主管交涉和商埠事宜。至于民刑訴訟，道署拒收呈文，仍照舊歸長春府和各州縣辦理。至于土地事務，如商埠用地，也是由長春府或開埠局（公司）出面經辦的。

顏世清為保護本國利益進行了一系列工作，如主持商埠初期的工程，修建了道署，還設法阻止日本人無限制地擴大“滿鐵長春附屬地”，要求日本領事館約束日本人的販毒、設賭等非法行為。此外，他還為商埠籌集資金，開辦一家“長春農產公司”，經營糧豆期貨貿易，有抵制外商、保護本國利權之意。但卻因這個官辦農產公司的營私舞弊而被參革職。

宣統二年九月十一日（1910年10月13日），李澍恩接任西南路道，他是從吉林府知府的任上調上來的。但是李澍恩剛剛上任，鼠疫就傳播到了長春，以當時的防疫能力未能控制疫情，致使百業俱廢，民不聊生，日俄兩方也責難中國官府。錫良、陳昭?；琶σ浴胺酪卟涣Α睘橛?，對李澍恩“暫行撤銷試署，留辦防疫并排孟憲彝調署”。這樣，李澍恩總共只當了三個月的試署西南路道，就變成了“留辦防疫”的無職官員了。

孟憲彝在宣統三年正月初一（1911年1月30日）上任，而直到4月28日奏請以他試署吉林西路道折的朱批才下來，他也就成了清代最后一任駐長春的道員了。這個人與他的幾位前任相比，資歷更深。曾歷署開原、承德、鐵嶺、錦縣等縣知縣，海龍、長春、雙城等府知府，還補授過呼蘭知府和出任過東三省總督駐地的奉天府知府。辛亥革命以后，還在長春繼續當道員，1913年升任吉林省巡按使（1916年改稱省長）。

從光緒三十三年九月設立西路道，到宣統三年末的四年多一點的歲月里，清代的吉林西路道經歷了很多變革，道員也多次易人。設立之初，僅僅是為應急處置對外交涉、開辦商埠和稽征關稅，但對東北地方行政制度的發展產生了一定的影響。

清末東北的政區設置趨向于減少層次，故吉林升置了大量不屬縣的府。如五常、雙城、賓州、綏芬、延吉、籟江等廳，俱改為府，而無屬縣。與此同時，一些新增置的州縣，直接隸省管理。因此，從官員的管理上，為省、道、縣三級，而從政區的層級上，只有省、縣二級。如此一來，政區的層級就出現了省、府、縣（州）三級制，以及省、府（州、縣）二級制并存的局面，再加上道員的轉呈與督率，未免過于紛雜。故錫良在調整各道轄區時，將原來隸府的縣析出，俱隸屬于道。如此一來，清末吉林省所有的府、縣均歸道直接轄制。吉林政區的層級，分別從省、府、縣（州）三級制向省、道、府（縣）三級制轉化。

另一方面，道并不是真正意義上的一級政權。如設在長春的西路道，雖有“兵備道”之名與“參領”的加銜，而主要職責還是辦理地方的外事交涉，管理商埠、稅關。對于民政、訴訟、學務、田賦之類，仍由府廳州縣管轄，所以與完全的一級政權仍不相同。此外道與府之間既是同城官府，又是上司下屬，始終有職責不分明之處。雖如前述，顏世清曾要求明確境內一切責權，實際并未完全澄清，所以也難免發生齟齬。例如宣統元年時的長春府知府孟憲彝與西路道顏世清之間，在開辦商埠的責權上就發生過爭執，最后調走孟憲彝才平息下來。清末以迄民國，這種不完善的地方行政體制，產生了種種弊端，而各級官吏又利用這些漏洞爭權奪利或推委責任。

（作者單位：長春市方志館<長春道臺衙門博物館>）