論我國政府信息公開制度的完善

知情權(quán)是我國憲法默示的一項(xiàng)憲法權(quán)利即公民基本權(quán)利。公民的知情權(quán)想要得到充分保障，完善政府信息公開制度是必不可少的。2008年5月1日，《政府信息公開條例》的施行使得我國公民的知情權(quán)第一次有了法律保障，第一次將信息公開規(guī)定為政府的法定義務(wù)。然而，我國的政府信息公開制度建設(shè)還存在許多問題。公民知情權(quán)的保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。如何合理擴(kuò)大信息公開范圍，完善救濟(jì)途徑，平衡保護(hù)個(gè)人隱私和保守國家秘密的關(guān)系成為當(dāng)務(wù)之急。

一、信息公開制度的概念與由來

信息公開制度是行政民主精神發(fā)展的直接結(jié)果。1776年，瑞典通過了《出版自由法》（Freedom of PressAct）。該法規(guī)定普通市民也具有與議員類似的要求掌握公共權(quán)力的部門公開有關(guān)信息的權(quán)利。對(duì)當(dāng)代各國信息公開制度影響甚大的是，美國1996年《信息自由法》（Freedom of Information）。自此之后各國都紛紛起草并制定有關(guān)信息公開的法律。

政府信息公開即是指，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)地請(qǐng)求將其在行使職權(quán)過程中調(diào)查、搜集、獲取、保存的信息向公眾公開。那么何為政府信息呢？按照《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中的表述我國所指的政府信息應(yīng)該從以下三個(gè)點(diǎn)來把握：第一，它是一種與行政職權(quán)有著緊密關(guān)系的信息。第二，它包括本機(jī)關(guān)在進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)中獲得的信息。也包括該機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過程中從其它渠道獲得的信息。第三，它必須以某種方式呈現(xiàn)并不易滅失的信息。它可以用傳統(tǒng)的方式呈現(xiàn)比如紙質(zhì)。也可以用現(xiàn)代化數(shù)碼形式呈現(xiàn)。僅僅以口頭行使存在的信息和傳聞，沒有一定載體的信息是不能被稱作政府信息的。

二、政府信息公開與知情權(quán)的聯(lián)系

（一）我國對(duì)于公民知情權(quán)的保護(hù)

公民知情權(quán)如何真正被予以確認(rèn)和保障與政府信息公開制度是否完善是密切聯(lián)系的。雖然沒有明文規(guī)定，但是我國憲法的相關(guān)規(guī)定決定了知情權(quán)是必須被我國法律保障的。一般來說，政府信息公開的范圍越大，公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)就越充分。由于政府掌握了大量的公共信息，既然是公共的，那就應(yīng)該是公開的，而公民也就依賴于政府對(duì)于信息的公開。上世紀(jì)八十年代起，我國就已經(jīng)開始創(chuàng)建將行政信息公之于眾的制度，目的就是為了保護(hù)公民的知情權(quán)。我國自實(shí)行改革開放以來，隨著社會(huì)主義民主的不斷發(fā)展，社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，政府信息公開不僅僅在理論上，而且在制度上、實(shí)踐上都不斷發(fā)展。2002年11月初，隨著國內(nèi)的第一個(gè)有關(guān)政府信息公開的規(guī)定——《廣州市政府信息公開規(guī)定》的公布，北京、上海等地的政府也先后出臺(tái)了規(guī)章，保障公民的知情權(quán)。2004年，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的出臺(tái)，規(guī)定了公民對(duì)于政府公共管理事務(wù)的充分的知情權(quán)。

（二）《條例》對(duì)于知情權(quán)保護(hù)的意義

《條例》的公布與實(shí)施是中國法制化進(jìn)程道路上濃墨重彩的一筆。雖然這僅僅是一部行政法規(guī)，但是它的意義卻不容低估。因?yàn)樗谝淮螢槲覈竦闹闄?quán)提供了法律保障，它是我國對(duì)于公民知情權(quán)障的重大發(fā)展，第一次將信息公開規(guī)定為法定義務(wù)。有學(xué)者將其稱為行政法領(lǐng)域中的又一次重大革新。當(dāng)前形勢(shì)下，信息技術(shù)日新月異、發(fā)展迅速，這也推動(dòng)者政府信息公開的發(fā)展有了多樣化的途徑。總結(jié)起來就是，由以紙質(zhì)為主的老式通信方式向網(wǎng)絡(luò)信息化為主體的交流形式來轉(zhuǎn)變。這使得行政機(jī)關(guān)可以通過網(wǎng)站、微博、電子公告等等途徑公布和受理申請(qǐng)。使得公民可以通過以上方式準(zhǔn)確及時(shí)地參與政府的行政處理過程，了解并參與行政處理結(jié)果和決策。這種有益的轉(zhuǎn)變真正便利了公民參與了解國家權(quán)力的行使過程。切實(shí)體會(huì)到，行政離我們的生活并不遠(yuǎn)，它涉及生活的方方面面。并且公民可以及時(shí)、便利地獲取其所需要的信息，方便其更好的生活。達(dá)到公民權(quán)利的保護(hù)與國家權(quán)力的正常運(yùn)行之間的平衡。

三、我國政府信息公開存在的問題

（一）《條例》中對(duì)于公開事項(xiàng)采用了限制為主的設(shè)計(jì)模式

1.主動(dòng)公開

《條例》在第9條有所規(guī)定。第一，與行政相對(duì)方的自身利益相關(guān)的。第二，需要大眾大面積知情或者參與的。第三，與本行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、職能、工作程序有關(guān)的。第四是依照其它法律、法規(guī)應(yīng)該予以公開的事項(xiàng)。上述規(guī)定為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了公布信息的義務(wù)，為公民享有知情權(quán)提供了依據(jù)。但是這些規(guī)定暗藏了一條規(guī)律。那就是如果某種信息沒有達(dá)到上述規(guī)定的要求，那就不屬于公開的隊(duì)列之內(nèi)。而只有明確列入上述范圍的才進(jìn)入公開的隊(duì)列。這種列舉的方式已經(jīng)縮減了政府信息的公開范圍。筆者將其稱之為主動(dòng)公開的第一道閘門。

《條例》還設(shè)定了對(duì)初步符合條件、準(zhǔn)備公開的資訊進(jìn)行保密檢測(cè)的制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)先根據(jù)《保密法》對(duì)初步符合條件的資訊進(jìn)行第一層審查。當(dāng)審查結(jié)果不能確定時(shí)再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行第二層審查并報(bào)有關(guān)部門確定。它是主動(dòng)公開的第二道閘門。由此可以看出，我國以“兩道閘門”的處理方式應(yīng)用到了主動(dòng)公開的制度設(shè)計(jì)。

2.依申請(qǐng)公開

根據(jù)《條例》的第13條，行政相對(duì)方可以根據(jù)自身生產(chǎn)作業(yè)方面、生活日照方面、科研工作等方面等特別需求，向有關(guān)機(jī)關(guān)提交取得相關(guān)公共資訊的申請(qǐng)。但是，此條又以“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”為申請(qǐng)公開的前置條件。這一立法思路又一次為公民知情權(quán)的行使設(shè)置了路障。這與我國憲法所內(nèi)容的“一切權(quán)利屬于人民”和憲法所默示的信息自由的精神相背離的。約翰·洛克認(rèn)為：“政府向人民發(fā)布的命令是來源于主權(quán)者的；為了使國家處于平衡狀態(tài)，就必須保證政府所施之于國家行政權(quán)等于主權(quán)者所賦予給政府的權(quán)力”。行政活動(dòng)是一種行使公共權(quán)力的活動(dòng)，既然是公共的，那就必須是公開的?，F(xiàn)代行政法理論認(rèn)為，行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)在法律的規(guī)制下、在“陽光”下運(yùn)行，依法應(yīng)予保密的除外。很顯然，《條例》中并沒有貫徹現(xiàn)代行政法關(guān)于行政公開的理念，該條例對(duì)于“依申請(qǐng)公開”的限制是不符合我國憲法默示的公民知情權(quán)所體現(xiàn)的精神的。

（二）新興政府信息公開方式帶來的潛在問題

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，政府網(wǎng)站的作用將變得不可替代，各地地方政府正著力發(fā)展行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾交流互動(dòng)的新渠道以及在新媒體基礎(chǔ)上的政務(wù)信息發(fā)布新平臺(tái)，主動(dòng)、及時(shí)、負(fù)責(zé)地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，著力打造更“接地氣”的政府信息公開平臺(tái)。另外，基于微博、微信在信息傳播方面的互動(dòng)性、準(zhǔn)確性、快捷性、和覆蓋面廣的特點(diǎn)，其已經(jīng)成為各部門和地方政府發(fā)布信息，親民互動(dòng)的重要途徑。但是，政務(wù)公開的網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)潛力和問題并存。政府網(wǎng)站、微博、微信等新型信息平臺(tái)雖然具備及時(shí)性、普遍性、易用性，但是在行政實(shí)踐中它的具體操作卻問題不斷。例如，2014年1月26日，最高人民法院審判委員會(huì)討論的指導(dǎo)性案例——“李健雄訴交通運(yùn)輸廳不作為案”中，其裁判要點(diǎn)在于，行政相對(duì)方在政府公共網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上向行政機(jī)關(guān)提交信息公開申請(qǐng)的，那么這個(gè)系統(tǒng)顯示的正確提交的日期就是該機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng)的實(shí)際日期。行政機(jī)關(guān)是不能以有關(guān)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的處理遲延作為逾期答復(fù)的客觀理由。違規(guī)超期沒有做出應(yīng)有回應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)為不合法。在該案裁判確定之前，公民通過政府網(wǎng)站提交的信息公開申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)以內(nèi)、外部網(wǎng)絡(luò)處理程序不同為由，未按時(shí)處理信息公開申請(qǐng)的，公民以此為由提起行政訴訟的，是缺乏裁判依據(jù)的。目前實(shí)踐中類似問題層出不窮，對(duì)于電子化政務(wù)公開的這種新興的信息公開方式，急需以法律、法規(guī)的形式予以程序化、規(guī)范化。

（三）政府信息公開沒有良好的可操作性和完善的救濟(jì)途徑

首先需要明確是，除了《條例》之外，我國并沒有專門的保護(hù)信息自由的法律、法規(guī)。相較于國外關(guān)于信息公開的立法實(shí)踐，我國僅以行政法規(guī)的形式規(guī)定有關(guān)政府信息公開的內(nèi)容，使得該條例與其上位法時(shí)常發(fā)生沖突。條例的法律效力較低，實(shí)踐中遇到了很多障礙，導(dǎo)致了作為憲法默示權(quán)利的公民的知情權(quán)無法得到充分的保障。

其次，由于我國還沒有建立以保護(hù)知情權(quán)為中心的較為完善的法律體系，《條例》中的現(xiàn)有規(guī)定太過空洞，沒有很好的細(xì)化行政裁量權(quán)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中留有的裁量空間過大。

雖然《條例》把公民知情權(quán)的保護(hù)納入到了行政復(fù)議和行政訴訟當(dāng)中，但是由于該條例僅僅予以概括性的規(guī)定，缺乏相關(guān)的配套法律、法規(guī)以及詳細(xì)的程序設(shè)定。抽象地說以行政復(fù)議或行政訴訟的方式來救濟(jì)公民的知情權(quán)屬于隔靴搔癢。

四、我國政府信息公開制度的完善

（一）政府信息公開范圍的完善

首先，對(duì)于僅僅屬于行政法規(guī)的《條例》是不足以為公民知情權(quán)提供充分保護(hù)的。全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該盡快制定信息公開的相關(guān)法律，以提高法律位階的方式使得作為憲法權(quán)利的公民知情權(quán)得到保障，預(yù)防并制止公權(quán)力濫用。其次，對(duì)于公開范圍應(yīng)該嘗試以概括式的立法模式代替現(xiàn)有的列舉式模式。信息公開范圍應(yīng)當(dāng)因時(shí)而變，逐步擴(kuò)大。而不是以模糊語句的立法手段強(qiáng)加限制。應(yīng)著力剔除對(duì)于申請(qǐng)公開的“資格限制”，還權(quán)于民，使公民真正享有完整的知情權(quán)。

最后，監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)力有效，機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任到人也是公開制度建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。將公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)公開活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制程序化、具體化；保證行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任到人，不輕饒任何錯(cuò)誤。建立更多的信息公開平臺(tái)，給予公眾盡可能多的信息獲取渠道，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)公開、電子化公開渠道建設(shè)，緊跟時(shí)代步伐、與時(shí)俱進(jìn)。

（二）政府信息公開方式的完善

隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的發(fā)展尤其是電子政務(wù)的深入推進(jìn)，不僅應(yīng)首先拓寬信息公開的平臺(tái)，著力建設(shè)以政府網(wǎng)站為中心，互聯(lián)網(wǎng)公共社交平臺(tái)為兩翼的信息公開體系；而且應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)于電子信息化公開程序以法律、法規(guī)的方式予以規(guī)范，使其與傳統(tǒng)公開方式無縫接軌，避免具體實(shí)施中的水土不服。還需要注意的是，必須考慮到老年人、農(nóng)村農(nóng)民、殘障人士等特殊人群，各地、各部門應(yīng)當(dāng)選擇最符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的方式和途徑為社會(huì)公眾提供最便捷的服務(wù)。

（三）公民知情權(quán)救濟(jì)的完善

1.對(duì)于予以公開的信息范圍內(nèi)公民知情權(quán)救濟(jì)的完善

首先，根據(jù)《條例》第33條的規(guī)定，應(yīng)充分考慮行政復(fù)議和行政訴訟這兩種救濟(jì)機(jī)制的各自功能，力求達(dá)到協(xié)同配合、各司其職。考慮制定行政復(fù)議前置的有關(guān)規(guī)定，使得與信息公開有關(guān)的一系列“秘密”信息通過行政機(jī)關(guān)的秘密審查資質(zhì)得到妥善處理，而不至于使得信息泄露造成嚴(yán)重后果。

其次，對(duì)于有關(guān)信息公開的行政訴訟中舉證責(zé)任分配，筆者認(rèn)為應(yīng)建立由被訴行政機(jī)關(guān)來證明其是否有公開相關(guān)信息的義務(wù)。按照行政訴訟的基本規(guī)則，本應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)來證明公民所要求公開的有關(guān)信息不存在。然而在實(shí)際操作中，有關(guān)行政機(jī)關(guān)卻很難提出相關(guān)證據(jù)，這反映了行政訴訟舉證責(zé)任在信息公開領(lǐng)域并不完全適用。然而巧妙地將有關(guān)行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)化到證明是否有公開相關(guān)信息的義務(wù)，包括制作、保存、記錄和獲取等，比較具有實(shí)際可操作性。

2.對(duì)于不予公開的信息范圍內(nèi)公民知情權(quán)救濟(jì)的完善

由于行政機(jī)關(guān)既是行政訴訟中的被告又是相關(guān)秘密信息的持有者，對(duì)于公民申請(qǐng)公開的信息，只要行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該信息涉密便有理由不予公開。而在我國，人民法院是沒有保密審查權(quán)的，擁有該權(quán)力的同樣也是行政機(jī)關(guān)。這就對(duì)公民的知情權(quán)造成了隱形的侵害。因此筆者建議，應(yīng)當(dāng)賦予法院一定范圍內(nèi)的保密審查權(quán)，將被申請(qǐng)公開的信息是否涉密的審查權(quán)交與法官。此舉可以極大地阻止行政機(jī)關(guān)濫用其行政審查權(quán)，更好地保障公民的知情權(quán)。

（作者單位：華東政法大學(xué)）