高等職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的“三個轉(zhuǎn)變”

[摘要]依據(jù)現(xiàn)代治理理論，我國高等職業(yè)教育治理體系構(gòu)建必須實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：從治理主體維度上看，必須從“一元管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣卫怼保粡闹卫韺ο缶S度上看，必須從“系統(tǒng)封閉”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)開放”；從機制維度上看，必須從“上令下行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣坪狻薄Ｒ獙崿F(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，應重塑政府與高等職業(yè)院校的關(guān)系，突破高等職業(yè)教育的封閉狀態(tài)，建立高等職業(yè)教育的現(xiàn)代制度；其突破口是轉(zhuǎn)變政府職能，加強社會中介組織建設(shè)，打破高校內(nèi)部的官僚制組織結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]高等職業(yè)教育 治理體系 自主辦學 職能轉(zhuǎn)移

[作者簡介]童豐生（1966- ），男，江西德興人，九江職業(yè)技術(shù)學院學報副主編，副教授，研究方向為高等職業(yè)教育；魏寒柏（1963- ），男，江西都昌人，九江職業(yè)技術(shù)學院院長，教授，博士，研究方向為高等職業(yè)教育；張海峰（1956- ），男，江西九江人，九江職業(yè)技術(shù)學院學報主編，九江職業(yè)技術(shù)學院高教研究所所長，教授，研究方向為高等職業(yè)教育。（江西 九江 332007）

[課題項目]本文系全國高職高專校長聯(lián)席會議2014年立項重點課題“高職院校由管理向治理轉(zhuǎn)變的途徑與機制創(chuàng)新研究”的階段性研究成果。（課題編號：JCP14018，課題主持人：魏寒柏）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）05-0007-04

隨著我國社會轉(zhuǎn)型的不斷深化，現(xiàn)行的高等職業(yè)教育管理體制和運行機制越來越顯現(xiàn)其不適應性，構(gòu)建高等職業(yè)教育現(xiàn)代治理體系勢在必行。推進高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化，已成為國家高度重視、社會普遍關(guān)注、學界積極探究的一個熱點問題。筆者認為，要實現(xiàn)高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：從治理主體維度上看，要從“一元管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣卫怼保粡闹卫韺ο笙到y(tǒng)上看，要從“系統(tǒng)封閉”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)開放”；從機制系統(tǒng)上看，要從“上令下行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣坪狻薄Ｏ旅鎻摹皬V義治理”的角度，就我國高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化談談看法，以期引起大家的深入研究。

一、“三個轉(zhuǎn)變”的學理緣由

高等職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化之所以強調(diào)“三個轉(zhuǎn)變”，有其深刻的學理緣由，這可從“治理”概念的演進過程窺見一斑。

“治理”概念原本是對企業(yè)而言的，亞當·斯密在1776年出版的《國富論》一書中探討的問題，就是公司治理結(jié)構(gòu)的問題。20世紀70年代末，美國經(jīng)濟學家威廉姆森率先提出了“公司治理結(jié)構(gòu)”這一概念，從此“公司治理結(jié)構(gòu)”的研究盛行起來，其含義出現(xiàn)了不同的范圍和層次。從狹義上講，公司治理結(jié)構(gòu)是研究公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的激勵機制與權(quán)力的相互制衡，著眼于解決“委托—代理”問題，持這種觀點的主要代表有米勒、梅耶、石雷佛、魏施尼以及吳敬璉等。廣義的“公司治理結(jié)構(gòu)”則以威廉姆森、科克倫和沃特克所提出的觀點為代表，它不僅是對公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的研究，而且是關(guān)于公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一整套法律、文化和制度性安排。1989年，世界銀行在非洲發(fā)展報告中引用了“治理”這個詞，其含義是政府不應單獨包攬或直接介入公共事務，公共事務要有利益相關(guān)者共同參與。這是第一次把治理概念擴展到企業(yè)之外的公共事務，肯定了公共事務除了政府以外還有其他的主體，由此以馬克斯·韋伯為代表的傳統(tǒng)公共管理理論被現(xiàn)代治理理論所取代。于是，作為社會公共事務組成部分的高等教育也納入了治理理論研究的范圍，而作為“跨越了企業(yè)和學校疆域具有跨界性的高等職業(yè)教育更適合作為治理理論研究和實踐的對象”。

根據(jù)治理理論，筆者認為，高等職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化實際上就是要實現(xiàn)以下“三個轉(zhuǎn)變”。

（一）主體上從“一元管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變

“一元管理”是馬克斯·韋伯的“理性官僚體制”管理理論的基本邏輯，強調(diào)的是行政管理的“一元論”，強調(diào)對于一切社會事務，均應采用政府集權(quán)的管理模式。也就是說在社會事務中，政府是資源的配置者和政策的制定者，是唯一的權(quán)力中心，其他組織機構(gòu)只能在政府的管理下開展工作。而現(xiàn)代治理理論則認為，對于所有社會事務，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責維持秩序，參與經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)”①。由此可見，作為一種公共事務，高等職業(yè)教育要實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)從“一元管理”向“多元治理”的轉(zhuǎn)變。

（二）對象上從“系統(tǒng)封閉”向“系統(tǒng)開放”轉(zhuǎn)變

在理性官僚體制組織結(jié)構(gòu)中，系統(tǒng)之外的其他利益相關(guān)者的主體地位是無法得到確認的，他們的利益訴求也是難以得到保障的，因此管理對象是一個封閉的系統(tǒng)。治理理論則將系統(tǒng)內(nèi)外的利益相關(guān)方都看成主體之一，治理對象看成所有利益相關(guān)方展開活動的場所，因此治理對象是一個開放的系統(tǒng)。這就決定了高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化，必須沖破高等職業(yè)教育的“系統(tǒng)封閉”，使其成為一個“開放系統(tǒng)”。

（三）機制上從“上令下行”向“多元制衡”轉(zhuǎn)變

在理性官僚體制組織結(jié)構(gòu)中，“上令下行”是管理行為的基本樣式，其組織管理屬于“直線職能制型組織結(jié)構(gòu)”，自上而下逐級負責，高度集權(quán)，管理行為凸顯的是權(quán)力等級，強調(diào)的是下級對上級的負責和絕對服從。治理理論則強調(diào)多元、民主、平等、合作，主張通過多向交叉的制度設(shè)計和運行規(guī)范，保障各利益主體的利益訴求，其治理結(jié)構(gòu)具有“合作、制約”的功能。因此，要實現(xiàn)高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化，必須在機制上實現(xiàn)從“上令下行”向“多元制衡”的轉(zhuǎn)變。

二、“三個轉(zhuǎn)變”的現(xiàn)實要求

目前，我國高等職業(yè)教育尚未擺脫計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的管理模式，難以適應市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展的要求。從現(xiàn)實情況上考量，主要問題可以歸納為政府與高職院校的關(guān)系尚未厘清、高等職業(yè)教育的封閉狀態(tài)尚未改變、多元制衡的學校內(nèi)部機制尚未形成三個方面。因此，要實現(xiàn)高等職業(yè)教育的“三個轉(zhuǎn)變”，實現(xiàn)高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化，必須重塑政府與高職院校的關(guān)系，突破高等職業(yè)教育的封閉狀態(tài)，建立高等職業(yè)院校的現(xiàn)代制度。

（一）重塑政府與高等職業(yè)院校的關(guān)系

政府與高職院校是高等職業(yè)教育改革發(fā)展中不可分離的組織系統(tǒng)，重塑政府與高職院校的關(guān)系，是實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵，是構(gòu)建現(xiàn)代高等職業(yè)教育治理體系的核心問題。隨著市場經(jīng)濟體制的深化發(fā)展，高等職業(yè)院校以及其他社會組織的主體地位逐步確立，高等職業(yè)院校的外部關(guān)系理應由“學校—政府”的“單向管理”關(guān)系轉(zhuǎn)換為“學校—政府—企業(yè)—社會”四者之間的“多向互動”關(guān)系。但是，由于計劃經(jīng)濟體制的慣性作用，我國政府與高等職業(yè)院校之間“直線管理”的關(guān)系并未從根本上改變。依據(jù)治理理論的要求，還存在四個基本問題，即行政定位存在偏差、法律法規(guī)體系不健全、經(jīng)濟手段不到位、監(jiān)督評估機制不完善，由此帶來了高等職業(yè)院校對政府依賴性過強、高等職業(yè)院校辦學自主權(quán)難落實、社會中介組織難擔重任、高等職業(yè)教育合理競爭市場難以形成、校企合作難以實現(xiàn)等現(xiàn)實問題。因此，在高等職業(yè)教育現(xiàn)代體系構(gòu)建過程中，探索政府與高職院校關(guān)系的實踐邏輯，重塑政府與高職院校的關(guān)系，對于推動高等職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）突破高等職業(yè)教育的封閉狀態(tài)

在市場經(jīng)濟體制不斷完善的今天，我國高等職業(yè)教育轉(zhuǎn)型的特征包括以下幾點：在高等職業(yè)教育管理體制上，集權(quán)的管理模式正在向分權(quán)的管理模式轉(zhuǎn)變；在高職院校的所有制上，由單一的政府舉辦向政府舉辦與民間舉辦混合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；在高等職業(yè)教育經(jīng)費的來源上，由單一的政府財政撥款向財政支付、社會出資、受益者負擔的多渠道經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。但是，在政府長期統(tǒng)包統(tǒng)管的慣性作用下，社會力量介入高等職業(yè)教育的路徑難以貫通，這不僅制約了社會力量介入高等職業(yè)院校能力的形成，而且影響了社會力量介入高等職業(yè)教育的積極性。這就要求在重塑政府與高等職業(yè)院校關(guān)系的同時，調(diào)適高等職業(yè)院校與社會的關(guān)系，以改變高等職業(yè)教育的封閉狀態(tài)，促進高等職業(yè)教育多元治理主體的形成。只有突破高等職業(yè)教育的封閉狀態(tài)，才能實現(xiàn)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合、社會力量廣泛參與、高等職業(yè)院校依法自主辦學的格局，最終形成各利益相關(guān)者互動的治理結(jié)構(gòu)。

（三）建立高職院校的現(xiàn)代制度

在市場經(jīng)濟體制下，高職院校只有沖破障礙，開放辦學，從社會邊緣走向社會中心，才能獲得立足之地，并不斷發(fā)展。尤其是在信息化和科技革命席卷全球的今天，高等職業(yè)教育的競爭日趨激烈，高等職業(yè)院校面臨的挑戰(zhàn)前所未有。在這種形勢下，高職院校不僅要盡力滿足政府、社會、市場、學校管理者、教師和學生等相關(guān)利益群體的利益訴求，而且要應對普通本科高校轉(zhuǎn)型帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。然而，目前高等職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中還存在很多突出問題：學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力嚴重失衡；黨委書記與校長的權(quán)責界定模糊；校、院、系權(quán)責利不對等；人事管理制度相對落后等，無法適應新時期的要求。通過理順高職院校的內(nèi)部關(guān)系，創(chuàng)新高職院校內(nèi)部權(quán)責劃分的制約機制，重塑、平衡、調(diào)整行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，確立院級參與型的治理模式，建構(gòu)合理、完善的高職院校人力資源開發(fā)制度，發(fā)揮不同主體在高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的作用等途徑，構(gòu)建高等職業(yè)教育的現(xiàn)代制度體系，已經(jīng)成為時代的呼喚。

三、“三個轉(zhuǎn)變”的主要突破口

高等教育現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，涉及學校、政府和社會諸多方面，需要從高等職業(yè)院校的外部和內(nèi)部兩個方面進行理論研究。從外部看，首先是轉(zhuǎn)變政府職能，其次是加強社會中介組織建設(shè)；從內(nèi)部看，要打破理性官僚體制組織結(jié)構(gòu)。

（一）采取“三個措施”，轉(zhuǎn)變政府職能

按照治理理論，高等職業(yè)教育的利益相關(guān)者之間是一種相互平等、相互制衡、相互促進的關(guān)系，政府的“決定權(quán)”再也不會也不應該深入高等職業(yè)教育的微觀層面。在這種情況下，政府職能將會發(fā)生很大的轉(zhuǎn)變，其“社會代理人”的角色將會逐漸淡化。但是，由于計劃經(jīng)濟體制的慣性作用，高等職業(yè)教育的“路徑依賴”并沒有完全消去。為了避免“管則死，放則亂”的現(xiàn)象發(fā)生，政府應采取措施循序漸進地轉(zhuǎn)變職能。首先，“下放”職能。政府在依法監(jiān)督的同時，將專業(yè)設(shè)置、課程開發(fā)、教師評聘及中外合作辦學的組織協(xié)調(diào)等職能歸還高職院校，以保證高等職業(yè)教育教學活動的專業(yè)性。其次，“轉(zhuǎn)移”職能。將一部分政府不該管也管不好的職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織，如評估辦學水平、教育質(zhì)量等可交給代表用人單位或社會中介性評估機構(gòu)來進行。最后，“回收”職能。高等職業(yè)教育法規(guī)的制定和完善、高等職業(yè)院校問責制的構(gòu)建、高職教育辦學準入和退出機制的建設(shè)等，必須“回收”成為中央或上級政府部門履行的職能。

因此，創(chuàng)建高等職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)并不是只要求政府放下權(quán)力，而是要求政府認清職責，轉(zhuǎn)變職能，做它應該做的事，即所謂的“元治理”。也就是說，在高等職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的過程中，政府應按照現(xiàn)代公共治理改革的方向，強化依法行政，著眼于大局和長遠，將自己的行為限定在法律的框架內(nèi)。同時，政府行為應當有進有退，逐步退出高等職業(yè)教育的微觀層面，專注于宏觀層面調(diào)控、公共產(chǎn)品提供、制度環(huán)境建設(shè)、市場秩序維護等問題的解決。總之，在高等職業(yè)院校治理體系中，政府要始終牢記自己的職能，即“只掌舵，不劃槳”。

（二）發(fā)展社會中介組織，承接政府職能轉(zhuǎn)移

在市場經(jīng)濟體制下，社會中介機構(gòu)是避免公共事務治理中政府失靈與市場失范的必然選擇。在1994年國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就提出：“為保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學的研究和論證，要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構(gòu)、高等學校設(shè)置和學位評議與咨詢機構(gòu)、教育評估機構(gòu)、教育考試機構(gòu)、資格證書機構(gòu)等，發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用。”但是，在很長一段時間內(nèi)，面向我國高等職業(yè)教育的中介組織發(fā)展卻不盡如人意。當前，我國高等職業(yè)教育在計劃經(jīng)濟體制的慣性作用和過度市場化傾向的夾擊下前行，要改變這種局面，并形成高職院校自我約束機制，必須尋找政府與市場之外的約束力量。這就要大力發(fā)展高等職業(yè)教育中介機構(gòu)，一方面承接政府“轉(zhuǎn)移”出來的那部分職能，另一方面充當政府與高職院校之間的調(diào)節(jié)者，同時作為高職院校自我約束的監(jiān)督者。

事實上，由于高等職業(yè)教育中介機構(gòu)是介于政府與高職院校之間的組織機構(gòu)，它在高等職業(yè)教育治理體系中既可充當高職院校與政府之間溝通的橋梁，又可在高職院校決策的民主化和科學化的過程中發(fā)揮無可替代的作用。近年來，我國高等職業(yè)教育中介組織快速發(fā)展，但從實踐層面考量，這些機構(gòu)的官方背景較濃，甚至有些是教育主管部門的附屬事業(yè)單位，社會合法性缺失，無法發(fā)揮在高等職業(yè)教育發(fā)展中的應有功能；而“作為社會力量參與高校治理的重要渠道的大學董事會制度，還多限于民辦院校，公辦高校的董事會落后于實踐發(fā)展需要”②。要真正改變這種局面，必須建立多層次、多類型、網(wǎng)絡化的中介組織體系，承接政府“轉(zhuǎn)移”出來的相關(guān)職能。

（三）打破高職院校內(nèi)部的理性官僚制組織結(jié)構(gòu)

由于慣性作用，目前我國高等職業(yè)院校大多仍然因承計劃經(jīng)濟體制下的組織結(jié)構(gòu)。從組織理論源頭上看，這是馬克斯·韋伯于19世紀創(chuàng)立的理性官僚制組織結(jié)構(gòu)。它暗含了領(lǐng)導者“理性”、環(huán)境“穩(wěn)定”和任務“不變”等“三個假設(shè)”為前提，形成了單一的權(quán)力中心體制，具有等級森嚴、形態(tài)封閉、職能固化和機制運行機械等基本特征，組織結(jié)構(gòu)和行政級別與政府有著明顯的同構(gòu)性質(zhì)。長期以來，我國高職院校一直扮演著政府的附庸機構(gòu)的角色，始終秉承上令下行的原則，實行封閉式層級管理模式。這種組織結(jié)構(gòu)雖有一定的合理性，但在我國社會主義市場經(jīng)濟不斷深化發(fā)展的今天，高等職業(yè)院校辦學主體多元化局面已經(jīng)形成，這“三個假設(shè)”前提已經(jīng)不復存在了，面對開放式辦學要求，這種組織結(jié)構(gòu)越來越暴露出自身的不適應性。因此，綜合理論和實踐兩方面來看，高職院校去行政化，打破其內(nèi)部的理性官僚制組織結(jié)構(gòu)勢在必行。

為此，有必要結(jié)合我國現(xiàn)代國有企業(yè)法人治理和發(fā)達國家公辦職業(yè)類高校治理的實踐經(jīng)驗，探索具有中國特色的高等職業(yè)院校內(nèi)部治理體系。在完善外部法人治理結(jié)構(gòu)的同時，推動高職院校依法治校的進程。通過建立健全高職院校民主決策機制，發(fā)揮教職工代表大會和各種委員會組織在決策中的作用，建立多元主體合作共治的運行模式，徹底打破高校內(nèi)部的理性官僚制組織結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)語

高等職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，但我們不能因此而忽視它的緊迫性和重大意義。從長遠的角度看，推進“三個轉(zhuǎn)變”是高等職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的必然選擇。在我國治理結(jié)構(gòu)缺乏傳統(tǒng)根基的情況下，應該及早出臺“高等職業(yè)教育法”，明確政府與高等職業(yè)院校的基本關(guān)系，逐步探索建立與完善高職院校董事會制度，推進高職院校的混合所有制辦學，使得政府、市場與社會的力量在董事會中達成一種平衡關(guān)系，形成政府、社會、企業(yè)、高職院校權(quán)責明確、相互制衡、各自獨立、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的高等職業(yè)教育現(xiàn)代治理體系。

[注釋]

①（瑞士）皮埃爾·德·塞納克倫斯.治理與國際調(diào)節(jié)機制的危機[A]//俞可平.治理與善治.北京：社會科學文獻出版社，2000：241.

②別榮海.高等教育轉(zhuǎn)型中的政府與高校關(guān)系重塑[J].中國行政管理，2011（9）：35.

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