《中華人民共和國職業教育法修訂案（草案）》征求意見座談會綜述

2016年初，中華職業教育社在京召開座談會，就《中華人民共和國職業教育法修正案（草案）》（以下簡稱草案）征求專家意見和建議。全國人大常委會副委員長、中華職業教育社理事長陳昌智出席并講話。中華職業教育社總干事王金寶、教育部職成司巡視員王繼平分別致辭。教育部政策法規司副司長黃興勝、教育部職成司綜合改革處處長劉宏杰、人社部職業能力建設司技工院校管理處處長翟濤、人社部勞動科學研究所副研究員鄧寶山等與會聽取意見，會議由中華職業教育社副總干事楊農主持。

中華職業教育社專家委員會顧問、國家教育發展研究中心主任張力，專家委員會副主任、機械工業教育發展中心主任陳曉明，專家委員會委員：北京師范大學教授俞啟定、教育部職教中心研究所原所長助理姜大源、國家教育行政學院職教部主任邢暉、浙江省衢州市教育局原局長翁孝川、原北京市東城區職教中心主任蔣乃平，遼寧社副主任盧盛和、陜西社秘書長李明富，以及部分中、高職院校和技工院校負責人及行業企業代表、新聞媒體記者等50余人出席了會議。中華職業教育社研究部部長劉志芳、聯絡部部長繆飛、社會服務部部長王朝霞、培訓中心主任王平及研究部全體同志參加了會議。

與會的社會各界專家學者，就草案進行了熱烈討論和深入探討。與會者一致認為，此次修訂案無論是在總體原則上還是具體條款上，都較之以前更加豐富，有了很大改進，但仍存在問題需要解決，主要集中在方向原則、內容規定、法律體例、語言表達等幾個方面，具體如下。

一、關于職教法修訂的方向原則

1996年職教法頒布時有五章四十條，2008年啟動職教法修訂工作后，形成初稿九章七十三條，到如今草案討論的七章五十條，幾經修改，多次易稿，廣泛吸收了社會各界專家學者的意見。但是，目前對職教法的稱謂、屬性、地位和適用范圍等還有爭議。

有與會者認為，之所以有爭議，主要集中在三個問題：一是職教法沒有解決好不同利益主體的平衡的問題。職業教育涉及多方利益主體，要平衡不同利益主體，但現在這個平衡問題仍沒解決好。二是對職教法的邊界或外延界定不一致，也就是說，是堅持通常所說的“大職教”還是“小職教”？堅持大職教觀，就要把職業培訓也包含在職業教育里；堅持小職教觀，就要把職業教育與職業培訓并列提出。三是修法是由一個部門主導還是多個部門齊抓共管、整合完成？只有把這三個大問題解決了，才能推動修法工作的順利完成。

有與會者認為，修法首先要明確職業教育的內涵，弄清法的規范對象。不明確職業教育的內涵，其他問題就很模糊；不明確職業教育法的規范對象，是從事職業教育的學校還是從事培訓的行業企業，后面的規范就無從談起。職業教育法的修訂要與我國未來的經濟結構調整和戰略發展結合起來，如果依然用教育和職業教育法來涵蓋職業教育與職業培訓兩個領域，不太符合未來的發展要求；職業教育與職業培訓應該有所區別，可以將法律名稱改為職業教育與職業培訓法，或者仍稱職業教育法，但需另外編制職業培訓法。

有與會者認為，職教法的修訂，要考慮法的地位、屬性和適用范圍；對職業教育法與高等教育法的關系、職教法中是否涉及高等教育、職業培訓是升格還是升級等問題，尚未明確。這些問題不解決，職教法就難以實施。有與會者指出，當前對職教法進行大改的時機不成熟：一是由于職業教育是跨界教育，既有產教的跨界、層次的跨界、類別的跨界，還有具體管理部門的跨界，把各方面的意見都集中在一個條款里難度很大；二是當前職教發展也存在很多問題。對此，有與會者提出，此次職教法的修訂屬于中改，即調整了很多條款，但基本還是在現有職業教育法的框架下開展的。還有學者建議，針對修法過程中多部門利益訴求難以平衡，能否由國務院法制辦或全國人大牽頭，各方利益主體參與，統一一個大的思想或原則，進而解決修法困難的問題。可見，職業教育的跨界特性、利益相關者眾多、職業教育自身的吸引力不強、招生難等問題，影響了職教法修訂的尺度和方向原則。

二、關于職業教育體系

在職業教育體系的范疇方面，有與會者基于當前形勢發展，建議在職業教育體系中加入“終身職業培育體系”或“終身職業培育制度”的提法，因為這既適應當前教育發展的需要，也在三中全會和五中全會的政策文件中有所體現。也有與會者認為，現行職教法對職業培訓重視不夠，修法應考慮給予技工學校以合理的法律地位。

職教法應對職業教育體系中的層次和類型及其屬性特征進行說明。有與會者指出，根據五中全會文件，建議將“根據需要和條件主要由高等職業學校、應用技術型高等學校實施”中的“技術”一詞去掉。有與會者認為，技術與技能不是層次關系，對“應用技術型高等學校”的概念定義不清，沒明確此類高校屬于哪個層次，實際不好操作；關于“設立實施本科以上的應用技術型學校”，究竟是由高教司主管還是職教司主管，沒有明確。也有與會者提出，職業教育體系的內容不清，沒有明確中等職業學校、高等職業學校、專科學校、應用性大學、技師學院的類別。這些建議雖然只是對字詞的修改，但直接涉及如何理解職業教育體系中的各層次、各類別教育，對明確各學校的屬性特征以及指導實踐操作至關重要。

與會者對體系的具體表述內容也有爭議。草案較之現行的職教法，在第二章標題中增加了“現代”二字，對此，許多與會者認為，“現代”一詞應去掉，因為修法肯定要考慮當前經濟社會形勢和教育發展狀況。也有與會者認為，“初等職業學校教育由義務教育階段學校實施”一句，應進一步明確為：初等職業學校教育在特定條件下，可由初中階段的學校實施，別再籠統提義務教育階段。

此外，與會者還認為，草案沒有體現職業指導和職業咨詢的內容；考慮到教材是教學資源，應將“教材和教學資源開發”改為“課程和教學資源開發”；應增加校企合作、專業建設的內容；增加國家鼓勵和開展職業教育科研的內容；等等。

職業教育體系不僅體現了職教法修訂的指導思想和方向原則，也直接關系到職業教育的具體實施，對其范疇、層次類型、具體表述內容的討論，有助于明確職業教育的具體內涵，指導職業教育的規范實施。

三、 關于職業教育管理體制

在管理體制方面，草案一是明確了“職業教育實行在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、行業指導、社會參與的管理體制”。與會者一致肯定了這一條款這對于指導職業教育實施的重要意義，但在對具體條款上有所爭議。有與會者指出，這一條款指出了職業教育群體的四方：一是中央政府，二是地方政府，三是雇主，四是工人，但沒有體現工人自己的組織即工會以及其他社團組織，需要后續加以突出。也有與會者認為，當前中央提倡簡政放權，高校也希望增大辦學自主權，而職業教育領域卻強調政府的重要作用，這是否有所矛盾？之所以存在這一矛盾，與職業教育的吸引力不強、迫切需要政府和主管部門的大力支持是分不開的。

二是指出了發揮行業、企業在職業教育中的作用。行業、企業作為職業教育的重要主體，理應參與和支持職業教育發展，但在實踐中校企合作常出現“剃頭挑子一頭熱”的問題；受主管部門限制，行業在職業教育中的作用也未能充分發揮。對此，很多與會者認為，要重視行業、企業在職業教育中的作用，明確行業參與職業教育的責任和權利。有與會者指出，之前的九章修訂案中關于行業、企業參與職業教育單獨列有一章，此次修訂案去掉了，是否可以考慮再補充進去，以強調行業、企業在職業教育中的作用，為具體實施提供政策指引，促進政府、行業、企業、學校之間的協調。也有與會者對草案中規定的行業、企業參與職業教育的具體內容提出異議。關于“企業開展職業教育的情況應當納入企業社會責任報告”這一條，在實踐中很難實施。企業社會責任是一個操作性很強的問題，如果不能具體明確哪些內容應納入報告或規范的可操作性不強，就很難發揮實際作用，因此此項條款必須考慮企業的管理和經營實際。

此外，草案明確了行業、企業參與職業教育，應享受減免稅收等優惠政策。有與會者指出，這一條款雖然要為企業提供優惠政策，但沒有具體標準，也沒有細化政策，建議進一步細化具體優惠政策，以調動企業參與職業教育的積極性。

在辦學體制方面，草案進一步明確要擴大辦學主體范圍，突破教育非營利性目的的局限，吸收社會力量參與辦學。與會者對此表示贊同，但就幾點問題存有異議。一是在中外合作辦學的主體上。有與會者對“境外職業教育機構、行業協會等組織可以依法在中國境內以合作等方式舉辦職業院校、職業培訓機構”這一條款有質疑。我國已于2001年加入了WTO，簽訂了教育服務貿易表，其中關于中外合作辦學的條款，由國務院于2003年發布施行。這一條款指出，舉辦合作辦學的外方主體不包括行業協會，僅限于外國機構，沒有放大到行業協會和自然人，這與草案的條款有矛盾。建議要么向全國人大做出說明，根據中外合作辦學條例，放大辦學主體范圍，允許行業協會參與合作辦學，要么直接刪除。這就需要修法時考慮相關法律法規的規定及實施的背景和目的，以免出現法律間的矛盾和具體實施過程中的沖突。

二是在公辦教育和民辦教育的界定上。有與會者指出，“國家鼓勵企業、事業組織、社會團體，其他社會組織及公民個人等社會力量，依法舉辦民辦職業院校和職業培訓機構” 。因為企業既有公辦的企業，也有民辦的企業，如果把企業主辦的教育都認為是民辦職業教育，就會出現一些矛盾問題。如果這個問題不明確，后續的實際操作就會出現困難。

三是在允許職業院校舉辦企業上。有與會者提出，目前中專和院校都有舉辦企業，但由于企業的管理方式、職工的身份很難解決，存在很多問題，如果再鼓勵學校舉辦企業，可能會對學校的管理造成混亂。企業以追求利潤最大化為目標，引入企業，是為了解決學生實習問題，采取一些戰略性合作，但如果法律允許職業院校舉辦或與行業企業協辦相關企業，在實踐中難度很大，需要謹慎。也有與會者指出，草案之所以有此規定，是為了解決當前產教結合一頭熱的問題，可以將條款改為“職業院校可以舉辦或鼓勵職業院校舉辦生產經營性產教結合實體”，不表述企業，也不表述實習實訓場所所開展的經營活動。

此外，還有與會者指出，草案明確了要利用社會力量、民間資本提供多樣化的教育服務，但“與社會力量、民間資本聯合舉辦職業院校、職業培訓機構”這一說法不妥，建議將“聯合”改成“合作”。

四、關于職業教育的教師與受教育者

草案將“職業教育的教師與受教育者”單獨列為一章，體現了對教育主體即教師和教育對象即受教育者的重視。與會者一致認為，這一改進非常必要，對于保護教師的權益、提高教師的地位、維護受教育者的權利等起到一定的規范作用。在教師隊伍建設方面，一要建立與職業教育相適應的教師遴選、管理和培養培訓體系。有與會者認為，應設置職教師資的準入標準和要求，從事職業教育的教師應當具備職業資格或技術技能水平，并具有相應的學歷和學位。針對第二十九條對教師的職業資格或技術技能水平要求不一致的情況，應加以修改。

二要加強對教師權益的保障，從事職業教育的教師應享受教師法規定的各種權利、義務。有與會者指出，教育部目前正在起草教師申訴辦法，為教師提供除了訴訟和仲裁之外的救濟渠道，但在教師申訴辦法里，可能由于主管部門的不同而產生問題，如技工院校的教師就不在教師申訴辦法調整范圍內。對此，修法時要考慮其他非教育部主管學校的教師，在權利受到侵害時如何投訴的問題。

三要重視民辦教育教師的地位和權益。以《中華人民共和國民辦教育促進法》中規定的“積極鼓勵，大力扶持，正確引導，依法管理”為方針，大力扶植和發展民辦職業教育，對此，有與會者指出，重視發展民辦教育，就要解決從事民辦教育的教師身份問題。民辦教育里有中職、高職還有本科，在職業教育法里應體現民辦教育的地位。民辦教育當前主要存在兩個問題：一是明確民辦教育教師的身份，給予民辦學校一定的事業單位編制，這樣既便于教師的合理流動，也有利于穩定教師隊伍；二是保護民辦教育教師的權利，增加教師的收入，提高教師的地位。

在受教育者方面，要加強對學生實習、實訓的法律保障。有與會者指出，草案規定“學生參加實習實訓，享有勞動法律規定的權利，履行相應的義務”，沒有明確具體有哪些權利。同時，要考慮部分學生屬于未成年人，適用于未成年人保護法，不僅需要勞動法保護，還要利用未成年人保護法來保障其權益。

五、結語

職教法修訂既要考慮職教法在職業教育領域的前瞻性、指導性地位，又要注重現實可行性、可操作性；既要借鑒發達國家職業教育法律法規的經驗，又要考慮我國的國情和職業教育發展的現實情況。職教法的修訂涉及多方利益相關者，必須慎之又慎，協調好各部門之間的關系，并注意法規之間的銜接工作，避免法規之間發生沖突和矛盾。

王金寶總干事對與會各位專家多年來對職教社工作的鼎力支持和積極參與表示感謝，并介紹了圍繞職教法修訂中華職業教育社所做的大量工作，形成的修訂意見由陳昌智理事長親自把關，得到了張德江委員長的高度重視，并建議采納。王繼平巡視員高度贊譽了職教社的歷史性貢獻及近年來在建言獻策、搭建交流平臺和實施溫暖工程、推動職業教育發展方面所做的大量工作，對職教社在推動職業教育法修訂方面付出的努力表示感謝并提出了期待。

陳昌智理事長在聽取與會專家的發言后發表了重要講話，他指出，法律的修訂要協調相關各方的利益、推動職業教育規范發展，同時也要符合國家大的形勢發展和全面深化改革、簡政放權的大趨勢。他強調，當前國家高度重視職業教育的發展，但思想觀念的轉變需要一個過程，需要職教戰線的同志發揮自身才能，充分表達意見，推動職業教育發展的重要難點和關鍵問題的解決，為修訂好職業教育法積極獻智出力。他表示，將通過全國人大的渠道和平臺，認真反映大家對修訂職業教育法的意見和呼聲，努力推動法律的修訂出臺，以更好地促進職業教育事業的發展。