正式制度視角下的民辦高校分類管理

[摘要]由于法律法規(guī)的前后不銜接，以及民辦高校法人屬性的劃分缺乏科學(xué)依據(jù)，民辦高校分類管理勢在必行。文章基于正式制度，對實行分類管理提出了相關(guān)建議：以制度建設(shè)為重，及時修訂規(guī)范制度；堅持點面結(jié)合，以兩端帶動中間；加強績效考核，實行分類撥款機制；維護舉辦者權(quán)益，尊重舉辦者自主選擇權(quán)。

[關(guān)鍵詞]正式制度 分類管理 民辦高校

[作者簡介]闕海寶（1976- ），男，重慶人，四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，教授，博士后，碩士生導(dǎo)師，研究方向為高等教育；雷承波（1981- ），男，四川遂寧人，四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院在讀碩士，研究方向為教育理論與政策。（四川 成都 610066）

[基金項目]本文系2010年度國家社會科學(xué)基金教育學(xué)青年課題“利益相關(guān)者視角下的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行與偏差研究”的階段性研究成果。（項目編號：CDA100123）

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）05-0011-04

2010年10月，為促進教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，建設(shè)人力資源強國，吸引更多的社會力量投入民辦教育，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點”。2015年1月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議再一次明確了對民辦學(xué)校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校，加快了民辦高校實施分類管理的步伐。所謂“分類管理”，就是把現(xiàn)有的民辦高校分為非營利性與營利性兩類。營利性的民辦高校在工商部門依法登記為企業(yè)法人，所取得的辦學(xué)收益、辦學(xué)結(jié)余歸出資者所有。出資者根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，對所取得的收益和結(jié)余進行重新分配，自主經(jīng)營，自負盈虧，享受與高新企業(yè)同等的稅收優(yōu)惠。而非營利性民辦高校依法登記為事業(yè)單位法人，出資者不得以辦學(xué)收益為目的，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余將繼續(xù)投入教育，形成的資產(chǎn)歸學(xué)校法人所有，享受與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠。實施民辦高校分類管理，不是進行簡單的分類，也不是抄襲國外模式，而是對原有的規(guī)則和資源體系進行根本性的變革。

一、正式制度的內(nèi)涵

“正式制度”是一個內(nèi)涵豐富、外延廣泛的概念，最初來源于經(jīng)濟學(xué)。在新制度經(jīng)濟學(xué)的分析視野下，正式制度作為一個特定的研究對象具有豐富的內(nèi)涵：一是正式制度與人的動機、行為存在密切的聯(lián)系。在歷史發(fā)展的進程中，正式制度是人類長期行為習(xí)慣的積累和沉淀。歷史上的任何一種正式制度，都是當(dāng)時人們利益及其選擇的結(jié)果，一旦形成，便具有歷史慣性。二是正式制度是人們習(xí)以為常的表現(xiàn)。正式制度最重要的部分是法律、法規(guī)和政策，是人們“創(chuàng)造”或“發(fā)明”出來，用以規(guī)范人們的活動和行為，抑制人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。三是正式制度是一種“公共物品”。正式制度作為一種行為規(guī)范和規(guī)則，具有公共性，不是針對某一個人制定的，它適用于一定范圍內(nèi)的所有人，為一個共同體所共有。對于每一個人來說，正式制度都具有約束力和制約力，通過某種懲罰或激勵得以貫徹，將人類的行為導(dǎo)入可合理預(yù)期的軌道，可能是強迫的，也可能是自愿的。四是正式制度要有實際載體。正式制度的存在要有具體的形式和載體，如國家、企業(yè)、學(xué)校、家庭等。簡而言之，正式制度是指人們有意識建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度安排， 包括法律、法規(guī)、政策及契約等，它們共同規(guī)范人們的活動和行為，抑制人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。

二、正式制度視角下民辦高校分類管理的原因

在我國正式制度體系中，隨著改革開放全面深入，市場經(jīng)濟體制日臻完善，民辦教育事業(yè)得到了空前的重視和繁榮。然而，營利監(jiān)控、市場監(jiān)管、教育失公、資源不均衡等一系列現(xiàn)實問題逐漸凸顯，我國民辦教育正式制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展需要。正式制度的不一致、不銜接成為民辦教育事業(yè)發(fā)展的最大瓶頸和障礙，盡管近些年來國家也制定和完善了一系列的正式制度，但并未從根本和全局上改變我國現(xiàn)行正式制度的面貌，與市場經(jīng)濟和新的教育形勢相適應(yīng)的教育制度體系尚未建立。

（一）法律法規(guī)的前后不銜接

1995年9月，《中華人民共和國教育法》正式實施，明確規(guī)定國家允許和鼓勵社會團體以及個人依法舉辦教育機構(gòu)，但不得以營利性為目的。可以說，《中華人民共和國教育法》作為社會主義教育事業(yè)的頂層大法，對民辦教育事業(yè)做出了最基本、最原則的規(guī)定，以至于近二十來年我國民辦教育的法律法規(guī)以及實際的管理方法都是以此為藍本并在此框架內(nèi)進行調(diào)整設(shè)計的，尤其是非營利性的設(shè)計。1998年10 月，為了規(guī)范民辦非企業(yè)單位的登記管理，保障民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益，國務(wù)院頒布實施了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，直接將民辦高校定性為“民辦非企業(yè)單位”，要求用非國有資產(chǎn)舉辦，從事非營利性社會服務(wù)活動，并且在相關(guān)的民政主管部門進行登記。而在2002年12月頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》中卻沒有出現(xiàn)“民辦非企業(yè)單位”等相關(guān)名詞，也沒有涉及禁止以國有資產(chǎn)出資舉辦民辦學(xué)校的相關(guān)論述，但2004年4月實施的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》雖然沒有“民辦非企業(yè)單位”的提法，卻明文規(guī)定可以以國有資產(chǎn)參與舉辦民辦學(xué)校。從《中華人民共和國立法法》來看，當(dāng)法律法規(guī)規(guī)定不一致時，應(yīng)遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的原則。《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》屬上位法，由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會制定頒布，并由國家主席簽署主席令予以公布；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》屬下位法，是國家最高行政機關(guān)——國務(wù)院根據(jù)憲法和法律履行行政管理職權(quán)，并依據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會特別授權(quán)所制定的規(guī)范性文件的總稱，由總理簽署國務(wù)院令公布。基于以上原則，民辦教育舉辦者理所當(dāng)然應(yīng)優(yōu)先采用《中華人民共和國民辦教育促進法》的規(guī)則進行投資辦學(xué)，然而在《中華人民共和國民辦教育促進法》中既沒有明確將民辦高校定性為“民辦非企業(yè)單位”，又沒有禁止以國有資產(chǎn)出資舉辦民辦學(xué)校的相關(guān)論述。前后法律法規(guī)的不一致、不協(xié)調(diào)，使得民辦高校的法人屬性模糊，無法確定民辦高校的法人性質(zhì)，令許多民辦教育的舉辦者無所適從。在實際操作過程中，出自于“政出歧視”的結(jié)果，大部分省、直轄市仍然將按照民辦非企業(yè)單位類別進行法人登記，以是否“利用國有資產(chǎn)”還是“利用非國家財政性經(jīng)費”作為唯一的厘定標尺，最終導(dǎo)致民辦高校“非驢非馬”，營利性和非營利性兩類民辦高校的界限不明，法人屬性模糊不清。

（二）民辦高校法人屬性的劃分缺乏科學(xué)依據(jù)

從民辦高校法人屬性這一劃定來看，尚無基本法層面的依據(jù)。《中華人民共和國民辦教育促進法》第九條規(guī)定“民辦高校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。毫無疑問，依法成立的民辦高校，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)取得法人資格。基于此，民辦高校屬于我國民事主體中的一類——法人，這并無爭議。但是，在法人這一大類之中，《中華人民共和國民法通則》又依各種標準將法人劃分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人兩大類。其中，非企業(yè)法人又包括行政法人、事業(yè)法人和社會團體法人。行政法人是指國家或地方自治團體外，由中央目的事業(yè)主管機關(guān)為了執(zhí)行特定公共任務(wù)，依法設(shè)立具有人事以及財務(wù)自主性的公法人，資金來源是國家的預(yù)算。而民辦高校的資金主要來源于團體、個人等非國有資產(chǎn)。很顯然，民辦高校法人不隸屬于行政法人。事業(yè)單位法人是指依據(jù)相關(guān)法定程序成立的社會組織，主要以服務(wù)社會公益為目的。從表面看，民辦高校法人和事業(yè)法人如出一轍，都是以謀求社會公共利益為目的，然而卻有本質(zhì)的區(qū)別。首先是收益使用的差異。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，事業(yè)單位所取得的收入可以作為預(yù)算的資金留作自用，而民辦高校所取得的結(jié)余和收益主要是用于再次投資辦學(xué)，改善學(xué)校的辦學(xué)條件、生活環(huán)境以及一些基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施等。其次是法人資格取得的差異。有獨立經(jīng)費的事業(yè)單位機關(guān)從成立之日起，具有法人資格。而民辦高校必須在工商行政管理部門注冊登記，經(jīng)過嚴格審核合格，才能獲取法人資格。鑒于此，民辦高校法人也不屬于事業(yè)單位法人的范疇。社團法人是指由自然人的集合體而組成的法人，它的成立必須以其成員的存在為基礎(chǔ)，然后由成員籌集資金成立法人實體。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，社會團體法人可以設(shè)立分支機構(gòu)，而民辦高校法人則不得設(shè)立分支機構(gòu)。根據(jù)法人的成立目的的不同，社團法人又分為公益法人和營利法人，社團法人可以自由選擇以公益性為目的還是以營利性為目的，而民辦高校法人則主要從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。因此，民辦高校法人也無法“存身”于社會團體法人。經(jīng)過研判，民辦高校無法入列任何一種非企業(yè)法人。換句話說，在我國民法體系之內(nèi)，沒有民辦高校這一法人的“安身之處”，民辦高校法人游離于民法體系之外。倒是一些政府文件及暫行的行政法規(guī)給民辦高校劃定了一個另類的屬性，即“民辦非企業(yè)單位”，并且被廣泛執(zhí)行。

毫不夸張地說，政府部門指導(dǎo)意見的不明確、法律制度的前后不銜接和“民辦非企業(yè)單位”的不科學(xué)定義是造成民辦高校法人屬性及法人身份不明確的根本原因，也是諸多不平等權(quán)益的邏輯起點。由此導(dǎo)致以下問題：

第一，教師身份的差異。由于將民辦高校定性為民辦非企業(yè)單位，民辦高校教師無法納入事業(yè)編制。沒有事業(yè)編制，就意味著教師流動性大，缺乏歸屬感，那種當(dāng)前被社會所推崇的高校教師職業(yè)光環(huán)隨即消失。同時，教齡工齡計算和社會保險標準等方面也將存在很大差異。在我國現(xiàn)行的社會保險制度下，事業(yè)單位和民營企業(yè)的社會保險與住房公積金計算方法和購買基數(shù)是完全不同的，同等條件下民辦高校教師的養(yǎng)老保險、住房公積金和醫(yī)療保險與公辦教師存在較大差距。另外，沒有事業(yè)編制也將導(dǎo)致民辦高校教師在人事檔案管理、學(xué)校之間的流動等方面存在諸多障礙，這些因素也是民辦高校普遍難以吸引和留住優(yōu)秀人才長期服務(wù)于學(xué)校的主要原因。雖然個別民辦高校為挽留長期服務(wù)的優(yōu)秀人才，建立了企業(yè)年金制度，但是由于民辦教師流動性較大，民辦高校之間又存在較大差異，即使離職到新單位，如何對接仍然困難重重，缺乏頂層設(shè)計，現(xiàn)實中難以真正推行。

第二，稅費優(yōu)惠的不公平。從《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》來看，民辦高校定性為“民辦非企業(yè)單位”，不僅要繳納3%的非學(xué)歷教育營業(yè)稅，還要上交25%的企業(yè)所得稅，甚至一些地方稅務(wù)部門將代管費用也列入征收企業(yè)所得稅的范圍。雖然《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》曾明確規(guī)定：“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。”但是，由于規(guī)定是原則性的，沒有制定具體的優(yōu)惠措施，不要求合理回報的民辦高校的稅收優(yōu)惠政策至今懸而未決。因此，絕大部分民辦高校沒有選擇“要求合理回報”，其實并非出于本意，導(dǎo)致民辦高校的出資人要么等待觀望，要么謀劃退出，要么“變通”取得回報，要么變相交易學(xué)校資產(chǎn)，產(chǎn)生了許多無法實際擁有法人財產(chǎn)權(quán)的“資產(chǎn)空殼”民辦高校。

第三，投融資困難。從資金層面來看，投融資困難是大多數(shù)民辦高校都必須面對的現(xiàn)實問題，不僅國家的補助很少，融資渠道還很狹窄。主要原因有兩個方面：一是受社會歧視、隱形壁壘、辦學(xué)質(zhì)量、社會認可度等因素限制，至少在最近幾年乃至未來幾十年內(nèi)，民辦高校還很難有能力吸引到足夠多的社會資金投資；二是由于法人屬性的不明確、產(chǎn)權(quán)屬性方面的缺陷，造成民間資本進入民辦高校存在諸多障礙，極大地阻礙了民間資本的融入，消減了投資者興辦民辦學(xué)校的積極性。面對捉襟見肘的資金來源，一些民辦高校常采用抵押學(xué)校資產(chǎn)的方式以期獲取更多的資金來源。雖然《中華人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定：“國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。”但是，《中華人民共和國物權(quán)法》及《中華人民共和國擔(dān)保法》均規(guī)定，學(xué)校作為公益為目的的事業(yè)單位，不得抵押。目前民辦高校采用較多的是收費質(zhì)押貸款，質(zhì)押是以轉(zhuǎn)移占有權(quán)為目的，合法性存在較大爭議。即使能成功質(zhì)押，授款額度也是“杯水車薪”。

三、民辦高校實施分類管理的重大意義

（一）民辦高校實施分類管理與國家事業(yè)單位改革的總趨勢相吻合

2011年3月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確指出“對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待”，其實質(zhì)是為了推動促進公益事業(yè)更好更快地發(fā)展，以滿足人民群眾日益增長的、多層次的、過度的公益服務(wù)需求，完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及住房公積金等社會保險頂層政策設(shè)計。而民辦高校實施分類管理，其本質(zhì)也是推動民辦教育更好更快地發(fā)展和完善民辦教師基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及住房公積金等社會保險政策，從根本上解決法人屬性不清晰、民辦教師法律地位上的不平等等問題，這與國家事業(yè)單位改革的總趨勢相吻合。

（二）民辦教師的利益、合法地位得以保障

對于民辦高校來說，最大的發(fā)展瓶頸就是優(yōu)秀的師資人才難以長期服務(wù)于學(xué)校，合理的教師梯隊難以形成。歸根到底，就是民辦教師退休后的養(yǎng)老保險與公辦教師存在較大差異。實施民辦高校分類管理后，社會上就不會存在“公辦教師”與“民辦教師”之分。民辦教師在人事檔案管理、職稱評定、校際之間流動不存在障礙，民辦教師也具有事業(yè)單位的編制，與公辦教師享有同等的法律地位。

（三）“名正言順”的合理回報

實行非營利性、營利性民辦高校分類管理后，登記為非營利性的全日制民辦學(xué)校，在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費用后，在辦學(xué)有結(jié)余的前提下，經(jīng)學(xué)校決策機構(gòu)研究決定，并報教育行政部門批準，可從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的經(jīng)費，作為出資人的合理回報。這種“名正言順”的合理回報，不僅可以充分調(diào)動出資者辦學(xué)的積極性，還有利于促進民辦教育多層次、多樣化的發(fā)展。那種“變通”取得回報、變相交易學(xué)校資產(chǎn)等現(xiàn)象都會得到有效抑制，最大限度地調(diào)動社會力量興辦教育的積極性，推動民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。但是，多少回報算合理，這值得推敲。作為分類管理改革的試點，溫州的做法值得借鑒。溫州一直將非營利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位，營利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)，在財政扶持、購買服務(wù)、貸款融資等方面進行了頂層系統(tǒng)設(shè)計，糾正了民辦教師的身份歧視，建立了民辦高校教師與公辦教師享受同等退休待遇保障等制度，特別是允許非營利性民辦學(xué)校舉辦者按銀行基準率的2倍取得合理回報。

四、正式制度視角下民辦高校實施分類管理的建議

（一）以制度建設(shè)為重，及時修訂規(guī)范制度

對于實施非營利性和營利性分類管理的民辦高校來說，必須有完善的法律制度作為保障。從法律源頭厘清民辦高校的性質(zhì)，規(guī)范民辦高校的分類管理，明晰政府與市場監(jiān)管的范圍，才能為教育行業(yè)的營利屬性正名，也才能打開大批教育行業(yè)登陸資本市場的“門禁”，為教育行業(yè)的快速發(fā)展插上資本的“翅膀”，未來才會有更多的資本涌入教育行業(yè)。同時，政府部門在制定規(guī)章制度時，一定要兼顧舉辦者的利益，杜絕既是裁判又是運動員的規(guī)章制度出現(xiàn)。在制定過程中一定要廣泛吸納民間辦學(xué)主體的建議，也可以委托第三方具有資質(zhì)的全日制民辦學(xué)校和公益性教育中介機構(gòu)登記為事業(yè)法人，全面收集政府和舉辦者的建議和意見，將雙方的建議和意見進行匯總，制定出交集的規(guī)章制度，切實維護雙方的共同利益。對于與《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《中華人民共和國擔(dān)保法》不一致的條款，相關(guān)的政府部門一定要及時修訂和補正。

（二）堅持點面結(jié)合，以兩端帶動中間

現(xiàn)階段，我國實行的民辦高校分類管理改革，既沒有現(xiàn)成的理論依據(jù)，也沒有直接照搬的經(jīng)營模式，即使引進國外的“先進”理論和模式，也可能出現(xiàn)“水土不服”的狀況。因此，主管部門應(yīng)以試點高校為中心，堅持點面結(jié)合，探索出適合本區(qū)域民辦高校分類管理政策和制度體系，促進本區(qū)域內(nèi)的民辦高校共同發(fā)展。與此同時，必須通過制度和頂層的政策設(shè)計體現(xiàn)出對兩類民辦高校尤其是非營利性民辦高校及其舉辦者的鼓勵支持，充分保證其合法權(quán)益，使其享有與公辦高校同等的法律權(quán)益和地位。加大對符合標準的非營利性學(xué)校和營利性學(xué)校的扶持，完善民辦高校的內(nèi)部管理體制，規(guī)范資產(chǎn)和財務(wù)管理，幫助他們走上健康、可持續(xù)發(fā)展的道路，從而吸引本區(qū)域內(nèi)出資舉辦的民辦高校向營利性與非營利性兩類高校轉(zhuǎn)型。

（三）加強績效考核，實行分類撥款機制

對非營利性與營利性民辦高校應(yīng)實行有差異化的財政扶持和稅費優(yōu)惠制度，執(zhí)行不同的會計制度、收費政策。以每年的年檢結(jié)果作為政策扶持和規(guī)范管理的重要依據(jù)，對年檢結(jié)果合格乃至優(yōu)秀的民辦高校，給予更大的財政扶持和優(yōu)惠政策；對年檢結(jié)果不合格的民辦高校采取警告、停止、整改、降級、淘汰等措施，督促其盡快走上健康發(fā)展的道路。同時，對民辦高校實行分類撥款機制，科學(xué)核定各類高校生均經(jīng)費基本標準，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平逐年提高，形成高校生均撥款標準穩(wěn)定增長的機制。確立各類高校的經(jīng)費使用績效評價指標體系，切實提高辦學(xué)效益。綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展狀況和群眾承受能力，適時調(diào)整高校收費標準，探索實施有差別的收費政策。

（四）維護舉辦者權(quán)益，尊重舉辦者自主選擇權(quán)

政府相關(guān)主管部門應(yīng)完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，依照法律法規(guī)和高校章程行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，在存續(xù)期間，民辦高校應(yīng)將提供給學(xué)校的資產(chǎn)過戶到學(xué)校名下，依照法律程序和高校章程成立董事會和理事會，依法對所有民辦高校的資產(chǎn)進行管理、監(jiān)控和使用，嚴禁任何組織和個人侵占，充分維護出資者的權(quán)益。執(zhí)行營利性與非營利性民辦高校的認定標準時，要充分尊重舉辦者自主選擇權(quán)，在自愿的基礎(chǔ)上，自由選擇營利性民辦教育機構(gòu)或非營利性民辦教育機構(gòu)。選擇非營利性民辦教育機構(gòu)按照事業(yè)單位性質(zhì)登記，享有公辦教育機構(gòu)的同等待遇和優(yōu)惠政策；選擇營利性的民辦教育機構(gòu)，則實行工商注冊、工商監(jiān)管，按照公司法規(guī)范公司經(jīng)營，也可以完全上市，不再受現(xiàn)在的身份之困。

[參考文獻]

魯昕.認真貫徹落實《規(guī)劃綱要》促進民辦教育蓬勃發(fā)展[J].湖南民辦教育，2010（6）.