高等職業教育治理結構改革的理論、價值與實踐路向

[摘要]法人治理理論、多中心治理理論、委托代理理論為高等職業教育治理結構改革奠定了堅實的理論基礎。依法保障并落實高職院校的辦學自主權、積極吸納利益相關者參與以及推進學術權力回歸，是高等職業教育治理結構改革過程中必須遵守的價值取向。為了激發高職院校的治理活力，實現高等職業教育治理體系和治理能力現代化，必須以現代高職院校制度建設作為核心載體。通過制度化的確權、集權與放權，保障高等職業教育權力體系的有序運轉；建立健全相關法律法規，為高職院校辦學自主權提供法理保障；推進高等職業教育組織變革，從傳統封閉式的行政控制走向現代開放化的合作共治；完善高職院校章程，理順高職院校內部權力結構；形成崇尚學術的治理價值觀，推進學術權力制度化。

[關鍵詞]高等職業教育 治理結構 價值取向 制度建設

[作者簡介]劉燕（1982- ），女，江蘇南京人，中國藥科大學外語系，講師，碩士，研究方向為高等職業教育管理、高等教育學。（江蘇 南京 211198）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）13-0011-05

高等職業教育作為大學教育的特殊類型和重要組成，在我國高等教育體系中占據著重要的地位。加快推進高等職業教育治理結構改革，實現高等職業教育治理體系和治理能力現代化，是建立現代大學制度的根本要求。一般而言，高等職業教育治理結構是指調節高等職業學校這類組織內外部各方利益主體之間關系的一系列制度和機制安排。高等職業教育治理結構包含內部和外部兩個層次，高等職業教育內部治理結構主要是協調高職院校內部利益主體行為的管理規范、權力運行機制以及各項制度體系；而外部治理結構主要是指一系列用于協調高職院校與政府、行業企業（市場）等社會主體之間關系的政策規范、法律法規以及行為準則等正式與非正式的制度和運行機制。“建立健全高等職業教育治理結構的核心是通過在高職院校利益相關者之間進行科學的權力配置以達到分權與制衡狀態，保障高等職業教育治理活動的有序開展。”①《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》提出“加快完善高等職業院校治理結構，提升治理能力，建立健全依法自主管理、民主監督、社會參與的高等職業院校治理結構”，在一定程度上為高等職業教育治理結構轉型指明了方向，高職院校治理結構改革必須以此為原則參照進行推進和落實。高等職業教育治理結構改革不僅是一個實踐問題，也是理論研究需要解答和回應的一個現實問題。只有首先明確高等職業教育治理結構的理論基礎和價值取向，才能更好地為高等職業教育治理結構改革和制度設計提供依據。為此，本文從理論、價值和制度設計三個層面對高等職業教育治理結構改革進行探討，進一步為高等職業教育改革指明方向。

一、高等職業教育治理結構改革的理論預設

（一）法人治理理論：高等職業教育治理結構設計要達到分權與制衡

法人治理理論認為，伴隨著組織發展規模的日益壯大，其資本來源結構也更加多元，業務更加復雜，為了保持組織運營的精細化管理，出現以分權與制衡為治理結構特征的法人治理。一般而言，分權是指將組織資產所有者的權力進行專業劃分，通常按照職能劃分為決策權、執行權和監督權，并由相互獨立的機構承擔相應的職權。分權是建立在一定的秩序基礎之上，必須有相應的制衡機制來保障權力的合理、合法行使。制衡是指在各個機構之間進行明確的權力劃分基礎上，明確各個機構的權力作為組織整體權力的重要構成，不可單獨割裂開來，必須有相應的約束，要保證權力所屬一方既是發揮約束作用的主體，同時也是被約束一方，在權力主體之間達到有效的制衡，以防止權力的失位、越位和非法擴展。“高等職業教育治理結構改革，必須著力于建立健全高職院校的法人治理結構。”②所以，應根據高等職業教育的發展特點，在高等職業教育利益相關者之間科學分配決策權、執行權和監督權，在高職院校內外部形成良好的權力制衡機制，在治理結構的設計上達到分權與制衡狀態。

（二）多中心治理理論：高等職業教育治理結構改革應向多中心化發展

多中心治理理論最初出現在制度經濟學研究領域，自20世紀90年代在公共管理領域內逐漸興起，作為新公共管理理論的代表之一，多中心治理強調自主治理，其治理的目標在于實現公共利益最大化，盡可能地滿足公民的多樣化需求。“多中心治理允許在公共事務管理過程中存在多個權力中心，并通過對權力的有效分配，在制衡機制的作用下實現各權力主體之間的有效配合，在一定程度上擴展了治理的公共性和公益性，減少‘搭便車’的現象，為社會大眾提供更好的服務。”③“多中心治理的方式是‘合作—競爭—合作’”。④在多中心治理理論的指導下，高等職業教育治理結構改革必須從分權治理著手，保障治理主體之間的合作與競爭關系，以實現高等職業教育自治與共治相統一。同時，政府在向其他主體分權過程中要把握循序漸進的原則，明確分權并非完全讓權或讓責，在明確多元治理主體的職責權限的基礎上，政府仍然需要主動承擔起在高等職業教育發展中的中心責任。“多中心治理并非無中心治理，政府仍然是教育治理的權力中心。”⑤高等職業教育的多中心治理包括空間向度多中心、管理主體向度多中心以及權力向度多中心等不同維度。高等職業教育空間向度多中心主要是指在高職院校辦學權的分配上，政府不再是高等職業教育的單一辦學主體，應根據我國社會主義市場經濟發展的現實需要，適度將辦學權力讓位于市場，鼓勵市場和社會主體參與到高等職業教育辦學中來，充分激發市場活力。管理主體向度多中心主張打破政府在高等職業教育治理中過度集權管理的主體地位，形成政府、市場和社會第三方組織或個人等多方力量共同參與高等職業教育治理的管理格局。權力向度多中心強調高等職業教育管理權的分配，要根據多中心治理理論的要求，政府在做好統籌全局的基礎上，適時、適度向各方治理主體下放管理權力，改變傳統的自上而下的單一管理模式，形成上下互動、多元交流的權力運行模式和格局。

（三）委托代理理論：高等職業教育治理結構改革要注重激勵和約束機制建設

委托代理是指一方（委托者）委托另一方（代理者）根據委托者的利益需求從事某些經濟和社會活動，并且委托者根據自身利益目標要求授予代理者某些決策權，以方便委托目標的達成。委托代理理論認為，代理者與委托者之間在一定程度上存在信息不對稱的問題，并且二者之間的目標函數也不可能完全保持一致，代理者在行使委托人所授予的職權過程中，可能會過度追求自身利益而忽略乃至損害委托者的整體利益和目標。為了減少代理者代理行為的不確定性，避免代理者的行為偏離委托者的利益要求，在委托代理活動中需要建立一套完善的激勵和約束機制，來保障代理者的行為活動與委托者的個人意志和目標相一致。客觀而言，高等職業教育內外部存在多層委托代理關系。從外部來看，主要存在兩種代理委托關系：一是國家作為各類公立高等職業教育的主要舉辦者，委托高職院校管理者對學校進行管理，政府與高職院校管理者之間形成顯性委托和代理關系；二是政府作為公民的代理人，代表公民將辦學權力授權于高職院校管理者，社會公眾與高職院校管理者存在隱形的委托代理關系。從高職院校內部來看，也存在多重委托代理關系：一是學校黨委與校長之間的委托代理關系。我國高等教育普遍實行黨委領導下的校長負責制，黨委負責高職院校的重大決策，而校長重在組織執行，從這方面來看，學校黨委扮演著委托者角色，而校長則是代理者角色。二是校長與院、系、處等二級單位之間的委托代理關系。校長扮演委托者角色，二級單位是代理者角色，校長將自身負責的工作進行細分交由二級院系單位開展。三是學校管理者與教師的委托代理關系。教師作為人才培養的主導者，也是高等職業教育的代理者。高等職業院校內外部存在的多重委托代理關系表明，在高等職業教育治理結構改革中必須著力構建相應的激勵與約束機制，對多重代理者和委托者的正向行為進行激勵，對于負向行為進行有力的約束甚至是懲罰，保障高等職業教育治理現代化目標的實現。

二、高等職業教育治理結構改革的價值取向分析

（一）依法保障并落實高職院校的辦學自主權

盡管當前《中華人民共和國高等教育法》第三十條至第三十八條對高等院校（包含高職院校和本科院校）的民事權利、自主招生、自主調整設置專業學科、自主教學權、科研開發和社會服務權、財產管理和使用權、機構設置和人事權等辦學自主權進行了明確規定，但在實際操作過程中，高職院校的辦學自主權并未真正得以落實。一方面，從外部來看，行政力量干預高職院校辦學自主權的現象時有發生，高職院校與政府之間存在較為嚴重的依附關系。具體表現在政府對高職院校的干預過多，高職院校的辦學權仍然以政府的計劃模式為主，高職院校也主要以政府的行政指令開展管理活動。“政府過度的行政干預擠壓了高職院校自治權的空間，這是當前我國高職院校辦學自主權未能有效落實的一個真實寫照。”⑥另一方面，從內部來看，高職院校內部治理結構較為封閉，直接弱化了其自主辦學能力和治理水平。有鑒于此，高等職業教育治理結構改革必須重塑并落實好高職院校的辦學自主權，并以此為價值導向，打破高職院校內部較為封閉的管理模式和架構，在明確高職院校辦學自主權的基礎上，通過不斷改革與創新來建立開放式的治理體系，加快高等職業教育治理結構現代化。

（二）積極吸納利益相關者參與高等職業教育治理

利益相關者理論認為，任何組織的成長與發展，都離不開內外部利益相關主體的支持和參與。具體來看，利益相關者是指共同創造組織價值和影響組織目標實現的個人或集體。從組織角度來看，高等職業院校實質上也是一個利益相關者組織，其利益相關者不僅包含影響高職院校辦學管理活動的外部組織機構和個人，如政府機構、社會組織團體、用人單位、合作企業、學生家長等，也包含高職院校的管理者、辦學者、教師和學生等內部利益相關主體。“利益相關者共同治理不是大學的主觀選擇結果，而是現代大學自身發展的內在要求。”⑦作為一種利益相關者組織的實際存在，高職院校治理結構改革自然離不開各方利益相關者的支持，只有積極吸納利益相關者的參與，才能構建起高職院校多中心共治結構。“任何高校治理結構都只是一種外在的物質形式，其精神實質在于對利益相關者整體訴求的最大滿足和權力有效保障。”⑧由于高職院校利益相關者之間的權利主張和主體視角存在一定的差異，利益主體之間難免會由此產生沖突和矛盾，這就要求在高等職業教育治理結構改革中科學合理地處理好利益相關者之間的關系，最大限度地滿足不同相關者的利益訴求。與此同時，還要加快利益相關者參與治理的機制建設，根據利益相關者的性質和主體訴求，科學分配治理權力，最大限度地實現不同利益主體之間的權力平衡，充分發揮利益相關者在高等職業教育治理中的作用，實現利益相關者共同參與治理的目標。

（三）學術權力回歸是高等職業教育治理結構改革的重要著力點

英國著名教育學家埃里克·阿什比在《科技發達時代的大學教育》中指出：“在當今知識不斷流變的時代，我們時刻不要忘記，大學的命運掌握在高校掌權者手中，大學能否實現健康發展的關鍵在于學校由哪些人主持。”⑨美國著名教育學家、社會學家伯頓·克拉克指出：“權力來源于知識，知識賦予權力以合法性和有效性，擁有專業知識者就有必要賦予其某種專業權力。”⑩高等職業教育作為大學教育不可分割的一部分，其主要以培養高端技能型人才為己任、以技術應用與創新為職責，主要圍繞技術技能知識的傳播、創造與應用來展開日常活動。就此而言，以專家、教授為代表的利益主體理應掌握高職院校的學術治理權。“建立現代大學制度就要強調學術權力在高等職業院校內部治理結構中的主體地位。”11在高等職業教育治理結構改革過程中，應尊重知識、敬畏知識、崇尚學術，堅持學術自治與學術自由，將學術權力回歸作為高等職業教育治理結構改革的關鍵點之一，不斷強化行業技術專家、教授等主體的話語權，改變高校學術權力對于政治權力和行政權力的依附現象。反之，高職院校的政治權力和行政權力要切實為學校的教學、科研和學術服務，充分保障專家、教授在學術事務中的主體權威。

三、高等職業教育治理結構改革的實踐路向

（一）通過制度化的確權、集權與放權，確保高等職業教育權力體系的有序運轉

高等職業教育治理結構改革應從制度化的確權、集權和放權著手，對教育行政權的邊界進行嚴格、清晰的劃分，逐步理順高等職業教育不同權力主體之間的關系，進一步釋放出高等職業教育治理結構改革的活力。首先，要從“確權”入手，逐步理清和確立各級教育行政機關的教育管理權限和職責，對教育行政機構的教育管理權和高職院校的辦學自主權的邊界進行科學劃分，建立各方的“權力清單”，并予以制度化保障，切實改變過去在高等職業教育管理中的權責不清、推諉扯皮、多頭管理等方面的問題。其次，要適當“集權”，將分屬不同管理部門的高等教育管理權相對集中起來。當前來看，高等職業院校的人事權、財權、事權等不同權力分屬于不同的教育行政部門或政府機構，這也是導致政出多門、多頭管理的重要原因，使得高等職業教育在改革發展中無法獲得統一有效的人力、物力、財力的配合和支持。同時，權力的分化也使得高等職業院校不得不通過強化行政權力來執行不同部門的指令，滿足不同管理機構的要求。對此，高等職業教育治理結構改革要將人事權、財權、事權等權力適當集中于教育主管機關，這樣一來不僅能夠促進政府對教育資源的統一調配和管理，還能夠對高職院校行政權力進行有效規范。最后，為了激活高職院校的辦學活力，要適當對其進行“放權”。教育主管部門和政府機構要將部分權力向高職院校下放，充分保障和落實高職院校的自主辦學權。同時，為了響應黨的十八屆三中全會所提出的“發揮市場在資源配置中的決定性作用”的總體要求，高等職業教育治理結構改革必須面向市場，并將部分權力讓位于市場，充分發揮市場的調節作用，形成對高職院校行政權力進行監督和問責的市場第三方力量。

（二）建立健全相關法律法規，為高職院校的辦學自主權提供法理保障

目前，《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業教育法》對學校辦學自主權都做了相關規定，但總體來看，對辦學自主權的規定條款較為宏觀、粗略，不夠深入具體。為了進一步提升高職院校的辦學活力，立法機關應加快推進關于高等教育辦學自主權的法律法規建設，為高職院校的辦學自主權提供有效的法理依據。首先，要深入貫徹落實現有法律法規對高校辦學自主權的規定，政府和各級教育行政管理機構要做到依法治教，充分保障高職院校的辦學自主權。其次，要根據高職院校辦學自主權的現實需要和特點，加快完善相關立法條款，適時對《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》等法律進行修訂，不斷細化與高校辦學自主權相關的法律條款，以促進法律法規的具體可操作。再次，加快推進高職院校的章程建設，為高等職業教育治理結構奠定堅實的基礎。大學章程作為高職院校的“憲法”，其對高職院校的辦學理念和定位、基本制度、治理權力結構、權力運行機制等方面做了具體的規定。建立完善的高職院校章程，不僅能夠對高等職業教育權力主體的行為進行有效規范，還能夠保障高職院校在自主辦學過程中有章可依，實現高等職業教育的高效治理。最后，依法推進高職院校的法人治理制度和法人財產權制度，有效實現高等職業教育經營管理權與法人財產權相分離，多方位、多渠道探索高職院校辦學自主權有效實施的路徑。

（三）推進高等職業教育組織變革，從傳統封閉式的行政控制走向現代開放化的合作共治

與西方國家高校辦學所具有的較強獨立性和自主性相比，我國高職院校辦學自主權始終無法完全貫徹落實，一直在擺脫政府和依賴政府的矛盾中徘徊前進。并且在高職院校內部實施的也是一種科層制的治理結構，行政權力泛化問題嚴重，日常管理活動主要遵循行政化的治理邏輯，很大程度上弱化了學術權力在高職院校治理中的地位和作用。為此，高等職業教育治理結構改革必須從現實出發，以去行政化為導向，以落實高職院校的辦學自主權為改革目標，重塑學術權力在高職院校治理中的地位。同時，高等職業教育具有公共性、教育性、職業性、技能性等方面的特點，與市場的連接緊密度較高，由此也就決定了高等職業教育治理結構改革要走出一條與其他類型高校不同的道路。

在教育治理現代化的背景下，高職院校作為一個集多元主體共存的利益相關者組織，在其治理結構改革中必須秉持開放性原則，主動面向市場，引入市場運作機制，吸引行業、企業、學生家長等不同利益相關者的參與，構建由多元利益相關主體組成的共同治理模式，實現由單一傳統的政府行政統治向多元開放的合作共治轉型升級。同時，還要根據時代發展要求，在堅持教育公益性原則的基礎上大力推進高等職業教育組織變革，建立由政府主導、社會參與、治理主體多元、權力分配合理的治理結構體系，促進多元主體的治理協同，實現治理效率最大化，進一步推進高等職業教育由“共治”向“善治”轉變。在此，需要注意的是高等職業教育利益相關者的合作共治并不是為了脫離政府的管理，相反，在高等職業教育治理結構改革過程中要發揮出政府的主導性作用。政府應將工作重點放在高等職業教育治理相關的制度設計層面，要將高職院校作為獨立的法人機構來對待，而不能一味地將其視為自身的附屬機構進行管理，要由過去的“行政控制”轉向“依法治教”，由“控制”轉向“監督”，由“命令”轉向“協商”，實現真正意義上的“有限政府”。

（四）完善高職院校章程，理順高職院校內部權力結構

建立清晰、合理的高職院校內部治理結構是現代高職院校制度建設的基礎保障。“現代高職院校制度必須通過高職院校章程明確其內部治理權力結構之間的關系”。12高職院校章程是現代高職院校制度的集中表現形式和主要載體。作為高職院校內部治理的“憲法”，高職院校章程是具有法律效力的高職院校治理總綱。具體而言，高職院校章程是指高職院校權力機構根據國家和地方的法律法規、教育政策和制度所制定的關于高職院校組織的辦學精神、基本性質、基本權利、內部權力主體構成以及權力運行機制等方面的制度化總規。高等職業教育治理結構改革的重要任務之一就是理順高職院校內部權力結構，而高職院校章程是學校依法治校、規范學校內部權力主體關系、實現民主管理的基本準則，因此理順高職院校內部治理結構最終還是要落實到高職院校章程中來。“建立健全適合高等職業教育發展特點的現代院校章程是完善高職院校內部治理的邏輯起點和必然選擇。”13高職院校治理結構改革必須依據其獨特的辦學特點，制定完善的高職院校章程來理清內部權力結構，為實現高職院校的有序、高效治理提供制度支撐。

總體來看，高職院校的章程建設包含兩個方面的內容：一方面，通過建立高職院校章程，進一步貫徹和強化“黨委領導、院長治校、教授（專家）治學、社會參與、民主管理”的高等職業教育治理機制，對高職院校行政權力和學術權力的邊界進行科學劃分，明確高職院校相關組織機構的職能、職責，實現學校內部權力主體的責、權、利相統一。另一方面，厘清高職院校與政府、社會之間的關系和各自的權力邊界，在對高職院校自身發展狀況和治理結構進行綜合評估的基礎上，打破高職院校內部封閉的治理結構，確立市場主體參與高職院校內部治理的可能范圍和方式等，保障不同權力主體的規范運行。

（五）形成崇尚學術的治理價值觀，推進學術權力制度化

樹立正確的價值取向是高等職業教育治理結構改革的前提。“學術事務作為高職院校的核心事務，在高職院校治理結構改革過程中應以學術為導向，形成崇尚學術的治理價值觀，充分發揮學術權力在高職院校治理中的影響力。”14行政權力和學術權力作為高職院校的兩大重要權力構成，處理好二者之間的關系對提升高職院校治理水平意義重大。然而現實中，學術權力和行政權力之間的關系還存在較大的不協調，突出表現在行政權力過大，直接削弱了學術權力的地位和影響力，并且行政權力對學術權力的滲透現象較為嚴重。對此，必須對這兩種權力之間的關系進行調整。一方面，要將行政權力與學術權力進行適當分離，行政權力不僅要讓位于學術權力，更主要的是要為學術事務服務；另一方面，要將行政權力的中心適度下移，在行政權力和學術權力之間達到一種互補的狀態。需要注意的是，發揮學術權力在高職院校治理中的作用，并不是對行政權力作用的全盤否定，而是要反對行政權力對學校內部的學術事務的過度干預，通過對行政權力的有效規范，以防止其在高職院校治理中的過度泛化，進而實現行政權力和學術權力的合理、合法運行。

在高職院校內部治理中，重塑并強化學術權力在高職院校內部的話語權的實質就是強調教師群體在學術事務管理中的地位和作用。與其他類型的高校有所不同，高職院校學術權力構成主體具有一定的特殊性，高等職業教育是關于特定職業或專業所做的系統知識和技能的傳授，就此而言，高職院校的學術權力構成主體應是教授、行業企業專家以及雙師型教師等。強調學術權力在高職院校內部治理中的地位要以推進學術權力制度化為根本。因此，高職院校學術權力的保障和維護要把握其自身特征，通過整合高等職業教育相關的各級各類學術組織資源，建立健全高職院校的學術委員會制度。根據學術委員會制度的要求，加快推進學校教授委員會、教務委員會、學術委員會、行業專家委員會等各類委員會的建設步伐，并在高職院校章程中對各類學術委員會的主體構成及其權責進行明確規定，充分尊重學術權力在高職院校治理中的主體地位，共同創造一個和諧、高效的高職院校內部治理環境。

[注釋]

①胡玲麗，張繼恒.高職院校治理結構研究——以構建學生主導下的治理結構為視角[J].職教論壇，2012（19）：19.

②陳壽根，劉濤.高職院校內部治理結構的制度設計[J].教育發展研究，2012（17）：59.

③（美）埃利諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達，譯.上海：上海三聯書店，2000：151.

④王志剛.多中心治理理論的起源、發展與演變[J].東南大學學報：哲學社會科學版，2009（S2）：35.

⑤龍獻忠.高等教育的多中心治理：內涵、必要性與意義[J].江蘇高教，2006（6）：19.

⑥雷世平.我國高職院校治理結構存在的問題及其優化研究[J].職教通訊，2013（1）：33.

⑦唐明良，張紅梅，張濤.基于教育治理能力現代化的職業教育治理體系構建[J].教育與職業，2015（34）：8.

⑧劉濤.共同治理視閾下公辦高職院校內部治理結構改革的實踐探索[J].職教論壇，2013（18）：14.

⑨（英）E.阿什比.科技發達時代的大學教育[M].滕大春，藤大生，譯.北京：人民教育出版社，1983：63.

⑩（美）伯頓·R.克拉克.高等教育系統——學術組織的跨國研究[M].王承緒，徐輝，蔣恒，等，譯.杭州：杭州大學出版社，1994：121.

11李宏昌.高職院校內部治理結構改革與創新問題探討[J].職教論壇，2015（19）：46.

12楊建國，劉曉波，朱小蓉.高等職業院校內部治理結構研究[J].當代職業教育，2012（10）：5.

13林春明.高職院校內部治理現狀與改革對策[J].教育與職業，2015（34）：9.

14周衍安.公辦高職院校內部治理探析[J].黑龍江高教研究，2007（1）：102.