高職教育治理體系現(xiàn)代化的四維審視：門路、道路、思路與出路

[摘要]職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化是當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要內(nèi)容、戰(zhàn)略舉措和迫切需要。建設(shè)現(xiàn)代化的高職教育治理體系必須深刻理解、全面把握高職教育治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵，將現(xiàn)代治理理論與中國(guó)國(guó)情、現(xiàn)代化語(yǔ)境有機(jī)結(jié)合起來(lái)，呼應(yīng)“新常態(tài)”的戰(zhàn)略需求，走“國(guó)際化、本土化”融合創(chuàng)新的治理之路，全面推進(jìn)高職教育治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理方式、治理評(píng)價(jià)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，破除政府集權(quán)管制體制壁壘，突破高職院校內(nèi)部官僚體制束縛，打破法律法規(guī)供給不足瓶頸。

[關(guān)鍵詞]高職教育 治理體系 現(xiàn)代化 路徑

[作者簡(jiǎn)介]張旭剛（1978- ），男，安徽無(wú)為人，安徽工業(yè)經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，講師，碩士，研究方向?yàn)楦叩冉逃c管理、職業(yè)教育。（安徽 合肥 230051）

[中圖分類號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2016）23-0005-05

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并且確定為全面深化改革的總目標(biāo)。從管理到治理，雖一字之差，卻凸顯了我們黨和政府執(zhí)政理念的升華、治國(guó)方略的轉(zhuǎn)型，也折射出歷史發(fā)展的進(jìn)步和現(xiàn)代化進(jìn)程的脈絡(luò)。教育治理是國(guó)家治理的重要組成部分，構(gòu)建具有中國(guó)特色、世界水平的現(xiàn)代教育治理體系，實(shí)現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前我國(guó)教育領(lǐng)域深化綜合改革的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。職業(yè)教育作為現(xiàn)代教育體系中一個(gè)重要的組成部分、一種獨(dú)立的教育類型，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密、貢獻(xiàn)最為直接，其開放性、職業(yè)性、技能性和應(yīng)用性的鮮明特點(diǎn)以及在人才培養(yǎng)、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)社會(huì)等方面的獨(dú)特要求決定了在高職教育治理過程中必然涉及政府、社會(huì)、行業(yè)、企業(yè)等多元主體利益訴求，面臨著更為復(fù)雜的內(nèi)外部關(guān)系和治理環(huán)境。同時(shí)，我國(guó)高職教育長(zhǎng)期累積的癥結(jié)和面臨的危機(jī)亟待自我革命與外部改良。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整向縱深推進(jìn)，“新常態(tài)”倒逼機(jī)制和人才強(qiáng)國(guó)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“中國(guó)制造2025”等戰(zhàn)略訴求呼喚著中國(guó)特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。因此，建設(shè)現(xiàn)代化高職教育的緊迫性和重要性不言而喻，而其首要命題就是高職教育治理體系的現(xiàn)代性建構(gòu)。

一、高職教育治理體系現(xiàn)代化的門路：呼應(yīng)“一個(gè)”戰(zhàn)略需求

高職教育治理體系現(xiàn)代化的門路就是要找準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代化高職教育治理體系的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化“新常態(tài)”的關(guān)鍵階段和倒逼節(jié)點(diǎn)，呈現(xiàn)出“中高速、中高端、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)”的新特征，高職教育由此肩負(fù)著更加艱巨、更為迫切的時(shí)代使命。隨著“一帶一路”、京津冀以及長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)帶、城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)的加速形成，行政區(qū)劃內(nèi)集團(tuán)化、一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和跨區(qū)域的分工協(xié)作賦予了高職教育新的發(fā)展任務(wù)。就高職教育而言，其存在與發(fā)展的功能、價(jià)值和使命在于能否培養(yǎng)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才。雖然我國(guó)高職院校數(shù)量、在校生規(guī)模均占據(jù)我國(guó)高等教育的“半壁江山”，但高職院校專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)、錯(cuò)位，目前大學(xué)生“就業(yè)難”與企業(yè)“用工荒”的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯就是例證。據(jù)測(cè)算“十三五”時(shí)期，我國(guó)急需的技術(shù)技能型人才缺口將達(dá)2200萬(wàn)～3000萬(wàn)人，呈現(xiàn)出“總量矛盾突出、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、形態(tài)特征不斷變化”三大突出矛盾①。這倒逼我國(guó)高職教育必須準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)新常態(tài)、主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)、全面服務(wù)新常態(tài)，必須切合我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展重新定位，與區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局相適應(yīng)、與國(guó)家總體產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)，自覺承擔(dān)起服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的時(shí)代責(zé)任，緊緊圍繞國(guó)家戰(zhàn)略需求，將高職教育改革與發(fā)展切入“新常態(tài)”軌道，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“同頻共振”“并軌提速”，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“保持中高速發(fā)展、邁上中高端水平”的“雙中高”目標(biāo)提供人才保障。

二、高職教育治理體系現(xiàn)代化的道路：堅(jiān)持“兩化”融合創(chuàng)新

當(dāng)前，世界各國(guó)教育在交流與合作、融合與創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)程中呈現(xiàn)出國(guó)際化和本土化相互融合、相輔相成、相得益彰的發(fā)展趨勢(shì)。學(xué)習(xí)和借鑒他國(guó)職業(yè)教育治理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、積極利用國(guó)際優(yōu)質(zhì)職教資源是由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必要條件和必經(jīng)路徑，因此我國(guó)應(yīng)把職業(yè)教育作為對(duì)外開放的優(yōu)先領(lǐng)域，順應(yīng)世界潮流，打造職業(yè)教育“中國(guó)模式”。

職業(yè)教育治理的國(guó)際化與本土化是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。國(guó)際化強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育發(fā)展的共性即標(biāo)準(zhǔn)化，本土化則旨在塑造職業(yè)教育的個(gè)性即民族性②。前者是條件，后者是目的，其本質(zhì)是統(tǒng)一，要義是以中為主、洋為中用，關(guān)鍵在融合創(chuàng)新。需要注意的是，德國(guó)等西方國(guó)家治理職業(yè)教育的方式選擇，有其特定的時(shí)代背景、歷史條件與適用范圍等，在推進(jìn)中國(guó)職業(yè)教育治理國(guó)際化的進(jìn)程中，不能盲目地借鑒西方治理經(jīng)驗(yàn)，要在充分比較的基礎(chǔ)上有選擇的借鑒，將外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的具體實(shí)際和現(xiàn)代化語(yǔ)境結(jié)合起來(lái)，對(duì)其進(jìn)行本土化改造。為此，要處理好共性與個(gè)性、標(biāo)準(zhǔn)與特色、中國(guó)模式和世界經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系，堅(jiān)持“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”“走出去”并舉，內(nèi)提素質(zhì)，外樹品牌。“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”就是要學(xué)習(xí)和借鑒德國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家治理職業(yè)教育的先進(jìn)理念、模式和方法；加強(qiáng)與國(guó)（境）外高水平職業(yè)院校、聯(lián)合國(guó)教科文組織建立緊密的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，積極引進(jìn)國(guó)際優(yōu)質(zhì)職教資源。“走出去”就是積極成為職業(yè)教育國(guó)際事務(wù)的參與者、國(guó)際資源的提供者、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)者、服務(wù)中國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品“走出去”的協(xié)同者。隨著改革開放戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)以及綜合國(guó)力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、國(guó)際影響力和職業(yè)教育發(fā)展水平的日益提升，我國(guó)理應(yīng)在全球職業(yè)教育治理中扮演更為重要、更為積極的角色，在職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀政策、標(biāo)準(zhǔn)制定和制度機(jī)制等領(lǐng)域深化國(guó)際對(duì)話與合作，提升國(guó)際職業(yè)教育治理的參與度和貢獻(xiàn)度，提高我國(guó)職業(yè)教育的國(guó)際影響力和知名度。尤其要結(jié)合當(dāng)前我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略布局與時(shí)代機(jī)遇，培育打造一批有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高職院校，培養(yǎng)符合中國(guó)企業(yè)海外生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求的本土化人才，服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)“走出去”戰(zhàn)略。

三、高職教育治理體系現(xiàn)代化的思路：實(shí)現(xiàn)“五個(gè)”全面轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代“治理”理論興起于20世紀(jì)90年代，其核心要義就是政府不應(yīng)是公共事務(wù)管理的唯一主體，不應(yīng)獨(dú)攬或直接介入公共事務(wù)，公共事務(wù)應(yīng)由利益相關(guān)者共同治理③。由此可見，治理理念是多元主體、協(xié)同治理、利益共享、責(zé)任共擔(dān)，治理思路是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、共同治理、綜合施策。而“跨越了企業(yè)和學(xué)校疆域具有跨界性的高職教育更適合作為治理理論研究和實(shí)踐的對(duì)象”④。實(shí)現(xiàn)我國(guó)高職教育治理體系現(xiàn)代化需要結(jié)合中國(guó)實(shí)際，把握現(xiàn)代治理理論內(nèi)涵，具體應(yīng)該包括治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理方式、治理評(píng)價(jià)五個(gè)核心要素的現(xiàn)代化。

1.治理主體要由“一元管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變。在我國(guó)高等教育集權(quán)式管理體制現(xiàn)狀下，高職院校改革與發(fā)展主要靠政府推動(dòng)，行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)等其他利益主體難以深度參與高職教育治理，政府“一元管理”的體制機(jī)制障礙已成為制約高職院校高水平發(fā)展的關(guān)鍵難題。從政府與高職教育的關(guān)系來(lái)看，政府是職教資源的配置者和政策的制定者，是唯一的權(quán)力中心，這種高度集權(quán)式行政管理體制必然導(dǎo)致高職院校依法自主辦學(xué)難以真正落實(shí)；從政府與公民關(guān)系來(lái)看，建立以善治為導(dǎo)向的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，在本質(zhì)上需要政府與具有公民屬性的行業(yè)、企業(yè)和學(xué)校的合作共治⑤；從高職院校自身來(lái)看，職業(yè)教育的本質(zhì)屬性和技術(shù)技能型人才培養(yǎng)規(guī)律決定了高職教育治理必須要有行業(yè)、企業(yè)的廣泛參與，必須發(fā)揮政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等多方主體的聯(lián)動(dòng)作用。由此可見，高職教育治理主體從“一元”走向“多元”是本質(zhì)所需、客觀要求和必然趨勢(shì)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“職業(yè)教育要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制。”就治理主體而言，高職教育不僅是政府和學(xué)校的事情，還應(yīng)包括企業(yè)、行業(yè)、社區(qū)、家庭等“相關(guān)市場(chǎng)主體”和“其他利益相關(guān)者”。建設(shè)中國(guó)特色的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，必須要打破高職教育治理體系的“中心—邊緣”舊模式，建立由政府部門、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)、職業(yè)院校師生共同參與的多主體、多元化的高職教育“協(xié)同合作治理”新格局。

2.治理結(jié)構(gòu)要由“分散交叉”向“有效整合”轉(zhuǎn)變。高職教育治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代高職院校制度在治理層面所形成的制度化結(jié)構(gòu)，它通過高職院校各利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置和制度安排實(shí)現(xiàn)彼此權(quán)力的分權(quán)制衡，以達(dá)到公正與效率契合的狀態(tài)⑥。高職教育治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包括內(nèi)、外兩個(gè)部分，前者主要指高職院校與政府及其教育主管部門之間的權(quán)力配置與制度安排，后者主要指高職院校內(nèi)部利益相關(guān)者以及政治權(quán)力、行政權(quán)力及學(xué)術(shù)權(quán)力“三權(quán)”之間的權(quán)力分配與制度設(shè)計(jì)。從外部治理結(jié)構(gòu)看，高職教育治理的權(quán)力與資源分散、條塊分割，缺乏有效整合，難以形成治理合力。目前高職院校類型可分為教育廳直屬、省市共建、行業(yè)企業(yè)舉辦和民辦四類，由此必然導(dǎo)致政出多門、多頭管理、體制不順、運(yùn)行不暢，行政隸屬關(guān)系的不同導(dǎo)致行政管理與業(yè)務(wù)管理“兩張皮”。例如，師資評(píng)聘資格標(biāo)準(zhǔn)歸口教育主管部門認(rèn)定，事業(yè)編制歸口人社部門核定；中職學(xué)校隸屬人社部門，高職院校由教育部門主管，中高職無(wú)法實(shí)現(xiàn)全方位、深層次銜接；等等。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)高職院校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和管理模式基本上套用本科高校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配及運(yùn)行規(guī)則，除存在我國(guó)高校政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互缺位、越位、錯(cuò)位，政治權(quán)力與行政權(quán)力邊界模糊，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化、監(jiān)督權(quán)力邊緣化等共性難題外，對(duì)高職院校最為緊要的行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)等外部治理要素有效參與高職院校內(nèi)部治理的廣度、深度嚴(yán)重不足，必然導(dǎo)致產(chǎn)教脫節(jié)、評(píng)價(jià)不公等一系列問題。為此，實(shí)現(xiàn)高職教育治理體系現(xiàn)代化，必須推動(dòng)高職教育治理結(jié)構(gòu)要素由分散交叉向有效整合與合理配置轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個(gè)體制順暢、運(yùn)行高效的高職院校內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)。

3.治理機(jī)制要由“上令下行”向“多元制衡”轉(zhuǎn)變。在我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制中，管理行為凸顯權(quán)力等級(jí)、高度集權(quán)、逐級(jí)負(fù)責(zé)。具體到高職教育治理體系中，從外部治理機(jī)制看，主要表現(xiàn)為高職教育的主管部門與所屬高職院校之間是以行政為主、自上而下的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系，決策、執(zhí)行與監(jiān)督之間缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。高職院校必須遵循國(guó)家或主管部門的指令，按照行政規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制在政府嚴(yán)格的制度框架內(nèi)進(jìn)行，致使高職院校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，壓抑了高職院校作為制度創(chuàng)新主體的積極性和靈活性。從內(nèi)部治理機(jī)制看，官僚體制封閉性、排異性等組織特性，致使與高職院校聯(lián)系緊密的市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)等利益相關(guān)方難以以平等、公平、民主的身份參與高職教育治理過程，無(wú)法對(duì)高職院校依法辦學(xué)、規(guī)范辦學(xué)形成有效的監(jiān)督、制衡與約束。在高職教育治理新常態(tài)下，必須在機(jī)制上推動(dòng)從“上令下行”向“多元制衡”轉(zhuǎn)變，在民主法治、公平公正、合作共贏的基礎(chǔ)上建立以對(duì)話、協(xié)商、談判、妥協(xié)、認(rèn)同、互信、集體行動(dòng)等為核心內(nèi)容的多元合作長(zhǎng)效治理機(jī)制和治理文化，進(jìn)而保障高職教育利益相關(guān)者的權(quán)益訴求。

4.治理方式要由“行政主導(dǎo)”向“法治為主”轉(zhuǎn)變。依法治理是現(xiàn)代治理區(qū)別于傳統(tǒng)管理的一個(gè)重要特征，也是現(xiàn)代化的高等職業(yè)教育治理體系的重要標(biāo)志。目前，在我國(guó)高職教育治理過程中，政府集高職教育投資者、舉辦者和管理者于一身，擁有對(duì)高職院校人、財(cái)、物的決定權(quán)，這種高度集權(quán)化、行政化的治理方式必然會(huì)滋生“以言代法、以權(quán)壓法”等現(xiàn)象；同時(shí)，由于法律制度供給不足，高職教育改革與發(fā)展往往只能靠政策推動(dòng)，而政策和規(guī)定往往因人事更迭而多變，政策供給缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。我國(guó)目前職業(yè)教育法律法規(guī)建設(shè)滯后于高職教育改革與發(fā)展需要。例如，產(chǎn)教融合、校企合作是高職教育的關(guān)鍵問題，對(duì)此我國(guó)職業(yè)教育法雖有明確要求，但缺乏剛性約束、配套政策支持以及對(duì)法律執(zhí)行過程的有效監(jiān)控，致使高職院校校企合作只停留在松散的結(jié)合面上。突出法治在職業(yè)教育治理中的功能和作用是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系的前提條件和重要標(biāo)志。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，迫切需要以法治思維和法治方式重構(gòu)具有中國(guó)特色的高職教育治理新秩序，制定一套科學(xué)合理、民主平等、公正公平的法制化、契約式的制度體系，以明確高職教育各市場(chǎng)主體和利益相關(guān)方的責(zé)、權(quán)、利，為高職教育治理提供法定的制度保障和程序原則，從而實(shí)現(xiàn)高職教育治理從傳統(tǒng)“行政主導(dǎo)”向現(xiàn)代“法治為主”的深刻轉(zhuǎn)型。

5.治理評(píng)價(jià)要由“一體”向“獨(dú)立”轉(zhuǎn)變。在高職教育治理體系中，“管辦評(píng)”貫穿于整個(gè)高職教育治理全過程，評(píng)價(jià)是重要的反饋環(huán)節(jié)，對(duì)提高高職院校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等至關(guān)重要。但是，目前我國(guó)高職教育尚未建立起有效的全方位、立體化、多元化的評(píng)價(jià)體系和反饋機(jī)制，制約了高職院校的高水平、高質(zhì)量發(fā)展。究其原因，主要是政府熱衷于在職業(yè)教育中扮演“編導(dǎo)演”全能化的控制角色，“管辦評(píng)”三位一體造成企業(yè)參與的“擠出效應(yīng)”和社會(huì)評(píng)價(jià)“發(fā)育不良”，以致院校建設(shè)行政化、專業(yè)設(shè)置封閉化、人才培養(yǎng)同質(zhì)化。就高職教育而言，市場(chǎng)與社會(huì)應(yīng)是主要的評(píng)價(jià)主體，高職院校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)如何，社會(huì)和市場(chǎng)無(wú)疑最有話語(yǔ)權(quán)。因此，建設(shè)現(xiàn)代化的高職教育治理體系必須將評(píng)價(jià)從“管辦評(píng)”一體的治理模式中獨(dú)立出來(lái)，把高職教育的評(píng)價(jià)權(quán)交還給社會(huì)和市場(chǎng)，充分發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)、協(xié)會(huì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的評(píng)價(jià)主體作用，構(gòu)建同行評(píng)價(jià)、企業(yè)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)“三位一體”的評(píng)價(jià)機(jī)制，前提在于要實(shí)行政事分開、“管辦評(píng)”分離，重點(diǎn)在于建設(shè)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵在于保證其獨(dú)立性、中立性、專業(yè)性和權(quán)威性，這對(duì)于正確發(fā)揮評(píng)價(jià)機(jī)制的監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、反饋、修復(fù)功能有著不可替代的作用。

四、高職教育治理體系現(xiàn)代化的出路：突破“三層”障礙

構(gòu)建現(xiàn)代化的高職教育治理體系是一項(xiàng)系統(tǒng)、長(zhǎng)期、復(fù)雜的工程，需要從宏觀、微觀以及供給側(cè)三個(gè)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新和綜合施策。從宏觀層面看，要破除政府集權(quán)式體制壁壘，重塑政府與高職教育利益相關(guān)方關(guān)系；從微觀層面看，要突破院校內(nèi)部官僚體制束縛，建立現(xiàn)代大學(xué)制度；從供給側(cè)層面看，要打破法律供給不足瓶頸，加強(qiáng)法律保障體系建設(shè)。

1.破除政府集權(quán)式體制壁壘，重塑政府與高職教育利益相關(guān)方關(guān)系。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，高職教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合公共產(chǎn)品，受教育者個(gè)人通過接受高職教育能夠獲得相應(yīng)的收益，用人單位或組織也是重要的受益方，高職教育的廣泛受益性決定了市場(chǎng)參與職業(yè)教育供給和治理的必要性。因此，全面推進(jìn)我國(guó)高職教育治理體系現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府在高職教育治理中的職能和作用，建立邊界清晰、權(quán)責(zé)匹配、相互制衡、執(zhí)行有力、接受監(jiān)督的政府行政權(quán)力和職教資源科學(xué)合理的配置機(jī)制。一要“確權(quán)”，即明確行政權(quán)力歸屬，在高職院校行政審批、人事任免、人員編制、職稱評(píng)聘、資格認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)保障等關(guān)鍵問題上要理順管理體制機(jī)制、建立權(quán)力清單、明確責(zé)權(quán)利，改變高職教育資源條塊分割、多頭交叉管理、互相推諉扯皮、管理效能低下等局面。二要“分權(quán)”，即將政府不該管也管不好的職能，如辦學(xué)水平、人才培養(yǎng)、教育質(zhì)量評(píng)估等轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介性評(píng)估機(jī)構(gòu)等。三要“放權(quán)”，即將專業(yè)設(shè)置、招生考試、課程建設(shè)、“雙師”評(píng)聘等職能歸還高職院校，以保證高職院校教育教學(xué)活動(dòng)的專業(yè)性和靈活性。四要“讓權(quán)”，首先，向社會(huì)組織讓權(quán)，將一些專項(xiàng)教育決策、教育培訓(xùn)、重大教育項(xiàng)目等委托給有資質(zhì)的專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)；其次，向社會(huì)讓權(quán)，讓用人單位、家長(zhǎng)等利益相關(guān)方參與高職教育的決策、監(jiān)督和管理。政府應(yīng)始終牢記自己的職能，即“只掌舵，不劃槳”，逐步退出高職教育的微觀層面，專注于解決宏觀層面調(diào)控、公共產(chǎn)品供給、制度環(huán)境建設(shè)、市場(chǎng)秩序維護(hù)等問題，構(gòu)建“政府宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與”的現(xiàn)代高職教育治理新格局。

2.突破校內(nèi)官僚體制束縛，加快推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。受傳統(tǒng)因素、體制慣性的影響，目前我國(guó)高職院校基本沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制，與政府的組織結(jié)構(gòu)、管理模式和運(yùn)行機(jī)制有著明顯的同構(gòu)性，是一種官僚化、集權(quán)式的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，等級(jí)森嚴(yán)、形態(tài)封閉、職能僵化和機(jī)制運(yùn)行機(jī)械⑦。這種以行政為本位的管理體制已不能適應(yīng)職業(yè)教育的組織特性，無(wú)法滿足高職院校辦學(xué)主體多元的現(xiàn)實(shí)要求。

為此，從高職院校內(nèi)部看，要遵循職業(yè)教育的開放性、職業(yè)性、技能性等特點(diǎn)和高職院校產(chǎn)教融合、校企合作的要求，探索創(chuàng)新具有中國(guó)特色的高職院校內(nèi)部治理體系。一是變革組織形式，促使由系統(tǒng)封閉向系統(tǒng)開放轉(zhuǎn)變。可以借鑒國(guó)有企業(yè)、成熟公司法人治理結(jié)構(gòu)以及德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)院校治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)化和企業(yè)化運(yùn)作模式和運(yùn)行機(jī)制，探索公辦高職院校股份制改革，建立以法人資產(chǎn)制度和法人治理結(jié)構(gòu)為核心的現(xiàn)代高職院校組織形式。二是變革管理體制，促使由行政主導(dǎo)向公共治理轉(zhuǎn)變。建立健全行業(yè)、企業(yè)等有效參與高職院校共同治理的機(jī)制是高職教育的本質(zhì)要求。因此，在保持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上和黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)的總體框架下，探索建立由學(xué)校黨委書記、校長(zhǎng)、舉辦者、企業(yè)家、職業(yè)教育專家學(xué)者、教授、專業(yè)骨干代表、職工代表等組成的校董事會(huì)制度，學(xué)校黨委在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，側(cè)重政治領(lǐng)導(dǎo)，把握大局方向，根據(jù)需要可以下設(shè)教授會(huì)、校企合作理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等。校董事會(huì)是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃、聘任校長(zhǎng)，確定組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)使用原則等重大決策；校長(zhǎng)由董事會(huì)聘用，執(zhí)行董事會(huì)決策，在其授權(quán)范圍內(nèi)管理學(xué)校，并接受董事會(huì)和教授會(huì)等監(jiān)督與考核。由校黨委書記為首的黨委執(zhí)行黨的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)全校黨建、思政、宣傳工作和德育工作；以校長(zhǎng)為首的行政體系負(fù)責(zé)全院行政管理與服務(wù)工作；以教授為首的教授會(huì)負(fù)責(zé)全校的學(xué)術(shù)和教學(xué)改革等工作。取消校長(zhǎng)、院（系）主任行政級(jí)別，院（系）主任實(shí)行教授會(huì)推選、校長(zhǎng)聘用制。三是變革監(jiān)督機(jī)制，促使監(jiān)督由邊緣向中心轉(zhuǎn)變。可以借鑒公司監(jiān)理模式，組建由校內(nèi)外相關(guān)利益方代表組成的監(jiān)事會(huì)或監(jiān)察會(huì)，直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，在章程規(guī)定的權(quán)限內(nèi)對(duì)校內(nèi)各方面治理主體的治理行為和治理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并做出客觀的評(píng)價(jià)和反饋，形成校內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督閉環(huán)，徹底打破高職院校內(nèi)部集權(quán)化、行政化、官僚化的體制壁壘。

要實(shí)現(xiàn)以上構(gòu)想，當(dāng)前首要任務(wù)是以高職院校章程建設(shè)與實(shí)施工作為抓手，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。一是通過章程確定高職院校組織結(jié)構(gòu)、職能管理機(jī)構(gòu)及其重要崗位的職責(zé)權(quán)限與運(yùn)作程序；二是理清政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)責(zé)邊界，建立權(quán)力分工制度和權(quán)力清單制度及實(shí)現(xiàn)機(jī)制，保障權(quán)力在制度的框架下規(guī)范有序運(yùn)行；三是通過章程明晰內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)決策體制、重大事項(xiàng)決策程序與各方利益關(guān)系；四是以章程為統(tǒng)領(lǐng)，全面梳理校內(nèi)各類規(guī)章制度，開展廢、改、立、釋工作，建立健全以章程為龍頭的校內(nèi)制度體系和章程實(shí)施需要的配套規(guī)章制度，為高職院校內(nèi)部治理提供制度保障。

3.打破法律供給不足瓶頸，加強(qiáng)法律保障體系建設(shè)。全面依法治教是高職教育治理體系現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義、基本策略和有力保障。從我國(guó)教育法律法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀看，法治基礎(chǔ)薄弱、法律法規(guī)滯后是不爭(zhēng)事實(shí)，在職業(yè)教育領(lǐng)域尤為突出，具體體現(xiàn)在：一是職業(yè)教育法律建設(shè)嚴(yán)重滯后，用政策文件代替法律。《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》）作為職業(yè)教育基本法，不可能對(duì)職業(yè)教育體系做到事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，必須有相應(yīng)的下位法予以補(bǔ)充和支撐。《職業(yè)教育法》自1996年頒布實(shí)施20年以來(lái)，國(guó)務(wù)院沒有頒布任何有關(guān)職業(yè)教育的專門性法規(guī)，職業(yè)教育改革與發(fā)展主要以中央政策為依據(jù)、靠文件來(lái)推動(dòng)，很顯然政策文件因缺少法律的強(qiáng)制力和執(zhí)行力而難以真正落實(shí)。二是《職業(yè)教育法》文本內(nèi)容陳舊，與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)。《職業(yè)教育法》頒布實(shí)施20年來(lái)，職業(yè)教育的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生了深刻變化，從形式到內(nèi)容、理念到制度、理論到實(shí)踐等方面的規(guī)定與當(dāng)前“新常態(tài)”對(duì)職業(yè)教育的新要求和新任務(wù)明顯不適應(yīng)、不協(xié)同。例如，產(chǎn)教融合、校企合作是高職教育發(fā)展的關(guān)鍵問題，但目前我國(guó)校企合作制度并未得到法律層面的充分認(rèn)識(shí)，有關(guān)校企合作的法律法規(guī)幾乎是空白。三是《職業(yè)教育法》條文籠統(tǒng)、抽象，缺乏可操作性。現(xiàn)行《職業(yè)教育法》法條內(nèi)容僅是目標(biāo)性、原則性、指導(dǎo)性和引導(dǎo)性的規(guī)述，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，可操作不強(qiáng)。尤其是對(duì)中高職銜接、打通職業(yè)教育“斷頭路”、搭建職教與普教“立交橋”等關(guān)鍵問題因缺乏法律制度層面的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則，一直以來(lái)雖有強(qiáng)烈共識(shí)但仍難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。四是《職業(yè)教育法》結(jié)構(gòu)不合理、體例不完整，缺乏強(qiáng)制性的法律責(zé)任。職業(yè)教育作為一個(gè)獨(dú)立的類型，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》并沒有形成相應(yīng)的、完整的結(jié)構(gòu)和體系，初等、中等、高等職業(yè)教育在《職業(yè)教育法》中沒有科學(xué)合理區(qū)分，導(dǎo)致目前各層次各類型的職業(yè)教育辦學(xué)定位、人才培養(yǎng)目標(biāo)、服務(wù)面向等邊界模糊、定位不清。例如，有關(guān)高職人才培養(yǎng)目標(biāo)的問題自1999年以來(lái)就有“技術(shù)性、實(shí)用性、應(yīng)用性、高技能、技術(shù)技能型”等不同定位⑧，至今在業(yè)界仍有爭(zhēng)論。《職業(yè)教育法》又缺乏明細(xì)的罰則、考核問責(zé)等約束條款，致使原本就有限的職業(yè)教育法律難以發(fā)揮效力。所以，有專家說我國(guó)職業(yè)教育法是一部無(wú)強(qiáng)制力的“軟執(zhí)”⑨。

反思當(dāng)前我國(guó)高職教育治理存在的問題，需要從立法和執(zhí)法著手，加快推動(dòng)職業(yè)教育法律和制度供給。一是建立健全職業(yè)教育法律法規(guī)體系。由于職業(yè)教育開放性、職業(yè)性、實(shí)踐性等特點(diǎn)決定了職業(yè)教育有其自身的運(yùn)行規(guī)律，普通高等教育的法律不能完全適用于高等職業(yè)教育，有必要在《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》框架下，構(gòu)建獨(dú)立的職業(yè)教育法律法規(guī)體系，這個(gè)體系應(yīng)包含兩個(gè)序列：由《職業(yè)教育法》（總法）與初等、中等和高等職業(yè)教育法律（三個(gè)子法）組成；由職業(yè)教育的全國(guó)性法律法規(guī)、地方性法規(guī)，部門規(guī)章、政府規(guī)章等組成。由此，對(duì)各層級(jí)職業(yè)教育的性質(zhì)、任務(wù)以及各級(jí)政府及教育主管部門、舉辦方、學(xué)校的職責(zé)等用法律形式予以框定，為推進(jìn)高職教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化保駕護(hù)航。當(dāng)前，最為緊要的是盡快修訂完善《職業(yè)教育法》，明確政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等治理主體的權(quán)利與義務(wù)，加快探索建立健全符合職業(yè)教育特點(diǎn)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求的高職教育標(biāo)準(zhǔn)體系。二是加快校企合作法律法規(guī)建設(shè)，盡快制定出臺(tái)諸如《校企合作促進(jìn)法》等。高職教育校企合作作為跨界合作，是一種新型的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，尤其需要相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)調(diào)解、規(guī)范和推動(dòng)，將有關(guān)校企合作的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、實(shí)訓(xùn)安全、企業(yè)接受學(xué)生實(shí)訓(xùn)等政策法制化，使政府、企業(yè)及行業(yè)、學(xué)校在法律框架內(nèi)履行各自的權(quán)利和義務(wù)。三是建立健全考核問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化高職教育督導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，實(shí)行督導(dǎo)評(píng)估年報(bào)制度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，并將督導(dǎo)結(jié)果作為考核、問責(zé)以及實(shí)施獎(jiǎng)懲和干部提拔的重要依據(jù)，倒逼責(zé)任和措施落實(shí)。

[注釋]

①楊少昆.我國(guó)未來(lái)幾年技能型緊缺人才狀況與趨勢(shì)分析[J].價(jià)值工程，2015（32）：234.

②蔣旋新.中國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系國(guó)際化發(fā)展與本土化研究[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2011（8）：21.

③王艷，覃江.城市多民族社區(qū)協(xié)同治理：內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑[J].民族學(xué)刊，2015（11）：15.

④童豐生，魏寒柏，張海峰.高等職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”[J].教育與職業(yè)，2016（5）：8.

⑤莊西真.中國(guó)特色的職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化：起點(diǎn)與內(nèi)涵[J].江蘇教育，2016（2）：21.

⑥雷世平.我國(guó)高職院校治理結(jié)構(gòu)存在的問題及其優(yōu)化研究[J].職教通訊，2013（4）：10.

⑦林慧.職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、要求與路徑[J].教育與職業(yè)，2015（32）：10.

⑧周建松，唐林偉.高職教育人才培養(yǎng)目標(biāo)的歷史演變與科學(xué)定位——兼論培養(yǎng)適應(yīng)性職業(yè)化專業(yè)化人才[J].中國(guó)高教研究，2013（3）：95-96.

⑨阮李全.論我國(guó)職業(yè)教育立法——兼論《職業(yè)教育法》的修訂[J].社會(huì)科學(xué)家，2013（9）：95.