比較視角下我國高職教育管理的創新

[摘要]隨著國家實施職業教育大發展戰略，我國高職教育取得長足發展，但在管理體制方面仍存在諸多問題。文章在借鑒美國高職教育管理成功經驗的基礎上，提出我國高職教育管理創新的有效建議，具體包括：轉變思想觀念，提升高職地位；政府宏觀調控，頂層設計破冰；健全法律規范，多元籌資辦學；強化內部管理，突出辦學特色；健全智庫系統，完善評估體系；擴大社會參與，加強校企合作。

[關鍵詞]高職教育 管理體制 創新

[作者簡介]吳昆（1975- ），男，廣西南寧人，廣西建設職業技術學院副院長、設計藝術系主任，高級工程師，碩士，研究方向為裝飾藝術與建筑環境藝術設計。（廣西 南寧 530003）

[基金項目]本文受國家留學基金管理委員會2013年西部地區人才培養特別項目資助。

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）23-0028-04

高職教育這個概念頗具“中國特色”，若要追溯其源，大概是20世紀80年代初期各地（尤其是一些中型城市）興起的短期職業大學。1996年，《中華人民共和國職業教育法》頒布實施，從法律上確定了高職教育在我國教育體系中的地位，由此也拉開了高職教育發展的序幕。近年來我國高職教育發展迅猛，培養了大批應用型人才，為推動經濟社會發展和促進就業做出了重要貢獻，但同時仍存在諸多問題，還不能完全適應我國經濟社會發展的需要。大力發展高職教育，是黨中央、國務院做出的重大戰略部署。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》頒布實施；2015年，教育部又發布了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，是今后一個時期我國高職教育深入推進改革發展的路線圖。美國的高職教育歷史悠久，積淀著豐富的先進管理經驗。因此，本文擬就美國高職教育的特色和優勢，以比較視角來闡述我國高職教育管理創新的問題。

一、美國高職教育管理的特色與優勢

在美國的高等教育體系中，從事職業教育的有初級學院、社區學院和職業技術教育學院；其中，作為大學教育、職業教育、成人教育的綜合體，社區學院最具特色。“據美國社區學院協會網站2011年數據顯示，美國共有社區學院1167所，學生人數占全國在校大學生總數的44%。”①由于充分適應了社會經濟發展的需要，社區學院日益受到社會的重視和歡迎。

1.政府出資舉辦，投入渠道穩定。美國社區學院基本是由政府出資舉辦，投資量占職業教育所需資金的90%以上。政府建立了勞動力培訓專項撥款、再就業培訓專項撥款、就業保障專項撥款等制度，來資助企業和學校的職業教育培訓工作，很多企業也為職業教育提供經費。同時，美國高職教育的成本、學雜費用等相比于四年制學院和大學均要低廉得多。“80年代初，美國社區學院年學費全國平均不足450美元，僅為哈佛大學年學費 8900美元的5%，低于一般工作人員的月工資收入，現在社區學院生均培養成本也不足其他大學的1/3。”②

2.真正貼近市場，社會結合緊密。美國職業教育具有高度靈活性和實用性，面向市場，根據社會和就業需要來設置專業和課程；學生可以根據就業市場的變化需要選擇專業方向，根據需求選修專業理論課、技能訓練課，其中實踐性課程占總學時的40%～60%，從而形成了以培養職業能力為基礎的教學體系特色。很多企業還直接在社區聯合辦學，學生定向到企業實習、就業。社區學院重視與企業的廣泛合作，多采取與企業合辦專業和進行協作教育、為企業培訓員工等方式；還面向社會成人和企業、機關在崗員工進行繼續教育，與就業教育、創業教育相滲透。人才培養重點與時俱進，適時轉移和升級，從制造業轉向現代服務業。

3.法律體系健全，保障職教實施。美國重視通過立法手段管理職業教育，美國職業教育的發展史就是一部立法史。19 世紀后期，美國工業發展迅速，“《莫利爾法》（1862年）出臺，規定聯邦政府通過土地獎勵的辦法，為各州提供資金，開辦‘贈地學院’，發展農藝和機械工藝技術教育，開創了聯邦政府資助職業教育的歷史”③；20世紀初，美國政府頒布《史密斯—休斯法》（1917年），規定聯邦政府撥款在中學建立職業教育課程，標志著美國職業教育體系開始形成。此后，美國又相繼頒布實施了《喬治—里德法》《喬治—巴登法》《國防職業教育法》《職業教育法》《帕金斯職業和應用技術法案》《職業技術教育法案》等一系列法規、法案，使美國職業教育走上了持續發展和變革之路。

4.質量評估嚴格，評估體系健全。美國建立了一套行之有效、科學規范的高職教育質量評估體系，并將作為實施教育管理和質量調控重要手段的“同行評估”制度用于高職教育管理。雖然聯邦政府在高職教育管理上僅限于院校鑒定、財政資助上的導向作用，但要求由各州政府自主管理的社區學院必須由教育部認可的非政府鑒定機構來評估其辦學質量。該機構分為兩類：一是院校鑒定，主要對院校教學、管理、財務等方面的整體狀況做出評估；二是計劃或專業鑒定，主要對院校中的某些領域或專業方面的成就、得失進行評估。④鑒定機構均由同行的教師或研究者等專業人員組成，行政人員一般并不直接參與，從而建立了一種無須政府直接參與而評估質量又有保障的有效機制。

5.注重職業功能，教育銜接貫通。美國社區學院對學生完全開放，任何人只要中學畢業或通過了中學同等學力考試，均可入學。注重學生個性發展和職業適應性需要，使課程更具彈性，兼顧理論和實務，增加選修課數量。“美國高職教育集技能教育與升學教育于一身，分為副學士學位（兩年制）和學士學位（四年制）兩個層次。前者由社區教育學院承擔，目標是培養學生將來在需要懂得并運用工程、科學或數學的基本原理和知識的技術領域中當技術員或從事半職業性工作；后者由工業大學中的技術學院承擔，前兩年完成副學士學位課程，此時也可參加工作，如需要繼續深造，再繼續讀兩年，獲學士學位。”⑤高職學生中50%～80%通過學分制的渠道升入本科，余下的進入市場就業。職業學院既培養專科層次的技能型人才，又培養應用型本科人才，也有碩士、博士學位授予權，是一個獨立的立體化人才培養類別教育。

6.部門協同合作，學校辦學自主。除教育部門外，就業、經濟部門、企業等越來越多地參與高職教育管理和決策，成立了職業教育咨詢委員會（隸屬于教育部），“通過共同協商制訂職業資格、推行統一的國家專業證書，全面溝通學校管理機構、教育機構和雇主之間的聯系等措施，使各方形成合力，從而使高職教育進入良性循環和協調發展的狀態”⑥。職業教育的管理重心下移和地方化，聯邦政府負責指導與監督，州政府直接管控，職業院校依法自主辦學，各司其職。職業院校實行由社區知名人士組成的董事會管理，院系均建立社會廣泛參與的機構，形成了校企合作的運行機制。

二、我國高職教育管理的現狀與弊端

2014年全國教育事業發展統計公報顯示，我國高職院校數量為1327所，占高校總數的47%；開設專業涵蓋一、二、三產業和各類新興產業。但是，我國高職教育的專業水平尚不能滿足市場的需要，在管理體制機制和辦學模式上還存在諸多問題。

1.社會認同度不高，觀念相對滯后。對高職教育的認同度不高，國家在政策上不一視同仁，許多規定使高職生有別于普通大學生，強化了傳統的教育偏見和教育類型歧視；高招中的錄取批次及分數劃段，形成了低分入高職、報到率低迷的現狀；對家長學生而言，選擇高職很無奈；對用人單位來說，高職生中看不中用；對普通民眾來講，“學而優則仕”“勞心者治人，勞力者治于人”等舊觀念影響至深，高職教育成了“次等教育”的代名詞。總之，重學術、輕應用，重普教、輕職教的思想占據社會主流地位，高職在現實中遭遇到了認可卻不認同的命運，無論是在資源占有上還是相關制度設計上，都難以享受應有的待遇。

2.政府管理不協調，條塊分割嚴重。政府在高職教育管理上缺位、角色扮演不到位，無論在統籌規劃和政策制定實施上，還是在部門、行業、企業的互動協調上均力度不夠、投入不足；同時，還存在著條塊分割、部門分割、人才培養與就業分割等問題和政出多門、多頭管理、職能交叉等亂象，缺乏明確的執行主體，管理職責分散。上下級政府權責分配不對稱，教育與相關部門、行業協會等缺乏溝通銜接；財權與事權分離，教育部門只有事權而無財權；學歷教育管理上不協調，教育、就業與培訓之間互相分離，高職學歷教育分由教育、勞動保障部門主管。在教育部門內部，中、高職教育也分屬兩個不同部門主管，中、高職兩個階段的教育課程內容難以銜接，即使有銜接，也還僅局限于形式上的“學歷銜接”。在學位制度體系中也沒有高職的位置，高職畢業生只具有“大專學歷”而沒有學位。另外，高職院校大都從中職升格而來，主管部門五花八門，各有一套相應的管理體系和機構，管理協調不易。

3.規章制度不健全，內部管理僵硬。至今沒有制定專門的高等職業教育法，而現行相關法律法規更多地偏于目標性和原則性，可操作性差，以致涉及高職教育的大量實質問題都無從解決；高職教育就業準入制度、職業資格證書制度及配套的法律法規等也很不完善，造成高職教育的價值和功能弱化。另外，還存在現有規章制度同法律法規相抵觸、制定程序不規范、體系不完善、形式欠規范科學、內容欠公平合理等問題。很多高職院校管理理念和管理制度還停留在中職階段，辦學自主權不大，缺乏一支專業化的管理隊伍，整個管理系統過于拖沓，管理權限和職責模糊不清，各項改革難以實施；部門設置、教務管理類同于普通本科高校，課程和專業設置論證嚴謹性、科學性不足，或臨時拼湊，或直接嫁接。

4.社會參與度不高，產教融合困難。高職教育具有其特殊性，需要社會的廣泛參與和支持。從現實來看，從政府部門到學校、行業企業、社會團體，從專家到家長、學生，都缺乏參與管理的能動性，依法治教、行業依托、勞動準入、職業標準、資格證書等方面的政策模糊，相關部門、行業、企業與學校之間缺乏有效的溝通協調機制。學校僅憑自身資源，舍棄社會力量，則校企合作、工學結合、產學研結合無從談起，難以形成高職教育合力與規模，也無法充分發揮其作用與優勢。

5.辦學特色性不強，品牌經營滯后。很多高職院校發展定位不明晰，或是本科的“壓縮版”，或是中專的“發酵版”，特色不鮮明、規范化不強，缺少精品專業、精品課程，缺少院校品牌，辦學層次、形式、學制、課程等彈性不足。目前，主要存在三種辦學定位傾向：一是專業設置的功利主義傾向；二是過分追求“專升本”的升學率；三是不安于高職層次辦學，把“升本”作為最大追求⑦。囿于資源不足或營造難度以及辦學視野或經營理念，不少高職院校雖有創新意識，但未有卓有成效的行動，更鮮見經營品牌的氣魄和毅力。

6.財政性投入不足，發展后勁乏力。首先，資金投入不足。公辦高職院校的財政投入主要是解決教師工資，在基建、圖書、設備上的投入相對較少，高職生財政生均補貼很少，辦學經費主要來自學費，多寡受制于學生數量，民辦院校更是如此。而受市場和政策影響，資金來源渠道單一，貸款難度大，還貸能力弱；由于高職教育特殊性，實驗實訓設備和場地投入大，辦學成本高。“2005年，普通高等教育預算內財政撥款為1046.37億元，其中普通本科學校936.05億元，占比達89.46%，高職學校110.32億元，僅占10.54%。”⑧財政撥款的不均衡，進一步擠壓了高職教育發展的空間。其次，師資投入不足。高職教育要求雙師雙能型教師占相當比例，對教師的學歷、知識、能力、素質結構提出了新要求。這就需要調整、優化、充實和提高，加大人力資本投入，而資金有限的學校只能是心有余而力不足。

三、我國高職教育管理的創新與發展

1.轉變思想觀念，提升高職地位。首先，要轉變觀念，破除鄙薄高職教育的思想，充分重視和提升高職教育的作用和地位。隨著我國國民經濟和社會日新月異的發展，新業態、新職業不斷涌現，需要更多的適應生產、服務和管理一線職業崗位的應用型人才。大力發展高職教育，既是社會經濟發展的必然要求，也是教育內部改革的重要出路。其次，要在全社會形成重視高職教育的環境和氛圍，運用各種手段和形式，使社會公眾充分認識和了解高職教育的價值及作用。

2.政府宏觀調控，頂層設計破冰。首先，高職教育頂層設計要打破堅冰，建立與我國社會經濟發展相適應的管理體制。可以借鑒美國的經驗，打通和拓寬高職教育、本科職業教育和碩士、博士階段職業教育的通道，建立高職教育大專—本科—碩士研究生—博士研究生的完整體系；探索“工士”學位制度建設，將高職生納入學位體系之中，構建“工士—學士—碩士—博士”四級學位體系⑨。制定就業準入制度和職業資格認證制度，理順高職教育與其他教育層次的銜接關系；加強中職教育與高職教育，職業教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，職業院校和普通院校的學生可通過一定的考試和認證，進行轉學和升學；改革職教招生考試制度，完善普高和職高學分互認、學籍互轉機制；獨立設置職教高考，讓普高和中職生自由選擇高考方式，形成兩類教育、兩類高考“雙軌制”格局。其次，政府要加強宏觀管理和統籌協調，構建統一的管理組織體系。高職教育的系統性要求政府全面統籌，明確職責，簡政放權，擴大高職院校的辦學自主權。政府主要通過規則制定、發展規劃、財政政策來引導與促進高職院校的發展，并可借鑒美國的經驗，發揮地方政府在管理區域性高職教育中的作用。針對多頭管理的問題，政府應調整機構設置，打破部門界限，建立一個統合高職教育的權威性行政管理組織體系。各級政府設立由有關部門和行業企業、專家組成的職業教育工作委員會，將各部門涉及職業教育與培訓的職能劃歸教育部門。在新型管理格局中，中央政府主要發揮宏觀調控職能，引導高職發展方向；教育部主要負責統籌高職規劃和發展；各級政府及其教育部門承擔優化職業教育外部環境，增強政策的導向作用；各高職院校各司內部微觀管理。

3.健全法律規范，多元籌資辦學。一方面，要建立適合我國高職教育發展的法律制度體系。美國職業教育成功的一個重要因素就是建立了較為完善的職業教育法律體系，為其發展提供了制度保障。我國當前迫切需要制定《高等職業教育法》，并加強相關配套政策法規的制定，對相關各方的職責、任務、權利、義務等做出明確規定，為高職教育發展提供法律指導。另一方面，要加大政府投入，建立多元化、多樣化的投資辦學新格局。要以法律形式明確高職教育經費的來源、及時到位，建立各級政府承擔經費的機制。積極探索辦學體制的多種實現形式，支持公辦高職院校引入民間資本，通過對捐贈或資助者免息貸款、免稅等方式開辟多種籌資途徑，允許和鼓勵社會和個人投資辦學、集資辦學、合資辦學，進行教育股份制、國有民辦、民辦公助等試點，加快推進職業教育集團化，逐步建立政府、用人單位、學生等共同分擔的多渠道籌資方式，切實解決辦學經費問題，保障高職教育的可持續發展。

4.強化內部管理，突出辦學特色。一方面，要加強高職院校內部管理和專業化建設，構建扁平式管理組織結構。高職院校管理改革要綜合考慮教育現狀和特點，適時開展管理診斷，通過政策引導，實現管理最優化。高職管理必須凸顯職業性、產業性與開放性，完善機構設置，弱化科層化取向，強化專業取向，加強職能部門的專業化建設和校企合作管理組織的專職化建設，充分發揮教學系部的作用和功能，增強社會服務職能。另一方面，要明確高職教育的培養目標和定位，特色興校，打造精品，鑄就品牌，構建“以能力為中心”的培養模式。高職院校要根據各自辦學方向和學科專業性質，根據地方和行業需求，根據崗位和崗位群所需能力與素質，凝練整合專業課程體系，打造各具特色的精品專業，形成不同特質、引領行業的示范性品牌院校。同時，還要圍繞培養目標和辦學定位，創新和調整教學模式，教學目標突出職業性，教學過程突出應用性，教學組織形式多樣化，教學內容突出綜合性；以相關職業資格標準為參照，瞄準技術領域和職業崗位（群）的任職要求，專業設置系統歸類，拓寬專業適應面，建立可選性課程，打造職業性、靈活性、適用性課程體系，使畢業生具有繼續學習、終身學習的能力和可持續發展的潛力以及就業與創業的競爭力。

5.健全智庫系統，完善評估體系。各級政府要建立健全主要由行業協會、研究和信息機構組成的決策參謀智庫系統；大力支持相關機構開展高職教育研究，為管理決策提供理論指導；參與業內人才需求預測、專業與課程建設咨詢和職業標準制定、職業資格評估及職業培訓等事務。要把督導評估作為對高職院校實施科學管理的主要方式，建立和完善有效的評估體系。建立各級高職教育督導機構，定期對區域內的高職教育工作進行監督、檢查、評估和指導。評估主體除了教育行政機構外，也應借鑒美國的做法，制定“同行評估”制度，并引入第三方中介機構，為高職院校提供監督與評價等專業化服務。

6.擴大社會參與，加強校企合作。美國高職教育的一個重要特征就是與相關部門、企業、行業的通力合作、共同參與，其課程設置、實訓室建設、師資建設無一不是校企合作的產物。因此，我國要加強校企合作深度，實現高職院校與企業之間的協調互動，建立行業、企業、學校共同參與的管理機制，形成發展合力；要對接市場需求，積極主動地邀請業界專家、企業家參與專業教育內容和質量控制的過程，從人才培養方案制訂、師資建設、課程設置、實訓室建設等方面加強合作，將校企合作前移到專業設置之初，按照職業崗位要求設置專業、開發課程，做到課程設置對接企業需求、實訓室建設體現職業、行業新技術納入教學內容、師資符合人才培養崗位要求。

總之，從我國國情出發，借鑒美國成功的高職教育管理經驗，改革中國高等職業教育管理體制，并不斷進行改革和創新，建立起以市場調節為主的充滿活力的新的管理體制和運行機制，努力為社會培養出更多的高素質應用型人才，是提高我國高職教育水平、促進我國社會經濟持續發展的有效途徑和重要舉措。

[注釋]

①匡薇.中美高等職業教育比較研究——美國高等職業教育特點及其文化根源探索[J].教學研究，2011（10）：42.

②③邵紅軍.國外高等職業教育管理體制的比較與借鑒[J].科學教育，2007（11）：7，6.

④王晴虹.中美高等職業教育比較[J].湖州職業技術學院學報，2004（4）：45.

⑤毛時亮.中美高等職業教育之比較研究[J].職教論壇，2005（5）：63-64.

⑥王念哲.比較視域中的我國職業教育管理體制創新[J].繼續教育研究，2009（9）：89.

⑦張春樂.論當前高等職業教育管理體制改革[J].中國電力教育，2010（7）：56-57.

⑧周勁松，李怡.高等職業教育經費投入現狀分析及對策研究[J].教育與職業，2007（12）：11.

⑨曹曄.高等職業教育實施“工士”學位制度的思考[J].教育發展研究，2014（21）：65.