試論我國高職教育發(fā)展進程中的“標尺競爭”效應

[摘要]隨著高職教育標準化建設的繁榮，高職教育的“標尺競爭”效應逐步顯現(xiàn)，越來越多的高職院校圍繞高職教育管理者制定的標尺進行競爭。高職教育領域的“標尺競爭”一方面有力推動了高職教育的規(guī)范化發(fā)展，提高了高職教育的質(zhì)量與效率;另一方面也造成高職教育發(fā)展同質(zhì)化、不正當競爭及發(fā)展不均衡等問題。解決問題的方法，一是建立多樣化的標尺體系，推動高職教育的特色化發(fā)展;二是完善評價機制，形成良性競爭制度;三是建立合作、扶持機制，推動高職教育的均衡發(fā)展。

[關鍵詞]高職教育 "標尺競爭 "效率 "均衡

[中圖分類號]G710 " "[文獻標識碼]A " "[文章編號]1004-3985（2016）03-0009-04

近年來，標準化建設成為高職教育系統(tǒng)發(fā)展的主題。自2011年開始，教育部連續(xù)四年的年度工作要點都要求研究制定職業(yè)教育相關標準，完善職業(yè)教育標準體系。魯昕同志也多次強調(diào)要加強職業(yè)教育標準體系建設，以完善職業(yè)教育國家制度體系。在國家的倡導下，高職教育正進入標準化建設的活躍期。隨著高職教育標準化建設的繁榮，高職教育領域的“標尺競爭”效應逐步顯現(xiàn)。所謂“標尺競爭”，在經(jīng)濟學激勵性管制理論中主要指存在多個相同性質(zhì)但又各自獨立的參與者的系統(tǒng)內(nèi)部（如電力系統(tǒng)內(nèi)部的各電力公司、高職教育系統(tǒng)內(nèi)的各高職院校），管制者通過一定的標準或標尺評估系統(tǒng)內(nèi)部各參與者的表現(xiàn)，根據(jù)表現(xiàn)對各參與者進行排名并對排名靠前者進行獎勵的一種機制①。建立標尺，根據(jù)標尺進行排名，圍繞排名進行獎勵是“標尺競爭”的主要特征。當前，高職教育的“標尺競爭”效應逐步呈現(xiàn)，主要原因一是高職教育通過一系列標準的建設與完善及各種示范建設的推進，逐步確立了發(fā)展的標尺;二是根據(jù)標尺進行的各類排名活動越來越成為高職教育領域的常態(tài);三是圍繞排名進行的獎勵越來越成為高職教育資源分配的重要組成部分，驅使越來越多的高職院校參與競爭。

一、“標尺競爭”效應在高職教育發(fā)展進程中的體現(xiàn)

（一）高職教育發(fā)展的標尺逐步確立

當前，高職教育領域的標準體系建設不斷完善。2000 年，教育部發(fā)布高等職業(yè)學校設置標準;2004 年，高職院校人才培養(yǎng)工作的評估方案頒布，高職院校的評估工作有了正式標準;2008年，新的高職院校人才培養(yǎng)工作評估方案頒布，從領導作用、師資隊伍、課程建設、實踐教學、特色專業(yè)建設、教學管理、社會評價七個方面構建了評價高職人才培養(yǎng)工作的標準體系;2011年，教育部提出將畢業(yè)生就業(yè)率、就業(yè)質(zhì)量、企業(yè)滿意度、創(chuàng)業(yè)成效等作為衡量高職人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要指標;2012年，高職教育領域410個專業(yè)有了國家統(tǒng)一的教學標準;2015年，高職教育還發(fā)布部分職業(yè)教育專業(yè)頂崗實習標準等。這一系列的標準基本上涵蓋了高職教育管理、教育教學、課程等方方面面，涉及教育質(zhì)量、專業(yè)教學、技能標準等多個層面。可以說，通過一系列標準的建設與完善，我國初步構建了高職教育的標準體系，高職教育進入了標準化發(fā)展時代。

標準體系的完善使得高職教育的發(fā)展有了大量可量化的數(shù)值標尺，而各種示范建設的推進則使高職教育擁有了具體的行為標尺與方向標尺。2006年，中央遴選100所高職院校進行示范建設。示范院校主要從辦學機制體制、校企合作、單獨招生試點、提升社會服務能力、跨區(qū)域協(xié)作等多個方面對高職院校發(fā)展進行“示范”。同時，各省也有相應的省級示范院校認定工作，構建了從中央到地方的示范院校建設體系，共同推動各高職院校以示范校為標尺進行辦學。標尺的確立為高職教育管理者驅動系統(tǒng)內(nèi)部各高職院校進行“標尺競爭”提供了前提條件。

（二）根據(jù)標尺進行的各種排名活動成為高職教育領域的常態(tài)

伴隨著高職教育標尺的確立，根據(jù)標尺進行的各類高職教育排名活動越來越成為高職教育領域的常態(tài)。從內(nèi)容上說，高職教育不僅有整體的院校綜合排名、院校競爭力排名、科研競爭力排名，還有針對高職重點專業(yè)、學生就業(yè)率、薪酬、雇主滿意度等具體指標的排名。各類排名涵蓋范圍從宏觀到微觀，從教學到科研等各個領域，幾乎“無處不在”。從頻率來看，高職領域的排名幾乎“無時不有”。例如，麥可思公司自2009年開始每年發(fā)布高職高專專業(yè)薪酬排名、職業(yè)需求排名，有些具體指標甚至每季度發(fā)布;《中國高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告》自2012年起對各省的質(zhì)量報告狀況、生均經(jīng)費等進行排名。同時，各省也形成了各自的高職教育人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告制度，對本地區(qū)的高職教育人才培養(yǎng)質(zhì)量狀況進行對比。從排名主體來看，幾乎“無人不排”。當前針對高職教育辦學，政府層面不僅有國家的各類排名，各地方政府也熱衷于進行排名。例如，廣東省發(fā)布《普通高校畢業(yè)生就業(yè)工作白皮書》，對本專科畢業(yè)生就業(yè)情況進行排名;福建省教育廳開展高職院校專業(yè)建設質(zhì)量評價排名。一些第三方機構如麥可思公司也積極參與到高職教育的排名活動中;一些高職院校內(nèi)部也有針對教學質(zhì)量等具體內(nèi)容的排名。

排名活動首先是高職教育管理者根據(jù)一定的標尺對各高職院校辦學結果的一種評估，其次是根據(jù)高職院校辦學評估結果做出的一種區(qū)分，這種區(qū)分將高職院校按照辦學質(zhì)量進行劃分，促使高職院校產(chǎn)生競爭意識。排名活動的常態(tài)化反映了高職教育管理者驅動各高職院校進行“標尺競爭”的程度在不斷深化。

（三）圍繞排名進行的獎勵越來越成為高職教育資源分配的重要組成部分

當前，將資源分配與排名高低掛鉤是高職教育資源分配的主要手段。在各類評比中排名位次較高者意味著可以獲得更多的資源，包括經(jīng)濟資源、政策資源以及社會資源等。在經(jīng)濟資源方面，各類評比中的優(yōu)勝者如“示范院校”“精品課程”“重點專業(yè)”“重點項目”等主體可以獲得各級政府的資金扶持。自2006年開始，中央財政投入20億元專項資金用于支持國家示范性高職院校建設;2011年，中央財政投入20億元支持高職院校重點專業(yè)建設。在政策資源方面，中央政府對于表現(xiàn)突出的地方政府或高職院校給予優(yōu)惠政策，如當前建設的各種高職教育“改革試點”或“綜合改革試驗區(qū)”，獲得這些試點或試驗區(qū)項目的高職教育地區(qū)或高職院校擁有先行先試的權力，可以突破一定的國家政策限制，開展符合自己利益的教育活動。另外，地方政府也會給予評比排名靠前者一定的優(yōu)惠政策。在高職院校層面，一些院校對于達到一定績效要求、排名靠前的“優(yōu)秀團隊”“優(yōu)秀教師”給予政策上的傾斜。在社會資源方面，在評選中排名靠前的院校、專業(yè)、項目無疑具有品牌效應，在宣傳、招生、校企合作、進一步爭取資金支持等方面更具優(yōu)勢。

獎勵是“標尺競爭”產(chǎn)生激勵效果的主要因素，當前的高職教育管理者將資源分配與排名掛鉤，是驅使高職院校參與“標尺競爭”的主要動力，在大量的資源刺激下，各高職院校不得不圍繞高職教育管理者設定的標尺進行激烈的競爭。

二、“標尺競爭”對高職教育發(fā)展進程的影響

（一）正面影響

1.有力推動了高職教育的規(guī)范化發(fā)展。第一，“標尺競爭”的優(yōu)勢在于建立了大量可量化的、規(guī)范性的標準體系，不僅為規(guī)范高職教育發(fā)展提供了具體的可操作手段，而且創(chuàng)造了一個相對透明、公開的環(huán)境。任何高職教育機構都可以圍繞清晰明確的標準進行競爭，避免了資源分配上的暗箱操作，擠壓了高職教育管理者的尋租空間，從而有力規(guī)范了高職教育的發(fā)展。第二，在“標尺競爭”模式中，管制者通過量化標準可以對各參與者實行“目標控制”。高職教育管理者通過設定標準，可以對高職教育系統(tǒng)設定宏觀目標，比如建設“世界一流高職”，也可以設定微觀目標，比如對高職教育系統(tǒng)的投入、生產(chǎn)、教育教學等方方面面提出具體的要求，形成一種目標導向的責任制，驅動各高職院校與管理者的目標一致。同時，由于激勵的作用，高職教育機構不得不追隨高職教育管理者的政策導向，從而實現(xiàn)高職教育發(fā)展方向的一致性，整體上規(guī)范高職教育的發(fā)展。第三，由于有清晰的標準與目標，高職教育管理者可以克服信息上的模糊，充分掌握高職教育的發(fā)展情況，進而對高職教育機構進行“問責監(jiān)督”，形成約束力，保障高職教育發(fā)展的規(guī)范化。

2.提高了高職教育發(fā)展的質(zhì)量。首先，在“標尺競爭”中，各參與人追求的是自己在系統(tǒng)中的相對位次。排名靠前的高職院校會追求質(zhì)量提升以鞏固自己的優(yōu)勢地位，而原來排名靠后或處于競爭劣勢的高職教育機構也會奮起前進，努力提高自身的發(fā)展優(yōu)勢，形成“你追我趕”的局面，從而推動高職教育質(zhì)量的整體提升。其次，在“標尺競爭”中，各參與人會自覺參照其他排名靠前的參與者的成功經(jīng)驗或標尺來進行活動，以實現(xiàn)排名提升從而贏得獎勵。這種“站在別人肩膀上”的模仿、參照行為不僅會產(chǎn)生一種疊加效應，整體拉動高職教育的質(zhì)量提升，還會促使高職教育機構之間產(chǎn)生一定的創(chuàng)新互動，推動高職教育向更高水平發(fā)展。例如，校企合作一直是制約高職教育發(fā)展的瓶頸問題，2009年寧波市率先出臺校企合作促進條例，以法規(guī)形式推進校企合作，之后各地紛紛效仿。據(jù)筆者初步統(tǒng)計，當前出臺類似法規(guī)的共四省十七市②，“標尺競爭”的疊加效應開始顯現(xiàn)。更重要的是，各地出臺的法規(guī)既有模仿寧波市的地方，也有制度創(chuàng)新，即創(chuàng)造性模仿。例如，寧波市校企合作促進條例的亮點主要是設立校企合作專項資金，山東省則通過加大稅收優(yōu)惠提高企業(yè)參與校企合作的積極性，蘇州市則通過建立企業(yè)教學咨詢官制度解決校企合作的師資問題。高職教育的這種創(chuàng)造性模仿對高職教育質(zhì)量有極大的提升作用。

3.提高了高職教育發(fā)展的效率。“標尺競爭”最明顯的好處首先是提高整個系統(tǒng)的效率。競爭首先形成了開放的市場，在這個開放的市場內(nèi)部，各地高職教育之間、高職院校與院校之間、高職院校內(nèi)部各子系統(tǒng)之間圍繞統(tǒng)一的標準進行競爭，帶動不同地域、實力的學校努力提高效率，突出特色，從而推動整個高職教育系統(tǒng)的效率提升。其次是管理者可以通過標準驅使各參與者進行高標準競賽，從而以較少的代價實現(xiàn)系統(tǒng)的最大收益。在國家示范校建設過程中，中央政府雖然只投入20億元，卻撬動了地方政府與社會各界共60億元投入到高職院校建設中，大大加快了高職院校的建設速度。最后是競爭迫使參與者對管理者的要求做出反應，從而提高系統(tǒng)的運作效率。近年來國家提出了開展職業(yè)教育現(xiàn)代學徒制試點的號召，圍繞中央的統(tǒng)一規(guī)劃與部署，各地積極響應、大膽試驗。當前共有17個地區(qū)、100所高職院校開展了現(xiàn)代學徒制的試點，形成了各具特色的實踐模式。例如，江西新余的“雙主體辦學、雙身份學習”模式，浙江寧波“教師、師傅雙重指導、學生學徒雙重身份”的雙元模式等，各地的實踐極大地推動了現(xiàn)代學徒制的建設。

（二）負面影響

1.加劇高職教育的同質(zhì)化問題。在“標尺競爭”中，高職教育管理者一是習慣于用統(tǒng)一的標準要求不同背景、不同類型的高職院校，使各高職院校圍繞高職教育管理者制定的統(tǒng)一標準辦學，部分高職院校為達標不得不“削足適履”，犧牲自己的優(yōu)勢特色適應管理者的標尺框框，從而抑制高職院校的特色化發(fā)展。二是某些領域的標尺較為單一，如高職院校人才培養(yǎng)工作評估僅靠生源、就業(yè)、社會服務三項指標，容易使高職院校致力于發(fā)展少數(shù)容易達標或得分的指標領域，甚至部分高職院校為迎合標準發(fā)展一些與本校無關的指標領域，最終導致高職教育辦學模式的不斷趨同。三是有些標準面面俱到、過細過死，特別注重量化，“試圖用簡單的、線性預測的方法來評估高職人才培養(yǎng)工作”，從而擠壓高校辦學因地制宜的空間，加劇高職教育的同質(zhì)化問題。

2.導致高職教育的惡性競爭。在“標尺競爭”中，高職教育主要由高職教育管理者制定標準、進行排名并分配資源，這種管制模式的問題是評價主體較為單一、評價價值取向以管理者為主、評價方式主要是管理者評價，導致各高職院校辦學主要是向上負責，圍繞上級主管的標準進行競爭，體現(xiàn)為一種 “向上的標尺競爭”。這種“向上的標尺競爭”容易引發(fā)一些惡性競爭：一是投機。由于是管理者設定目標，高職教育機構在政策的制定和執(zhí)行中有可能不是從院校實際或受教育者的根本需要出發(fā)，而是“揣摩管理者的意圖，滿足上級的主觀偏好，表現(xiàn)出一種討好取巧的機會主義傾向”。二是造假。高職教育內(nèi)部長期以就業(yè)率為主要發(fā)展指標，各高職院校上報的就業(yè)率大部分在90%以上，但其中有多少水分不得而知。三是通過打擊對手使自己獲利。部分高職院校在評估中存在惡意造謠打擊對手、互相拆臺等現(xiàn)象。

3.加劇高職教育發(fā)展的不均衡。“標尺競爭”導致高職教育資源的扭曲配置，一方面體現(xiàn)在資源分配高度集中于部分高職院校。在“標尺競爭”的環(huán)境下，各高職院校圍繞同一套標尺進行競爭，這種競爭看似公平，實際上忽略了高職教育發(fā)展的內(nèi)部差異。由于財政實力、地理位置和發(fā)展起點的不同，各地區(qū)的高職教育發(fā)展水平差別明顯。在這種情況下，那些缺乏資源、缺乏優(yōu)勢的高職院校根本無法和資源雄厚的高職院校進行競爭。中央提出2017年各地高職院校年生均財政撥款水平不低于12000元，但2014年湖南省公辦高職院校的生均撥款才5000元，一些中西部地區(qū)的高職院校有的生均撥款剛過千元，與中央標準差距較大。在起點不同的情況下，一些缺乏資源的高職院校在“標尺競爭”中極難“達標”，從而陷入越是沒有資源越是無法競爭，越是不競爭就越是拿不到資源的困境;而另外一些已經(jīng)掌握各種豐富辦學資源的院校，因為更容易在“標尺競爭”中獲勝而被分配更多的資源，導致高職教育資源越來越集中于某些示范、優(yōu)秀院校。高職教育資源的高度集中，加劇了高職院校的貧富分化，危害了整個高職教育的均衡發(fā)展。

“標尺競爭”導致高職教育資源的扭曲配置，另一方面體現(xiàn)在高職教育資源高度向某些維度傾斜。評價高職院校辦學的標尺應是多維度的，但實際上只關注幾個關鍵指標，如就業(yè)率、畢業(yè)生收入、生師比、雙師型比例、校友滿意度等，學校所能獲得的獎勵與這幾個關鍵指標息息相關。因此，大部分高職院校為追求效率，只圍繞幾個關鍵指標進行發(fā)展，內(nèi)部資源大多向這些指標傾斜，而對于學校內(nèi)涵發(fā)展、文化建設、學生服務等卻并不重視。這種資源配置的后果不利于高職院校辦學的均衡發(fā)展，最終將導致整個高職教育跛足而行。

三、完善“標尺競爭”的對策

（一）建立多樣化的標尺體系，推動高職教育的特色化發(fā)展

首先，要在整體的評價指標上實現(xiàn)從注重統(tǒng)一到發(fā)揮特色的轉變。2008年出臺的《高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案》增加了特色專業(yè)建設環(huán)節(jié)，就是一種有益的嘗試。其次，要改變由一種或幾種比較單一的指標考核高職教育辦學質(zhì)量的情況，建構面向所有學生、體現(xiàn)教育特色發(fā)展的綜合性指標體系。特別是必須打破由就業(yè)率、月收入等部分指標衡量高職辦學質(zhì)量的格局，充分體現(xiàn)以院校為本、學生為本的理念，積極倡導發(fā)展性評價，充分發(fā)揮教育評價的改進功能。最后，劃定關鍵指標領域，給院校留出因地制宜、發(fā)揮特色的空間。例如，美國《帕金斯法案Ⅲ》只規(guī)定了職業(yè)教育項目評估的核心指標，其他指標由州和地方政府協(xié)商確定。這種做法激發(fā)了地方創(chuàng)新的熱情，極大地推動了職業(yè)教育的特色辦學。

（二）完善評價機制，形成良性競爭制度

要改變“標尺競爭”中單純由管理者主導評價機制的缺陷，變“向上的標尺競爭”為“上下結合的標尺競爭”，通過管理者自上而下的改革與社會參與自下而上的改革之間的互動，凝聚共識，共同推動高職教育形成良性競爭機制。對高職教育管理者而言，首先，需要在評價主體上“開門”，充分吸納各利益主體參與高職教育發(fā)展的評價，形成多元評價結構。在這方面，我國地方教育部門在推動高職教育校企合作過程中主動吸納教育專家、企業(yè)行業(yè)代表、家長代表組成校企合作理事會，構建民主評價與監(jiān)督的對話平臺、多元利益表達平臺，共同推進校企合作的模式值得借鑒。其次，要在評價方法上更多注重互動與融合。需要建立經(jīng)常性的對話機制，同時在評價體系中融入或加大社會評價的比例，推動公眾參與到高職院校辦學的評價中，保障評價的透明與公開。再次，要加強監(jiān)督與引導，打擊部分高職院校存在的“造假”“互相拆臺”等不正當競爭行為。對于高職教育其他利益相關方而言，需要主動參與高職教育的評價機制，自下而上地影響高職教育發(fā)展進程。一方面，可以通過高職教育管理者搭建的各類協(xié)商平臺參與高職教育的評價;另一方面，可以“闖進去”，主動通過“上書”、網(wǎng)絡評價等方式表達自己的意見，實現(xiàn)對高職教育管理者單一評價的制衡，推動高職教育向良性競爭的方向發(fā)展。

（三）建立高職教育的合作、扶持機制，實行更加平衡的高職教育資源分配制度

在高職教育領域，資源的有限性決定了競爭的白熱化，而競爭又不可避免地導致資源高度集中于某些地區(qū)或某些院校。為解決這一問題，縮小地區(qū)高職教育之間、各高職院校之間的差距，高職教育管理者可以引導各地區(qū)高職教育、各高職院校建立一定的合作機制，通過支持同類院校之間“抱團發(fā)展”、擁有不同資源優(yōu)勢的院校之間“優(yōu)勢互補”、擁有相同條件的院校之間“資源共享”等方式提高自身的競爭優(yōu)勢，從而實現(xiàn)高職教育的均衡發(fā)展。

針對某些處于資源劣勢依靠自身力量及院校之間團結互助形式仍無法提升自身競爭優(yōu)勢的地區(qū)或高職院校，需要高職教育管理者給予扶持與幫助，以保障效率與公平的平衡。中央政府職業(yè)教育專項資金向西部傾斜，連續(xù)多年啟動東部支援西部的對口支援計劃就是一種明顯的扶持政策。一些發(fā)達地區(qū)的高職院校也通過“手拉手”“對口支援”的方式對中西部高職院校在人才培養(yǎng)、科研服務、師資培訓等方面進行扶持，未來這種扶持需要得到更大范圍的推廣，力度需要進一步加大。同時，高職教育管理者應樹立“以人為本”的理念、堅持“人人成才”的基本價值取向，對于與學生終身發(fā)展、全面發(fā)展相關的文化建設、人才培養(yǎng)、學生服務等予以充分重視，均衡分配辦學資源。

[注釋]

①“標尺競爭”（Yardstick competition）的思想最早由Lazear and Rosen提出，由Shleifer運用于政府管制領域。參見A.Shleifer. A Theory of Yardstick Competition[J].Rand Journal of Econamics，1985（16）：319-327。

②當前出臺校企合作法規(guī)或政策的省份有山東省、河南省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)，市縣有寧波市、蘇州市、邯鄲市、南昌市、深圳市、廣州市、沈陽市、成都市、唐山市、臺山市、杭州市、鄭州市、新密市、十堰市、上虞市、濰坊市、常州市。統(tǒng)計時間截至2015年10月。

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