職業教育管辦評分離的理論基礎、意義與路徑分析

[摘要]職業教育是我國國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，它不僅對培養多樣化人才和傳承技術技能具有重要作用，而且對促進就業創業也具有重要意義。當前，政府包攬職業教育全局，學校和企業缺乏自主權，社會的作用缺失，因此，在職業教育領域實行管辦評分離具有重大的現實意義。政府在管理權、辦學權、評價權上將權力下放；學校與企業以市場化為引領，實行改革發展；社會第三方評估機構實行獨立評估，各個主體要素之間權責明確，共同推進職業教育和社會經濟的發展。

[關鍵詞]職業教育 管辦評分離 意義 路徑

[作者簡介]蔣姍姍（1991- ），女，重慶人，西南大學教育學部在讀碩士，研究方向為職業技術教育學；朱德全（1966- ），男，四川南充人，西南大學教育學部部長，教授，博士生導師，研究方向為課程與教學論、職業教育。（重慶 400715）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）14-0016-04

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，要推進中央向地方放權、政府向學校放權，明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。高等教育的改革涉及內部多個利益主體，其結構復雜，要素繁多；外部與政治、經濟、文化等各個領域聯系緊密，互相作用，其管辦評分離涉及政府、學校和社會三個主體之間的關系重構。這不是簡單粗暴地將三者的權責、職能割裂，而是站在戰略制高點上以協同性、系統性和整體性的思維和視角審視三者的關系，使各個主體的功能明確、邊界明晰，為促進高等教育管辦評分離中政府、學校和社會的職責權限各安其位、協調聯動發揮最大的效用。職業教育作為高等教育體系的重要部分，其發展對我國當前經濟轉型和教育變革具有深遠意義。本文擬以職業教育的自身屬性為基點探討職業教育從教育管理到教育治理的轉變步伐，更新路徑，以適應當前高等教育管辦評分離的趨勢。

一、職業教育管辦評分離的理論基礎

教育治理的突出特征是多主體參與的合作管理、共同治理。參與管理的主體不只是政府部門，還包括各種非政府組織、各種社會團體、私人部門、公民個人在內的多元主體。治理不是作為單一主體的政府的統治和管理，而是多元主體參與的民主化管理。①管辦評分離的實質內涵是重新架構系統中各個主體之間的相互關系，目的在于建立行政部門、學校與社會第三方評估監測機構相對分離又彼此聯動的合作機制，具有多元化、民主化、多樣性等特征，是教育治理在教育變革中的體現。在當前我國職業教育中，政府是管理、辦學和評價的主體，不僅承擔“運動員”和“教練”的角色，還擔任“裁判”的角色，集管辦評于一身。這既不符合系統論中各個要素協同發展的原則，也有違職業教育與社會發展密切聯系的規律。

職業教育管辦評分離以一般系統論為理論基礎。作為一般系統論學會的創始人之一，拉波波特在其代表作《一般系統論》提出了系統維持自身的內部機制：第一，社會系統的結構和功能的相互適應是維持其存在的決定因素；第二，人類社會中的準有機體系統（包括家庭、軍事組織或其他社會團體）的維持取決于自創生。所謂自創生就是自己更新自己，自己修復和復制自己。②這里的系統，指在自然進化過程中形成的一種動態的開放系統。

國家和政府作為社會系統中的一個子系統，是一種特殊的公共權力組織，具有服務、管理和統治的職能，它與學校、企業等社會組織共同構成社會動態體系中的要素。它們因同處于社會這一大系統中而具有同一性，有共同的目標指向，但又有各自的功能。政府是國家權力的代表，通過法律法規、財政資助和信息反饋服務于職業教育；學校是學術權威的代言，在課程安排、人員招聘和學位授予等方面具有自主抉擇的權力；企業作為職業院校人才培養的委托方與輸送方，對人才優劣的評價擁有絕對的權力，這使得企業所代表的市場必須參與職業院校辦學，將自身對人才的類型與層次要求通過直接辦學的方式來實現；社會中的第三方評估監測機構是對政府的行政行為、院校企業辦學活動進行獨立、專業評價的主體，不受制于整個系統中的任何要素，只需將評價所得的信息真實反饋給政府和學校即可。在整個社會系統中，政府、院校、企業和評估機構等組織以推動職業教育領域的政府治理、院校企業辦學、第三方評估之間聯動發展，形成合力，明確目標，促進職業教育更好、更快的發展。

二、職業教育實行管辦評分離的意義

在由政府、學校、企業和評估機構等組織組成的社會大系統中，政府在職業教育的管理、辦學和評價上放權，對各要素的發展有重大意義，具體表現為以下三個方面：

第一，從微觀視角來看，管辦評分離有利于實現政府、院校、企業和第三方評估機構的主體分離、職能分離、權責分離，形成既相互制約又協調融合的發展態勢。我國當前職業教育改革最大的阻力來自政府，由于政府職權不明、包攬一切，導致行政和學術不分，院校和企業辦學受制于政府行政審批、審核、審查等一系列繁復程序。政府忽視社會評估機構的作用，缺乏行政評價的公信力，導致職業教育評估監測流于形式，評價出現諸多弊端，如目的功利、思想僵化、過程簡單、功能失調、數據失真等。政府、院校、企業和第三方評估監測機構之間的主體不明，責權越位、缺失，而管辦評分離促使政府變更教育治理理念，變革教育治理方式，從全能管理向宏觀治理轉變。院校和企業聯合辦學，多渠道籌措經費，將產業與專業高度契合，進行訂單式培養，實行集團化辦學、產教融合、校企合作，把院校的人才培養方案與企業所需的人才技能與素養進行無縫對接。社會專業評估機構建立集動態性、持續性、多維性、過程性于一體的整套完善的評估監測機制。

職業教育領域中“主體是誰”“做什么”“負什么責”“怎么做”等問題是管辦評分離的基本問題，只有對教育主體、職能、責任和方式進行有效區分，才能使各方明晰定位、行使權能、擔負責任、發揮效用。③職業教育管理、辦學和評價的職能分離在于厘清主體，明確各自承擔的責任與義務。管是基礎，要簡政放權加強監督；辦是核心，要擴大辦學自主權，實現院校與企業聯合辦學；評是支撐，建立以評估為核心的多元評價體系。管辦評分離有利于明確各個主體之間的權責，以管為前提、辦為核心，在此基礎上有效利用評價的反饋作用，使各個主體之間形成既相互制約又協調融合的發展態勢（如右上圖所示）。

第二，從中觀視角來看，管辦評分離有利于現代職業教育體系的構建與完善。儒家文化作為我國封建時期的主流文化，以此為土壤而衍生出的文憑當道和學歷主義對當代技術技能的發展具有明顯的阻礙作用?！爸氐垒p器”“重文輕器”的傳統文化，使社會對職業教育的認可度低，加之生源不足、政策制約、資金缺乏等一系列因素，導致職業教育的發展舉步維艱。職業教育是我國國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，經濟社會的發展變化需要職業教育在人才培養的規模、質量、層次、類型等方面實時更新，使專業設置對接產業需求，使課程內容滿足職業標準，構建教學過程與生產過程合二為一的人才培養模式，架構職業教育與終生學習的立交橋。

管辦評分離是構建現代職業教育體系的必然路徑，它要求政府在管理上對中高職銜接、人才培養標準等進行宏觀把控；學校和企業在辦學上獨立自主、緊密合作，與當地社會經濟緊密聯系，探索適宜的校企合作模式，實行集團化辦學；評估機構要評價管理行為和辦學行為，具有較強的公信力。各個主體明確自身在現代職業教育體系中所扮演的角色，對教育資源進行合理布局、優化配置，推行管辦評分離，使政府回歸到宏觀管理層面。社會力量也積極參與，保證學校和企業聯合辦學。學校獨立開展教學研究，并根據社會和市場的變化及時調整課程設置，發揮職業教育對勞動生產力的培育作用，促進區域經濟的良性發展和社會生產力的進步。

第三，從宏觀視角來看，管辦評分離有利于發揚職業教育民主，促進職業教育公平的實現。在教育治理框架下，管辦評分離最顯著的特點是具有多元利益主體的民主參與，這有別于傳統的政府作為社會公共組織形式所行使的管理權。同時，教育決策與教育立法能夠通過各個主體的共同討論與論證而達成一致，充分發揮教育民主。在職業教育管辦評分離的過程中，政府、學校、企業和社會是一種共贏互利的協同合作關系，指向具有一致性。

教育旨在促進人的生理與心理的全面發展，使每個人借助于教育，形成一種富有批判精神且獨立自主的思想意識，提高自身的判斷力。它所具有的公益性與普遍性，需要政府保障公民平等地享有接受良好教育的機會。但是，政府并不是唯一的權力中心，不應壟斷教育管理權，而應與社會、學校合理分權，只保留對教育事業發展起決定作用的重要事項的決策權和控制權，把原先由它獨立承擔的一些責任轉移給社會和學校，變強勢政府對學校的單邊管理為政府、社區（家長）共同參與的多邊管理和共同治理。④實現教育資源和教育機會的均等，必然需要協調各方利益主體的關系。政府作為國家管理的工具，需綜合考慮各方利益主體的聲音，將所有主體納入決策范圍，甚至讓各個主體自己協商責任及義務等。管辦評分離有利于職業教育各個主體表達自身合理的訴求，發揚教育民主，使政府實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距，促進教育公平的實現。

三、職業教育管辦評分離的路徑選擇

職業教育權力的分割已成為必然趨勢，在重新構建教育管理體制的過程中，管辦評分離的呼聲日益高漲。主體分離、明晰權責成為大眾共識，而目前最迫切的是要回答如何分離。要明確政府、院校、企業和社會在職業教育管理、辦學和評價分離的過程中各自承擔的責任和義務，構建職業教育管辦評分離的運行機制尤為重要。

（一）政府放權，構建多元共治的治理體系

教育部部長袁貴仁指出，要加快推進教育治理體系和治理能力現代化，構建政府、學校、社會的新型關系，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、職能邊界清晰、多元主體“共治”的格局。⑤管辦評分離既需要構建多主體治理體系，也需要政府的主導。職業院校為社會提供的產品不同于其他社會公共產品，不能完全依賴市場的調節作用。政府作為國家意志的執行者，應協調各個利益主體的行為，促進職業教育的和諧發展。

政府、學校、企業和社會是職業教育領域的主體，協調好多方利益主體的關系是管辦評分離的實質，其核心在于政府簡政放權，角色從全能管理向有限管理轉變、從過度集權向制度分權轉變、從行政獨大向合作共治轉變。當前政府在辦學權、管理權、監督權和評價權上獨攬大權，政府內部權限交叉、邊界模糊、多頭管理，外部在編制、人事和財產等方面對學校辦學進行干預，在社會監督評價上公信力不足。政府的職責不是微觀管理、全能管理，而是在各主體因追求自身利益最大化而產生沖突時，利用政策、法律等宏觀手段對他們各自的行為進行調節，制定有利于長遠發展的規劃，宏觀把控全局。

1.在辦學自主權方面，政府鼓勵院校和企業聯合辦學，多形式辦學。學校的辦學權是由其作為國家教育辦學主體的組織性質決定的，而企業委托學校培養人才，就決定了學校與企業要在人才培養類型、層次、數量、質量等方面對接，有效地把學校的人才培養方案與企業的人才素質標準相結合。政府在學校與企業之間搭建平臺，溝通信息。在辦學形式上，政府鼓勵多種形式辦學，形成集團化辦學、國有民辦、私人辦學等靈活多樣的辦學格局。

2.在管理權上，政府邀請院校、企業和社會積極參與管理。政府作為權力的中心，對職業院校和企業擁有直接管轄權，但在管辦評分離的趨勢下，單級驅動難以推動各主體的聯動發展。因此，需厘清行政權力邊界，通過授權、分權、放權、讓權等一系列制度化設計來更加科學合理地配置權力，最大程度地調動院校和企業的積極性和創造性。

3.在評價權上，政府將評價權交還給社會并接受其監督。社會作為人力資源中勞動力的輸送方，具有反映勞動力就業訴求、評價學校教育質量、監督政府行政行為等責任。而政府在服務公眾的理念下應當明晰自身的所為和所不為，轉變教育行政方式，接受社會對政府行政行為的監督，提高社會組織對教育評價監督的參與度。

（二）學校與企業以市場化為引領，共求發展

英國著名經濟學家海耶克提出，市場是教育活動的基礎和依據，⑥這與當前我國政府對教育服務供給的壟斷局面相悖。政府的管控是學校低效能的結果，而學校的高效能需要市場環境下的學校自治。將市場化改革引入職業教育，用市場制度代替行政控制制度，在課程設置、人事任免、預算管理及教學方式等方面給予學校充分的自由。企業在人力資源預測、行業培訓規劃等方面具有得天獨厚的優勢，將資源和技術提供給院校，溝通行業與院校的信息，實現校企聯姻，促進企業利益與學校人才培養的協同發展。

企業作為人力資源培養的主要委托方，對人才的渴望最迫切，它希望利用手中的資金來達到成本效益最大化的目的但又不愿在人才培養上投資過多，這就導致了人才需求與成本投入的矛盾。職業院校作為人力資源培養的代理方，需抓住企業的利益訴求，保障企業利益的實現，激勵企業參與校企合作聯合辦學。在市場經濟條件下，職業院校要轉變觀點，樹立“以雇主為導向”的辦學理念，主動尋找企業在市場競爭中的需求點，盡最大努力滿足企業的合理需求，為校企合作打下堅實的基礎。⑦要實現管辦評分離，首先，教育分權是前提條件，政府將人員招聘、財政支配等職權下放，充分尊重學校的辦學自主權。其次，平衡各個主體之間的利益關系，使各個主體明確責任和義務，使學校、企業、政府和社會形成市場化的契約關系。最后，需要社會的廣泛參與，這是形成教育市場化的關鍵步驟。

在市場化制度下，政府利用政策和財政等宏觀把控，企業追求利益并利用資金投入獲取人才，院校提供就業機會以及輸送人才，形成穩定的三角關系。政府、學校和企業從之前單純的行政化、政治化關系演變為利益化、市場化的契約關系，在勞動力的輸送、培養、銜接和成長完善過程中具有三個特征：

1.多元主體。從政府獨自搭臺唱戲到管辦評分離，學校、企業和社會參與教育的意識越來越強烈，各個主體均需在法律法規的范圍內按照市場競爭的公平公正原則規范自身行為，協調相互關系，共求發展。

2.平等貿易。政府、學校、企業和社會四者之間是緊密相連、休戚與共的關系。企業篩選滿足自身需求的人才，政府協調院校和企業的需求和行為，而社會反過來對學校的辦學行為和政府的行政行為進行評價和反饋。主體之間是平等的交易主體，不存在主次和排名先后之別。

3.互利共贏。無論是以經濟利益為驅動力的企業還是以服務公眾為目標的政府抑或以培養人才為目的的學校，都有一個共同的目標指向，即推動職業教育和社會經濟的聯動發展。正是由于共同的目標，它們才能求同存異，合理分工，協調發展，實現互利共贏。

（三）社會第三方評估機構獨立評估并反饋

我國當前評估主體多樣化且流于形式，評估機構功能失效，評估結論的客觀性與科學性不足?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，建立科學、多樣的評價標準，開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動。在職業教育領域實行管辦評分離，由社會對政府的經費投入、均衡發展、規劃布局等行政行為進行客觀評價，促使政府從辦教育向管教育、從管理學校向服務學校等轉變。社會對學校的基礎設施、教學效率、教育質量等辦學行為進行客觀評價，監督學校辦學，維護教育公平。

1.培育并支持社會第三方評估機構。政府賦予社會第三方評估機構一定的權力，是管辦評分離的重要內容。培育并支持教育中介組織的發展，是政府借助社會第三方提供公共服務的職責。政府對新興的社會力量加以扶持，營造多方參與教育評價的氛圍，對社會第三方評估機構的組織屬性、利益導向等加以合理、正確的引導。社會第三方評估機構自身擁有獨立性、公平性、自主性，對政府行政行為和學校辦學行為的評估結果具有客觀性、科學性、公正性，能夠利用自身的社會地位、資源等開展動態、持續、多維、實時的監測評估，保持既相互獨立又良好協作的關系。

2.建立完善的政府和學校評估機制。社會評估組織的對象是政府的行政行為和學校的辦學行為。如何對它們進行客觀有效、科學合理的評估，需要建構一套完整的評估機制，對主體行為的標準、程序、職責和義務等有明確的體制規范，明確各主體的權責。社會第三方對政府和學校的行為按章評估，避免因信息閉塞、錢權交易等制度失效帶來的弊病。同時，政府和學校要對社會第三方實施評價服務的正當性、客觀性和科學性進行審核，避免因程序不當而引發的風險和后果。

3.政府向社會購買服務并反饋監督。黨的十八屆三中全會提出，要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。在職業教育管辦評分離的框架下，政府在現代教育產品生產中的作用是其他組織不可替代的。政府作為教育產品的直接和間接提供者，理應為購買的教育服務買單，與社會第三方評估組織簽訂合同，再由社會評估組織將對政府的“管”和學校的“辦”的評估結果反饋給政府，使政府規范自身行為，協調主體間關系，共同促進職業教育與社會經濟的發展。

[注釋]

①褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：5.

②錢兆華.拉波波特一般系統論介紹[J].哲學動態，1993（4）：42.

③周海濤.高等教育“管辦評分離”的緣由與路徑[J].國家教育行政學院學報，2014（3）：5.

④褚宏啟.政府與學校的關系重構[J].教育科學研究，2005（1）：42-43.

⑤袁貴仁.深化教育領域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現代化：在2014年全國教育工作會議上的講話[N].中國教育報，2014-02-13.

⑥許明，胡曉鶯.當前西方國家教育市場化改革述評[J].教育研究，1998（3）：69.

⑦張斌.比較視閾下企業參與校企合作的激勵與保障機制研究[J].職教通訊，2014（13）：54.