高職院校院系治理問題與改革對策

[摘要]院系治理是高職院校治理的重要內容和基石。當前高職院校的院系治理存在自主管理虛化、行政權力泛化、學術權力弱化，民主參與和監督缺失、社會參與不足等問題，高職院校應樹立大學精神，加強頂層設計，建立健全二級管理，合理配置院系內部政治、行政、學術權力，完善院系的決策、運行、監督、社會參與等體制機制，建立科學合理的院系治理體系，保證院系的有效治理和學校的良好運行。

[關鍵詞]院系治理 二級管理 治理改革

[作者簡介]李志強（1977- ），男，湖南桂陽人，北京青年政治學院東校區管委會，講師，研究方向為職業教育、教育管理。（北京 100102）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）14-0038-03

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提出要建立中國特色現代大學制度，并把完善治理結構作為重要突破口。《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》等文件明確提出要完善高職院校的治理結構，提升高職院校的治理能力和水平。院系是高職院校的基本構成單位，是學校運作的基礎，院系治理是高職院校治理的重要內容和基石，在高職院校治理改革中具有重要作用。

一、院系治理的內涵及其意義

1.院系治理的內涵。院系是學院與系的合稱，是高校內部按不同學科、專業性質分別設置的教學、科研和行政組織機構，是高校內部主要的二級組織形態。院系治理是指高校內部院系為實現人才培養、科學研究和社會服務等辦學職能而進行的關于利益主體權責關系的一系列制度安排。院系治理是高校治理下的以院系為主要對象的微觀的治理活動。

2.院系治理的意義。院系是高校的基本構成要素，既是以專業、學科為基礎構建的學術組織，也是學校實現管理職能的基層管理組織，是高校人才培養、學術研究、社會服務等職能的直接承擔者。可以說，院系是“高校人才培養的第一線、科學研究的主陣地、高校服務社會的先行軍”①。“院系治，而學校安”，現代大學體制中，院系是高職院校運行的基石，是高職院校治理的基礎。

二、高職院校院系治理存在的主要問題

當前，我國高等職業教育發展取得巨大成就，高職院校院系治理整體情況較好。但由于我國高等職業教育起步較晚，發展時間較短，多數高職院校辦學時間較短，有的甚至不到十年。因此，我國高職院校治理主要是模仿、借鑒普通本科學校的治理模式，很多還保留原來的中專辦學傳統，院系治理存在不少問題。

1.學校權力過于集中，院系自主管理虛化。20世紀90年代以來，高等教育連續擴招，許多高職院校辦學規模急劇擴大，專業、院系的數量不斷增加，導致管理任務繁重。由于高職院校發展歷史不長，又受傳統教育管理模式的影響，所以其內部管理仍然采用垂直管理模式，權力高度集中于學校（職能部門），院系自主管理虛化。具體表現為：學校與院系之間責權利關系不清晰，經費使用、教師評聘等重要權力仍然集中在學校，管理重心在學校（職能部門），院系主要承擔學校（職能部門）布置的事務性工作，在教學、科研、人事、經費等方面的自主權非常有限，院系辦學的自主性和積極性不能得到有效發揮，院系運行不暢，管理低效。

2.政治權和行政權交叉重疊、界限不清。我國公立高職院校內部治理的核心體制是黨委會領導下的校長負責制，黨委對學校工作統一領導，明確規范了學校的政治權和行政權。但是，我國長期沒有明確的院系領導、決策體制，特別是對院系的黨政關系沒有予以明確，造成院系黨政職責不清。直到2010年，新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》才明確提出黨政共同負責制，規定黨政聯席會議是高校院（系）的最高決策機構，但是沒有出臺相應的實施細則，在具體操作方面存在諸多問題，黨政聯席會議的作用沒有真正得以發揮。在實際工作中，黨政共同負責容易導致黨務與行政工作處于平行狀態，各自為政，互不聯系；也可能造成黨務系統和行政系統爭權奪利、多頭領導、管理混亂等問題。

3.行政權力泛化，學術權力弱化。行政權力、學術權力是高職院校內部管理的兩種基本手段。目前，我國高職院校主要還是采用行政主導型的管理模式，具有典型的科層管理特點。“高職院校是一個具有行政級別，按照行政模式運行的準行政機構”②，以院長（系主任）、書記為代表的行政管理人員決定著院系的重要事務，掌握著院系人、財、物等各種資源的分配與使用，用行政的思維和手段來解決教學、學術問題，權力高度集中于少數領導，集中于行政管理層。而“教授治學”的體制機制并不完善，很多高職院校的院系都沒有成立學術委員會、教授委員會等學術治理機構，即使成立了，其人員組成、職責、運行機制等也存在不少問題，如教授、專業骨干（帶頭人）以及教師在院系治理中的話語權被剝奪，學術權力從屬于行政權力，甚至被行政權力取代等。院系治理呈現嚴重的行政化傾向，行政權力一權獨大，對學術權力嚴重擠壓，挫傷了教師的積極性，違背了高職教育的規律。

4.民主參與和監督缺失。教職工是學校的主人，《中華人民共和國高等教育法》規定，教職工有參與學校民主管理和監督的基本權利，教職工代表大會（教代會）代表全體教職工行使參與管理和監督的權力。目前，高職院校基本建立了教代會制度，但是院系普遍沒有建立相應的二級教代會（教職工大會）制度，教職工參與院系民主管理和監督的渠道不暢通。事實上，已有的二級教代會制度在成員組成、議事規則和運行機制等方面也存在問題，如教職工（代表）大會容易變為院系重要文件和決議的表決器，教職工的真正意見無法有效表達等，教代會制度成為形式，沒有發揮應有的實質作用。

5.行業企業參與治理的機制沒有形成。社會參與是現代大學治理的基本特征，而行業參與、校企合作更是高等職業教育的基本特點。行業企業是院系辦學的重要合作者、重要利益相關者，應該參與院系治理。然而在辦學實踐中，行業企業的主要作用是為學生提供實習實訓場地和崗位，為專業設置、課程教學改革提供建議，只發揮了辦學資源提供者、咨詢參謀者的作用，并沒有真正有效地參與到學校和院系的治理中，根本沒有體現重要利益相關者的地位和作用。很多高職院校、院系的理事會、學術委員會都沒有行業企業代表；國家沒有出臺關于校企合作、行業企業參與高等職業教育的激勵性法律法規或制度；學校層面沒有建立行業企業參與學校、院系治理的體制機制，行業企業參與高職院校治理、院系治理缺乏強有力的組織和制度保證。

三、院系治理改革的路徑和措施

我國正在積極推進高校治理結構改革，努力建立現代大學制度。院系治理是高校治理的基礎，意義重大。高職院校院系治理改革，必須樹立大學精神，注重頂層設計，抓住權力的合理配置與科學運行這一核心問題，縱向合理劃分學校與院系之間的權責，橫向正確處理院系內部政治、行政、學術等權力的結構性配置問題，完善院系的決策、運行、監督等體制機制，重視教職員工的民主參與和社會利益相關者的參與，這樣才能真正建立比較科學合理的治理體系，保證院系的良好運行和學校的有效治理。

1.樹立大學精神。我國高職院校院系治理存在問題的一個重要原因是大學精神的缺失。我國高職院校的辦學時間普遍比較短，辦學基礎比較薄弱，發展水平參差不齊，“中專辦學”的痕跡很難在短時間內消除，缺乏大學的精神內核和文化基礎。高職院校也屬于高校，也是大學的一種形式，應該具備基本的大學精神。另外，隨著我國高職教育的發展，高職院校的師資力量在不斷提升，辦學條件不斷改善，教學、學術水平不斷提高，越來越具備大學的實力，但要把高職院校辦成真正的大學，就必須在完善辦學條件的同時，形成學術自由、自治、追求學問的大學精神。

2.完善二級管理體制，加強院系主體建設。院系有效治理的一個重要前提就是學校與院系之間形成科學合理的權責關系。高等教育從精英化走向大眾化、普及化，高職院校逐漸成為面向社會、規模巨大、運行復雜的大型組織，必須進行內部治理轉向，從原來的垂直管理轉向兩級管理。

兩級管理是指“在學院這個組織的統一領導下，將人事與財務等各項權力下放給院系，促使院系等二級組織的責、權、利相協調，從而讓組織的靈活性與適應性得以增強的一種管理模式”③。建立學校、院系兩級管理體制，就是要厘清學校與院系的權責，完善學校領導權與院系自主權之間的配置，使權力重心充分下移，實現校院權責一致。學校要調整內部管理層級的權力分配結構，縮小校級（職能部門）管理的范圍，主要保留宏觀管理及重大事務決策權等。而專業建設、教學科研管理、學生管理、師資管理、資產與財務的管理等權力則真正下放給院系，讓院系擁有自主管理權。學校對院系主要進行宏觀管理、目標管理和政策調控，學校各職能部門主要為院系自主辦學提供支持和服務，院系成為真正的辦學實體、主體。同時，學校還應該建立有效的監督機制和績效評估機制，防止院系在自主管理中出現權力過大、濫用權力，不服從學校領導的“諸侯割據”現象。

3.完善院系內部領導體制。院系治理的核心是院系領導決策體制，要有效解決院系內部政治、行政、學術三種權力的合理配置問題，就要實現權力的相互分離制衡。

第一，完善院系決策機制，落實黨政共同負責制。我國高校院系領導體制的形成過程曲折反復，先后有院長（系主任）負責制、教授委員會集體決策基礎上的院長（系主任）負責制等，但都沒有在政策和法律上予以明確，在實踐中也存在一些問題。2010年中共中央頒布了新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，規定公辦高校的二級院系實行“黨政共同負責制”，主要形式是黨政聯席會議，即院系重要事項通過黨政聯席會議共同決策，具體執行根據職責分工，誰分管就由誰負責。這是首次用國家規章制度來明確院系的領導決策體制。“黨政共同負責制”在運作過程中強調黨政協調，互相配合，集體討論，民主決策，劃分職權，各負其責。當前實施黨政共同負責制的關鍵是要進一步規范細化院系黨政聯席會的議事規則和實施細則，明確黨務系統和行政系統的權責，保障兩個系統和諧共處，避免出現“以黨代政”“以政代黨”的現象。

第二，完善“教授治學”機制，強化學術權力。院系是高職院校的基層教學、學術組織。人才培養、科學研究、專業學科建設等屬于學術性事務的運行有自身規律，需要高深的專業知識，需要進行專業性管理，這與行政工作有較大差異，因此，院系治理要強化學術權力，維護學術權力在管理學術事務中的權威作用。

首先，要完善“教授治學”的組織結構。組建或規范教授委員會、學術委員會、專業指導委員會等各類學術組織，明確以教授為代表的學術共同體在學術事務管理中的參與權、發言權，有效發揮學術機構在管理學術事務、平衡行政權力方面的作用。對于辦學規模偏小，院系教師人數偏少，學術力量較弱，單獨組建學術委員會比較困難的高職院校，可以將部分講師吸收到委員會中，或將教授、副教授代表吸收到黨政聯席會中，參與院系的重大事項決策。其次，要明確“教授治學”的權責。學術委員會等學術組織應該擁有以下權力：“審定”專業學科發展規劃、人才培養方案、師資隊伍建設規劃、與治學相關的重大資源配置方案、專業設置等；“審議”院系事業發展規劃、年度工作計劃及報告等；“決定”提請決議的其他重大治學原則或重要事項；對院系發展中的其他事項提出“建議”。

4.完善院系的民主參與和監督機制。權力的有效運行可以通過擴大民主參與和嚴格監督來實現。高職院校要賦予教職員工民主參與管理的權力，要完善機制，暢通渠道，推進院系決策的科學化、規范化和民主化，防止權力濫用與權力腐敗。

第一，建立健全院系二級教代會制度。“教職工代表大會”是學校民主管理的重要機制，要在學校教職工代表大會制度的基礎上，建立健全院系二級教代會制度。教師規模偏小的院系，可以實施全體教職工大會制度，切實賦予院系教職工（代表）大會實際權力，具體包括“審議”專業學科發展的規劃、人才培養方案、師資隊伍建設規劃、與治學相關的重大資源配置方案等；“決定”與教職工切身利益直接相關的事項，如教職工考核辦法、崗位津貼計算辦法等；對院系工作提出各種“建議”。

第二，建立健全信息公開制度。信息公開有利于民主決策，遏制權力濫用，有利于師生參與治理，采取科學合理的利益表達方式。院系要充分認識到信息公開制度的重要性，建立健全院系信息公開制度，規范信息公開的內容和標準，創新信息公開渠道、機制，依法保障師生的知情權，通過信息公開提升師生的參與意識。

5.建立健全社會參與的治理機制。學校辦學離不開社會、市場，高職院校要以服務為宗旨，就業為導向，要爭取產學結合、校企合作。院系處在辦學一線，直接面對社會、市場，院系需要積極吸引行業企業、家長、社區等社會力量參與辦學，要建立健全社會力量，特別是行業企業參與院系辦學的治理機制。院系專業建設委員會、學術委員會等院系主要組織機構要吸收行業企業相關人員，要建立專門的校企合作委員會，形成較完善的社會參與院系治理機制。

總之，院系治理是高職院校治理的重要環節，高職院校必須推進院系治理改革，優化院系治理結構，提高院系治理能力和水平，最大程度地激發院系的辦學活力，保證學校的有序治理，實現人才培養、科學研究、社會服務三大職能，實現社會利益最大化。

[注釋]

①岳峰.我國高校院系管理體制中存在的問題和對策研究[J].教育教學論壇，2014（28）：8.

②雷世平.我國高職院校治理結構存在的問題及其優化研究[J].職教通訊，2013（10）：35.

③林春明.高職院校內部治理現狀與改革對策[J].教育與職業，2015（34）：11.