大學行政權力的實踐邏輯

[摘要]在行政化管理模式下，政治邏輯、行政邏輯、市場邏輯超越了教育邏輯和學術邏輯而成為大學行政權力運行的主導邏輯。社會政治力量主要通過使命轉換與功能拓展、制度嵌入與組織同構、身份塑造與資源控制三個過程實現了對大學行政權力主導邏輯的型塑。因此，必須推進大學行政權力主導邏輯的轉換，使其按照教育和學術規律而不是行政化思維手段來管理大學，這樣才能真正實現去行政化。

[關鍵詞]行政權力 實踐邏輯 去行政化 大學治理

[作者簡介]林祥檉（1982- ），男，福建閩侯人，天津科技大學發展戰略研究室，助理研究員，研究方向為高等教育管理；范麗娟（1964- ），女，天津人，天津科技大學發展戰略研究室主任，研究員，研究方向為高等教育管理。（天津 300222）

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）11-0015-04

近年來，中國大學由于過度行政化的弊端日益凸顯而屢遭詬病，大學去行政化一度成為學術界、新聞媒體乃至全國兩會熱議的焦點話題。規范大學行政權力運行，推進大學去行政化，不僅是完善大學治理結構、建設現代大學制度的現實需要，也是重塑大學精神、建設世界一流大學和一流學科的必然要求。大學行政化問題極其復雜，涉及大學內外部諸多方面的關系。從大學行政權力的具體實踐入手，深入了解大學行政權力運行的真實邏輯，可以透徹地洞悉大學過度行政化的內在機理與深層原因，進而從源頭上探求去行政化之道。

一、大學行政權力和行政化問題研究的現實背景與理論反思

1999年大學擴招以后，中國高等教育經歷了一個以規模擴張為主要特征的外延式發展階段，逐步實現了高等教育大眾化。在此過程中，政府和大學行政體系以其強大的掌控能力在增加辦學資源、擴大招生規模等方面發揮了重要作用。但是，隨著高等教育規模趨于穩定、基礎設施建設基本完成，以及外延式發展帶來的教育質量下滑、辦學特色弱化等問題逐漸凸顯，高等教育的中心任務開始發生根本變化，內涵發展、提高質量成為新時期大學發展的戰略主題。進入這一階段后，行政化管理模式由于不符合大學辦學治校規律而成為制約大學教育和學術進一步發展的主要障礙，“學術本位”與“官本位”的價值沖突、“學術意志”與“行政意志”的權力沖突、“學術群體”與“行政群體”的利益沖突日益激烈。①同時，隨著國家治理的日益現代化和政府職能轉變的加快推進，建設現代大學制度、提高大學治理水平的任務也愈加緊迫。在上述背景下，規范大學行政權力運行、推進大學去行政化成為高等教育研究領域的一個重要課題。特別是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”后，學術界關于大學行政權力和去行政化的研究更是呈井噴之勢，對相關問題的認識也逐步深入。

總的來看，目前中國關于大學行政權力和行政化問題的研究還存在一些不足之處。一是研究視野有待拓寬。現有研究對大學行政化問題的探討大多局限在現代大學制度建設范疇內，而大學行政化的弊端雖然表現在當下的大學之中，但其根源卻在歷史與文化的深處，在社會政治與行政制度的現實土壤之中。②為此，我們需要進一步開闊視野，在宏觀社會背景中考察大學行政權力的真實樣態和大學過度行政化的成因及破解之道。二是學科視角要更多元。現有研究主要集中在教育學科領域，部分研究引入了管理學有關理論，但很少從政治學、社會學、歷史學等學科視角，特別是從多學科交叉綜合的視角進行分析。對復雜的“權力”現象的研究，若不引入政治學、社會學、歷史學等學科視角，恐難獲得深刻的認識。三是研究內容仍需深化。許多研究停留于對概念和表面現象的泛泛討論，或是滿足于對歐美大學制度的簡單引介與模仿，對中國大學所處的特殊社會背景缺乏應有關照，對大學行政權力的內在運行邏輯缺乏深入剖析，對社會政治力量型塑大學行政權力的具體機制缺乏細致入微的考察。有鑒于此，我們認為，研究我國大學行政權力和行政化問題，在理論層面，必須克服單一學科視角的局限，運用教育學、政治學、社會學、歷史學等多學科分析方法，對大學行政權力運行狀況進行多維考察；在實踐層面，必須避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，超越取消大學行政級別、加強學術組織建設等表面化或打補丁式的對策建議，從大學使命功能、治理模式、組織架構等方面對大學去行政化改革進行整體思考。

二、大學行政權力運行的主導邏輯

大學行政權力產生和存在的基礎在于學術發展的需要，行政權力是學術權力的次生性權力。③從這個意義上講，為教育和學術服務，是大學行政權力理所當然的邏輯起點。但是，對中國大學而言，這只是一種“理論邏輯”，實際情況與此形成反差，甚至背道而馳。比如，大學行政人員常常宣稱要以服務師生為宗旨，實際上卻又把師生當成管理對象；宣稱要以學術為本，卻從未擺脫“官本位”的思想與作風；宣稱要成為社會的良心，卻走上“跑部錢進”的公關路。凡此種種，權力話語與權力實踐之間的“裂隙”，揭示了大學行政權力實際運作的背后有著一套隱秘的實踐邏輯，大學行政權力的真實形態正是其多重實踐邏輯作用的結果。在行政化管理模式下，政治邏輯、行政邏輯、市場邏輯超越了教育邏輯和學術邏輯而成為大學行政權力運行的主導邏輯。

第一，政治邏輯。高等教育越卷入社會事務中就越有必要用政治觀點來看待它。④由于大學對國家發展意義重大，因而政治集團必然要求大學為其利益服務。而得到政府和社會資助的大學也有義務承擔公共責任，以回應國家要求和公眾期望。但是，大學為國家和社會服務應以保證教育質量和學術自由為前提，否則便會使大學偏離作為教育和學術組織的本質。然而，長期以來我們對教育的本質和功能存在認識上的偏差，過分強調教育的政治功能，大學的管理過分服從政治需要。⑤大學行政人員往往以政治要求而不是教育和學術發展需要為最高行動指南，為了迎合政治需要甚至犧牲教育質量和學術自由。比如，大學為保證學生就業、維護社會穩定，不顧人才培養質量標準，在學生畢業關口“放水”，學術標準讓位于政治任務。

第二，行政邏輯。當前，我國的大學組織越來越像黨政機關，行政人員越來越像官員，行政部門衙門化、行政作風官僚化等現象突出。許多行政人員不按教育規律和學術規律辦事，而用行政化思維手段來處理教育和學術問題。例如，在職稱、項目、獎勵等評審中，存在“不看能力看關系，不看業績看職位”的潛規則現象，評審專家也不得不屈服于黨政領導，因為他們自己的命運也掌握在黨政領導手中。大學行政管理由工具價值（即為師生和教學科研服務）異化成為一種目的價值（即自為自利）。⑥這種邏輯甚至影響到了學術權力的運作，如學術系統同樣出現了等級性特征，奉行“下級服從上級”的規則，學術資源被“學術寡頭”壟斷。行政邏輯實質上是一種以官為尊、以官為榮、唯官是從的官本位思想，它使更多的人去關心權術而不是學術，關心官位而不是真理，而那些潛心問學、不善權謀、不愿為官者卻可能面臨被邊緣化的境地，造成“劣幣驅逐良幣”的現象。

第三，市場邏輯。在日益走向市場化的高等教育體系中，大學儼然成為一個經濟實體。大學要興辦校辦產業和企業，開展各種創收活動，以滿足辦學資金需求；要開發高等教育的產業功能，甚至把高等教育當作一種產業，向學生“兜售”課程和文憑，以致大學淪落為“文憑工廠”；許多大學不顧辦學基礎和條件，盲目增設學科專業，擴大辦學規模，以獲取更多的生均經費撥款。市場化不僅成為大學的一種價值取向，也成為大學行政人員的一種管理邏輯，致使大學熱衷于開展創收、搞“SCI崇拜”、實行量化考核等。這種狀況客觀上破壞了教學科研原本需要的安靜環境，使大學變得越來越功利和浮躁。深陷市場化泥潭的大學面臨著一系列質問，如大學是否可以成為唯利是圖的營利中心、市場導向是否是課程的唯一標準。這些質問反映了問題的實質：商業價值和市場標準侵害了大學的價值取向，以至于大學正在偏離自身的本質，如堅持真理的精神、對公共利益的責任、探索普遍知識的熱情。⑦于是，有人不禁問道：“這是高等教育嗎？”⑧

總的來看，當前中國大學行政權力遵循的是“小學術、大行政”的運行規則，其實踐邏輯存在明顯缺陷，主要體現在教育邏輯和學術邏輯的缺失，即把大學當成行政機構而非教育和學術機構來管理，罔顧大學的根本使命，無視高等教育規律和學術研究規律，其結果是大學精神的式微和創造力的喪失。

三、大學行政權力主導邏輯的形成機制

自20世紀初以來，大學逐漸走出“象牙塔”，成為社會的軸心機構。“有一張龐大而復雜的關系網把大學和社會其他主要機構連接起來。”⑨在中國，現代大學的出現是政府直接推動的結果，大學這一微觀“社會—政治系統”更是深深地“嵌入”于宏觀社會系統之中，其內部管理受到政治制度、行政體制、文化傳統、歷史慣性的深刻影響。從中國現代大學與現代國家百余年“同生互構”的歷史進程來看，社會政治力量主要通過三個過程實現了對大學行政權力主導邏輯的型塑。

一是使命轉換與功能拓展。與西方“早發內生型”大學不同，中國“后發外生型”大學的出現首先是出于國家救亡圖存的需要，而非以知識發展或學術生產為生發邏輯⑩，它在誕生之時便被賦予了富國強民、抵御外辱的使命。在風云激蕩的20世紀前半葉，中國大學常常成為政治力量斗爭的工具，承擔了維護統治或參與建立新政權的政治任務。新中國成立后，為國家服務更是成為大學的最高使命，最突出的表現就是為滿足經濟建設需要，國家從1952年開始對大學實施大規模的“院系調整”。政治力量在不同歷史時期對大學的人才培養、科學研究、社會服務等功能都進行了不同程度的“創造性轉換”，如人才培養由“培養博學和自由發展的人”向注重政治功能的“社會主義建設者和接班人”轉換，科學研究由“追求知識創新和探尋真理”向立足經濟社會需求的“服務國家和地方戰略”轉換，社會服務由“通過人才和知識（技術）服務社會”向“支援和服務國家和地區發展困難”的導向轉變。11同時，大學組織功能也發生了一定程度的異化，大學除了承擔人才培養、科學研究、社會服務等顯性功能外，還承擔了意識形態教育、后備干部培養、維護穩定、職工養老、社區服務等隱性功能。例如，大學要對師生進行思想政治教育，塑造師生的意識形態認同；要堅持黨管人才原則，為黨和國家培養后備干部；要把安全穩定作為頭等大事，確保校園和諧穩定；要為師生員工提供社區生活配套；等等。在過度承載政治使命的大學里，行政權力的首要任務是貫徹執行政治集團的意志，而不是發展教育和學術。過多的附加功能使大學行政體系不堪重負，難以專注于服務教育和學術的工作。

二是制度嵌入與組織同構。由于政府在大學產生發展中起著主導作用，使得中國大學有著典型的“政府控制型”特征。即使是在大學自治程度相對較高的民國時期，國民政府仍對大學的課程、教學和學術進行全面干涉。12新中國成立后，在高度集權的計劃經濟體制下，大學成為受政府計劃嚴格控制的“單位”，其內部管理制度與政府管理體制高度擬合，這種強大的歷史慣性一直持續至今。比如，在人事管理方面，公辦大學人事制度與官僚體系深度對接，行政人員一度以“國家干部”身份主導著大學內部管理工作。參照黨政機關領導干部職級，行政人員被賦予了副部級、正廳級等行政級別，一些研究機構負責人等同樣被賦予了相應的行政級別。校長、副校長等校級領導的任命基本上由上級黨委負責，師生及其他利益相關者幾乎沒有發言權。在組織架構方面，除學術組織外，大學還成立了不同層級的黨組織，設置了黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部等黨務部門和校長辦公室、教務處、科技處、財務處、人事處、保衛處、后勤處等行政部門，建立了工會、團委等社群組織，形成了與黨政機關近乎對應的組織體系。大學組織幾乎成為上級黨政機關的“附屬機構”或“延伸機構”，呈現出明顯的官僚化特征。

三是身份塑造與資源控制。新中國成立以來，國家通過一系列措施，如區分行政級別、劃分管理歸屬以及實施“985”工程、“211”工程等重點建設計劃，在大學之間塑造了不同的身份與等級。在行政級別上，將公辦大學劃分為副部級、正廳局級和副廳局級。在隸屬關系上，將大學劃分為部屬大學和地方大學，分別歸中央部委和省（區、市）管理。在資源支持上，將大學劃分為重點大學和非重點大學。這種身份和等級的區分深深影響著高等教育資源的配置，不同身份等級的大學在財政撥款、招生計劃、招生批次、人員編制等方面享受差異化的待遇，而不同水平的資源配置又反過來進一步強化和固化大學已有的身份與等級，這就導致中國大學始終處于行政主導和政府管控的怪圈之中。13特別是在當前高等院校辦學資源仍然較多依賴政府的情況下，大學為了獲取更多資源，只能圍著政府的指揮棒轉，面向政府而不是面向社會辦學，竭力滿足政府設定的條條框框而不是追求自身的辦學特色。同時，那些因身份等級遜色而在資源爭奪中處于劣勢的大學，只好通過“兜售”文憑、創辦企業等手段自謀生路，以至于大學越來越像唯利是圖的商業機構。

四、大學去行政化改革的進路

大學去行政化目的是讓大學治理符合自身邏輯，其治理邏輯需從不同利益群體角度出發，兼顧多方利益，但必須分清孰輕孰重、孰先孰后。14因此，必須推進大學行政權力主導邏輯的轉換，使其按照教育和學術規律而不是行政化思維手段來管理大學。當然，這并不意味著排斥和反對合理運用政治、行政、市場的力量與邏輯，而是強調大學必須以自身規律來回應政府和社會的需求。

大學行政化積弊已久，去行政化也絕非一朝一夕之功。從2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出取消學校行政級別至今已逾五年，卻仍無實質性進展，足見去行政化改革之艱難。要徹底轉變大學行政權力主導邏輯，有賴于國家治理體系和行政管理體制的整體改革，具體要從以下幾個方面推進：

一是推進大學使命回歸與功能聚焦。過分強調大學的政治使命，讓大學承擔過多額外功能，不僅使大學不堪重負，更重要的是使大學偏離了作為教育和學術機構的組織特性。在政治價值和行政價值導向下，大學的教學、科研、社會服務和文化創新職能往往只具有工具意義。只有在學術價值主導下，它們才可能最大限度地發揮目的意義，在人才培養、知識發展、社會文明和文化傳播等領域發揮應有的作用。15因此，必須剝離或淡化附著在大學這一“母體”上的政治、經濟、社會等方面的非核心功能，讓大學卸下額外的沉重負擔，聚焦于知識傳承與創新的中心任務，回歸作為學術共同體的根本使命。

二是厘清大學治理邊界。要隨著國家治理體系的變革，著力優化大學治理模式，理順政府、大學、社會三者關系，推進管、辦、評三方既相對分離又有效合作。首先，政府必須強化大學自治的理念，改變與大學之間“上下級”的關系定位，把大學作為依法自主辦學的法人實體而不是自身的附屬機構來進行管理，給予大學真正的獨立法人地位。要加快轉變職能，擴大和落實大學辦學自主權，嚴格執行權力清單和責任清單制度，減少對大學的命令式管理和直接干預，改變大學疲于應付上級指令的狀況。其次，大學要樹立共同治理的理念，完善內部治理結構，厘清黨政機構、學術組織、民主力量及其他利益相關者的權責邊界，使各治理主體各安其位、各盡其責。同時，要避免行政權力和學術權力的簡單二分，探索實行委員會制度等利益相關者共同參與決策的治理新機制，使大學管理更加符合學術組織本質的要求。再次，要充分發揮社會力量在大學治理中的重要作用。在大學治理中引入中介組織等社會力量，有利于推動政府管理方式由微觀直接管理向宏觀間接管理轉變，理順政府與大學之間的關系；有利于引導大學面向社會辦學，促進大學辦學與社會需求有效對接。因此，要加快發展教育評估機構等社會中介組織，鼓勵和支持中介組織對大學的學科實力、師資水平、教育質量等進行評估，使高等教育質量評價從政府評價為主轉向社會評價和市場評價為主，進一步推進大學治理體系現代化。

三是推進大學身份淡化和高等教育資源配置方式改革。建立基于辦學定位和學科特點的分類管理體系，淡化大學的身份等級區別，實行以辦學水平和績效為主要依據的資源配置方式，使大學從拼身份、拼級別、拼關系轉向拼質量、拼成果、拼績效，進而促進大學辦出特色、辦出水平。比如，在財政撥款上，一方面，要增加基本支出經費投入，提高定額撥款占總撥款的比例，給予大學更有力的資金保障和更大的經費使用自主權，讓大學及教師少“為五斗米折腰”；另一方面，要改變專項經費分配方式，依據學校辦學水平和績效而不是身份等級進行投入，并減少那些牽扯師生過多精力、助長大學浮躁風氣的形形色色的項目、工程、評獎、評優等，為大學師生潛心問學營造良好環境。再比如，在生源分配上，要逐步取消招生錄取批次，為各級各類大學提供公平競爭的機會，使大學之間的生源競爭從依靠身份等級轉為依靠教育質量和辦學水平。

四是推進大學組織重構和人事制度改革。要改變與黨政機關同構對接的組織設計模式，根據大學核心功能進行組織重構，推動大學行政管理機構改革向“大部門、大職能、大服務”范式轉變16，使大學組織逐漸褪去官僚化、行政化色彩，促進行政人員更好地為師生服務、為教學科研服務。同時，要繼續深化大學人事制度改革，使大學行政人員進一步擺脫“官員”或“干部”身份而走向職業化。對大學管理者的任命和考核，是政府控制大學的最有力手段之一。如果這種管理方式不改變，即使取消大學行政級別，也難以扭轉大學的行政化傾向。因此，要隨著事業單位改革的深化，改變大學校長選拔任命方式，探索實行公開選拔等新機制，推進大學校長和行政人員隊伍的職業化，掃清大學去行政化的制度障礙。

[注釋]

①宣勇.論大學行政的理念[J].中國高教研究，2001（9）：21.

②宣勇.外儒內道：大學去行政化的策略[J].教育研究，2010（6）：64.

③張勇軍.大學行政權力的再辯護——基于權力合法性的視角[J].高教探索，2012（5）：14.

④（美）約翰·S.布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2001：32.

⑤范麗娟，李旭炎，林祥檉.高校學術權力和行政權力的沖突與整合[J].教育與職業，2013（14）：16.

⑥廖小平.大學去行政化四問[J].新華文摘，2014（1）：120.

⑦張繼明.論市場化洪流中的大學操守——美國高等教育市場化的啟示[J].中國地質大學學報：社會科學版，2011（1）：116.

⑧（美）大衛·科伯.高等教育市場化的底線[M].曉征，譯.北京：北京大學出版社，2008：271.

⑨（美）德里克·博克.走出象牙塔——現代大學的社會責任[M].徐小洲，陳軍，譯.杭州：浙江教育出版社，2001：7.

⑩12張繼明.我國大學行政化制度模式的歷史探微[J].高教發展與評估，2014（4）：40，41.

1113蔣達勇，王金紅.現代國家建構中的大學治理——中國大學治理歷史演進與實踐邏輯的整體性考察[J].高等教育研究，2014（1）：27-28，28.

14龔放.按大學治理邏輯處理大學與政府關系[N].人民日報，2015-05-27.

15別敦榮，馮昭昭.論大學權力結構改革——關于“去行政化”的思考[J].清華大學教育研究，2011（6）：24.

16林祥檉，范麗娟.高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制[J].高校教育管理，2014（4）：26.