為什么發達國家NGO也發達？

NGO即非政府組織，在不同情況下也稱為非營利組織（NPO）、志愿組織、公民社會組織等，這些概念各自強調的側重點不同，但核心含義是一樣的，即具有非政府、非營利性質的社會自組織。所謂非政府性，指它們的組織方式特征，有別于政府的強制性、行政性的組織機制，是公民自發、志愿、多元的自我組織；所謂非營利性，指它們的組織功能特征，有別于以利潤或財富為目的的企業，是以某種成員共同的、或者社會公共的利益作為組織存在的目的。簡言之，NGO是公民為了彼此互益的目的、或者社會公益目的，志愿結社的產物。

有一組數字值得深思：霍布金斯大學進行了大型的國際比較研究，在所選36個國家中，NGO構成的整個社會部門規模達到GDP總和的5.4%，這一數字的國別差異顯著，荷蘭的社會部門規模達到GDP的15%，而巴基斯坦的社會部門只有GDP的0.3%。在將各國社會部門的發達程度綜合量化計算成百分制的指數后，將所選全部36個國家的社會部門指數排列出來，出現了非常有意思的圖景：發達國家和發展中及轉型國家截然分布為前后兩個群落，除了中間地帶有個別國家存在3-5分的交叉外，發達國家的公民社會部門水平普遍高于發展中及轉型國家，最高和最低國家分值落差55分。

發達國家NGO也發達。經濟發展與NGO的發展水平之間為什么呈現出高度的一致性？特別需要看到，這個水平不是指NGO資產的絕對值，而是指該國NGO經濟量占本國經濟規模的比例。換言之，它說明，經濟發達的國家，也是NGO在社會經濟結構中占比較重的國家。它反映了現代社會的治理結構，其背后隱含著對社會部門認知的理念，正如英國“政府與志愿及社區部門關系協定”（COMPACT）總則第一條所說：一個健康的志愿及社區部門是民主社會的構成成分。

NGO作為公民自組織機制，它的意義到底在哪里？

一、為什么會有NGO？

首先，NGO是志愿精神的產物。所謂“志愿”，本質的含義并不是不要報酬的服務，而是指出于自己意愿的、個人自由意志選擇的行為，與志愿相悖的是強制性和被動性的要求。NGO反映了公民社會的一種行為模式，即當人們在社會生活中遇到什么問題，他們想到的解決方式，是有同類問題的人一起組織起來，解決存在問題，它是公民自發、自治、自我負責的社會組織方式。托克維爾早在19世紀初發現美國社會的特點：“假如公路上發生故障，車馬行人阻塞不通，附近的人就會自動組織起來研究解決辦法。這些臨時聚集在一起的人，可以選出一個執行機構，在沒有人去向有關主管當局報告事故之前，這個機構就開始排除故障了……人們的愿望一定會通過私人組織的強大集體的自由活動得到滿足。”在志愿精神強的地方，解決問題的方式是身邊的、即時的、多元的、自發的、公民作為主體的，這種志愿機制帶給人們最大的好處是，由于公民的參與體現了自己意志的選擇，他愿意為自己的選擇結果負責。相比于將一切問題責任上交外在權威處理的社會機制而言，習慣自由選擇、志愿機制組成的社會，人們更容易認同經由自我簽約形成的規則、法律，自我承擔責任，表現出公共精神。缺乏這種自治經驗的國家，往往擔心人民有了自由便會無視法律，無視他人的權利，殊不知事實恰恰相反，自由才是公民責任的來源。

第二，宗教情懷是NGO公益價值的重要來源。英語“公益”（Philanthropy）或“慈善”（charity）的詞源就是基督教的“博愛”或“上帝之愛”。中世紀直到11世紀之前的英國，教會在教育、醫療等社會功能中扮演了最重要的角色；12世紀、13世紀宗教慈善逐漸向世俗化、專業化的慈善組織轉型，如牛津大學、劍橋大學，以及大量的志工醫院等，均是這種轉型的產物；中世紀后特別是宗教改革后，新教倡導的理念促使宗教捐贈大量轉變為直接對濟貧、教育、醫療等的公益事業捐贈。如美國17世紀興起的哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學等公益機構，早期即是依托教會興辦起來的。時至今日，宗教信仰仍然是人們捐贈的主要動因，宗教釋放的公益慈善力量是巨大的。

第三，資本精神是現代NGO的發動機。20世紀初，在資本主義迅速發展的美國，創立了最早的一批現代基金會，奠定了將私人財富聯通到社會公益的專業捐贈現代公益模式。當時美國首富“鋼鐵大王”卡內基設立了以其名命名的基金會，他在有生之年幾乎捐贈出自己所有的財產，單他興辦的圖書館就有3500座。從卡內基及其同時代的賽奇、洛克菲勒，到今天的蓋茨、巴菲特，一代又一代富有者，將自己的終生財富投入基金會，注入社會公益事業。拼命賺錢、拼命省錢、拼命為公益而花錢，為什么會出現這種現象？他們的動機是什么？卡內基把最真切的想法寫入了自己的小冊子《財富的福音》：“擁巨富而死者以恥辱終。”這句經久流傳的名言，映射的正是新教資本精神，即以財富為榮、以無節制浪費為恥，資本家只是上帝之神圣目的的財富管理者。這是支撐現代社會繁榮與公益的資本精神，也是志愿公益恰恰在資本主義的土壤中繁榮，大的資本家往往也是公益家的根本原因。倘若抱著資本家都“為富不仁”的心態，是很難真正理解和深入發展市場經濟和公益事業的。

最后，當今的互聯網時代可能正在為NGO加入第四大價值基礎，即互聯精神。互聯網的無中心化、開放性、點對點直聯等特性，既為公民的自組織結社提供手段基礎，又適應了開放自主的社會治理結構的需求。在互聯網時代，無視社會自組織結構，幾乎就是逆時代而動，互聯網和NGO是天生的伙伴。

二、NGO有不可替代的社會功能嗎？

在最直觀的意義上，NGO貢獻于經濟體量和社會服務。社會部門的經濟支出量在英國占GDP的6.6%，在美國占6.9%。同時，非營利部門創造的就業增長與總就業增長速度在所選8個國家平均達到3：1。數字背后意味著大量社會服務的提供，主導領域是教育、醫療和社會福利服務。如英美絕大多數的大學和醫院是非政府非營利機構，同時也是它們代表了最優秀的教育、醫療水平。那么，如果上述社會功能政府都可以履行，NGO是不是就沒有必要存在了呢？事實上NGO更重要的意義不在于它做了什么，而是它怎么做的。NGO代表的自治社會結構本身對現代治理意義重大。

首先，NGO讓社會不是被動管理而是主動治理。通過參與，每個人不僅是被服務者，而且成為治理的主體。發達國家NGO的捐贈以個人捐贈而不是大企業或機構捐贈為主體，如美國個人捐贈額達到GDP的2%；另一方面是廣泛的志愿行為，如1/4的16歲以上的美國人在NGO做志愿者，英國志愿者的比例超過1/3。公民之所以成為公民，因為他們的社會生活是自我選擇的，無論“被管理”還是“被服務”，都不能作為現代社會的治理結構。

其二，NGO累積信任和社會資本。同樣由于NGO的參與性，社會服務的實現過程成為信任和社會資本的累積過程。多個世界信任度調查顯示，在歐美國家，公益NGO往往位列社會信任度的高位，政府長期以來望塵莫及。以至于英國政府近年不斷開發“伙伴關系”、“公民參與”等職能，借由加強社會紐帶，提升公民對政府的熱情，增進社會信心。幾乎很難看到一個依靠強制力維持的秩序，人們之間可以產生充分的信任。

其三，NGO激發公民責任，養成公共精神。同樣是一個行業標準，由政府制定后發布，政府就肩負了監管每一個相關企業落實執行的第一責任；當它出自行業協會，由于協會的民主控制機制作用，它的制定已經經歷了業內企業的共識達成過程，標準首先意味企業的自我承諾，自律責任成為法律懲戒之前的有力約束。公益組織類似，一個治理結構健全的公益組織，在法律責任之前，理事的社會聲譽、行業同輩壓力、捐贈者交待責任、公眾和媒體的問責，一道道機制擺在面前，激勵NGO及其參與者的自律意識，法律監管只需要遠遠地在底線保駕護航。在很大意義上，是自由產生了自律責任，相反，限制個體自由的社會，往往并不表現為人人為公，而恰是缺乏公共精神。

其四，NGO的多元治理達成穩定、平衡的社會秩序。以NGO為基礎的社會治理結構是多中心治理，包容不同群體、不同利益、不同價值之間的平衡，最大限度地避免單中心治理中社會整體走向某個極端的風險。NGO總是扎根于在人們身邊發生的社會問題，它的社會圖景在社區、文化、歷史中演進，不是統一設計出來一以貫之的。如資本化過程中出現基金會，勞工問題見證工會的出現，食品藥品安全催生消費者運動，二戰以后人道、環境、國際組織興起，NGO是社會問題的自我修復和秩序平衡機制。它的多元性為問題解決提供更廣闊的可能。如扶貧，政府的手段只有低保和財政轉移支付，而NGO扶貧，可能發現人的貧困、機會貧困、權利貧困、信息貧困、認知貧困、信仰貧困，可能提供“授漁”而非“授魚”、“不同”替換“缺陷”、關注“弱勢中的弱勢”、發現“不開發的價值”、藝術心靈治療、個人參與力量、以社會企業建立社區利益循環。相比于多中心治理的波浪式動態平衡秩序，單一中心的社會秩序更像鐘擺，容易形成偏激，甚至破壞的極端、正反顛覆。

其五，NGO留存人類的超越性價值。與政府、政黨、單位等組織相比，NGO是最接近志愿性的。雖然它們也可能流于項目資源引導，但能夠經得住時間考驗的NGO必定是宗旨導向的。宗旨或使命對于NGO的地位，如同利潤對于企業。如蓋茨基金會定位在“我們尋求開啟內在于每個個體的可能性”，世界自然基金會的宗旨是“創造人與自然和諧相處的未來”，洛克菲勒基金會自創立至今，“促進世界人類福祉”的宗旨百年未變。NGO的行為體現較強的價值關懷，如一個環境組織更有可能倡導人們依據環境友好原則選擇產品而不是購買國貨；福特基金會在美國“反共”和政治恐怖的“麥卡錫”時期做出戰略決定“對增進各民族理解的貢獻而不是加強美國對付廣大世界能力的措施”，逆流而上資助美國教育體系里非西方研究，為中國學做了歷史性貢獻。可以說，超越性的價值關照、人文情懷，甚至宗教性的信仰基礎，使NGO比其他組織更可能超越經濟的、政治的，乃至民族的、國家的利益，而承載人類的和未來的價值。

NGO的自治、自主、參與、民主、責任、開放等價值，表現出現代社會治理的特征。可以說，發達國家不是因為發達才有NGO的發展，而是因為基于NGO的現代社會治理結構，所以才走向了發達。NGO作為公民自由結社的結果，供給了公民自治的能力、習慣、知識和經驗，是社會信任、契約法治、現代民族國家的基石。發展中國家欠發達的原因正在于最深層根基的欠缺，而不是金錢和GDP。

三、什么樣的法律政策使NGO的活躍成為可能？

各國NGO的法律政策、管理體制各有特點，但歐美發達國家對NGO的法律制度原則基本是類似的。簡單說，就是結社自由、免稅激勵、行為監管。

一個非政府非營利性組織的成立，是公民結社權利的表現形式，因而是公民自由行使的。NGO不需要經過任何政府許可或登記而開始活動，它們只要不違反一般法原則就可以了。如果組織運作需要一個法律身份，來保障人員、資金、管理等方面權益，他們可以選擇去登記法人、信托，或非法人社團等其他法律形式，人們最常采用的法人形式是非營利公司；自1601年英國頒布世界上第一部《慈善法》創建了公益信托制度，信托已成為非法人形式的最重要機制。不過采用哪種法律形式仍然是NGO自由選擇的，不同法律形式只相當于給公民提供了不同式樣的“權利-責任”套餐而已。

開放登記保證了結社需求的表達空間，免稅優惠則是NGO蓬勃生長的陽光和肥料。在英國，有13類領域被法律視為“慈善目的”，覆蓋了減貧、教育、宗教、健康、社區、藝術文化、體育、環境、弱勢群體、人權、動物福利等范疇，被認定通過就意味著組織可以免稅、向社會募款，并向它的捐贈者提供稅前抵扣待遇，“慈善號”含金量極高。英國享有這種待遇的“慈善組織”有18萬個，平均每300余人擁有一個免稅的慈善組織。美國聯邦稅法有幾十款各色的減免稅組織，其中最重要的是5013條款的宗教和慈善類組織，它們幾乎享有各種免稅，同時給捐贈者提供稅前抵扣待遇；僅次之的是社會福利組織，自身同樣免稅，只是捐贈者不能享有稅前抵扣。美國各類免稅組織達190萬家之多，占所有機構數的5.9%，按2013年報稅數據，單“5013類”組織就有116萬個，包括10萬余家的私人基金會和106萬家公共慈善組織。有了這樣的免稅力度，難怪NGO在社會經濟生活中如此活躍。

NGO眾多而各色各樣，是不是需要政府強大監管呢？事實上，NGO受到的組織限制并不多。比如，它們的活動范圍可以在全國甚至全球，可以自由決定分支、分部、聯合、聯盟等關系，可以自行發展星狀、樞紐、傘狀、創投、孵化器等組織形式，可以控股企業、組建慈善集團，對項目選擇、資金投向、人事雇用、公益支出比、高管工資、籌款及行政費用，一般法律也不做具體規定，NGO包括免稅組織的自主度是很大的。一些國家的管理者常常嘆息國民的自律性太差，因而不斷上演著“監管、逃避、加強監管”的悲劇。恐怕真正應該思考的是自律性產生的來源，反省被動管理模式對國民自律性造成的長久傷害。

法律如何監管，以保證社會自組織的運行秩序呢？首先，法律針對特定行為而不是特定組織進行規制，無論什么組織涉及“違法行為”都受到法律規制，而不以許可為條件事先設定“非法組織”。其次，監管以保障權利為目標而不是組織管理為目標設立，對免稅組織的監管主要體現在公共籌款、交易行為、商業合作、政治活動等方面，目的是防止公共資源被濫用。第三，責任與權利對等，以激勵自律機制，比如美國兩種最重要的免稅組織，一種享有更優惠的稅收，相應要承諾的責任也較多，另一種則相反，優惠較少，相應較多自由。一個NGO選擇哪種登記可以在權責之間做出自我權衡。第四，法律只做“合法性”的形式規定而不做“合適性”的內容判斷，后者交由慈善市場的社會選擇。如英美法律很少用強制性標準來約束免稅組織，但是對信息披露的責任要求較高，美國免稅組織的報稅表，包括了工資最高的5人姓名、職位、年薪，最主要交易企業的名稱、關聯交易等，公眾均可以查到詳細情況；英國對會員組織有治理結構要求以保證組織的民主控制，但確定具體人、財、活動，完全是理事和治理結構所規定的職責，監管部門不負責，更多運行合適、合理與否的判斷，就交由慈善市場和社會選擇了。

回到開篇問題：為什么發達國家NGO也發達？只能說，因自由價值而有NGO，因NGO而激勵自治、責任及超越性價值，因法治自治的社會治理結構而支撐了現代社會的發展，后者正在不斷演進NGO的邏輯，互聯網就是最新出現的元素。■

（作者為清華大學公共管理學院副教授）（責任編輯王彥君）