鄧小平黨政分開思想研究

李合敏+李琳

[摘 要] 正確認識和處理黨同國家政權組織的關系，實行黨政分開，克服權力過分集中、黨政不分甚至以黨代政的問題，加強和改善黨的領導，從而既充分發(fā)揮黨的領導核心作用，又充分發(fā)揮國家政權組織管理國家事務的職能，推進改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)的發(fā)展，是鄧小平政治體制改革思想乃至鄧小平理論的重要組成部分。

[關鍵詞] 鄧小平；黨政關系；黨政分開

一

正確認識和處理黨政關系問題，歷來受到鄧小平的高度重視。抗日戰(zhàn)爭時期，為了有效應對日寇的“掃蕩”，堅持和發(fā)展抗日根據地，中央決定把各根據地的領導權高度集中在黨委手中，黨委是根據地的最高領導機關。在根據地黨委的領導下，按照中央提出的“三三制”原則組成了抗日民主政權，黨政軍民各組織間的關系基本上是團結的，但也存在著不協調的現象。鄧小平敏銳地覺察到了這一問題。1941年，他在其著名的《黨與抗日民主政權》一文中對共產黨正確認識和處理黨政關系問題作了全面闡述，強調共產黨領導的政權是民主的政權，如果采用“以黨治國”的方式，就必然會破壞民主政權的性質，并提出了許多至今仍然具有重要指導意義的思想觀點。可以說，這篇重要的文獻是近40年后鄧小平在改革開放中提出黨政分開思想的來源，構成新時期社會主義黨政分開的起點和主要內容 [1]。在這篇重要文獻中，他針對一些同志忽視民主和“以黨治國”的觀念作怪，以致“誤解了黨的優(yōu)勢，以為黨員包辦就是絕對優(yōu)勢，不了解真正的優(yōu)勢要表現在群眾擁護上”“誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令；不經過行政手續(xù)，隨便調動在政權中工作的干部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂”，甚至把“黨權高于一切”發(fā)展成為“黨員高于一切”等不正常現象，強調中國共產黨必須批判“以黨治國”。因為“以黨治國”的觀念和行為只能帶來“政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨！”他明確指出，共產黨的優(yōu)勢和對政權的領導，不僅在于黨員在政權中的適當數量，而且主要在于我們黨的正確主張能為群眾所接受、所擁護、所依賴。因此，黨對抗日民主政權的正確領導原則應該是指導與監(jiān)督政策。“黨對政權要實現指導的責任，使黨的主張能夠經過政權去實行，黨對政權要實現監(jiān)督的責任，使政權真正合乎抗日的、民主的、統一戰(zhàn)線的原則。黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。這是與‘以黨治國完全相反的政策” [2] 9-11。在這里，鄧小平提出了一個非常重要的思想，即黨的組織不是政府，不是權力機關，黨不能實行“以黨治國”的辦法，黨的領導是政治領導，黨不直接干涉和包辦政府事務，從而，實際上就提出了“黨政分開”的思想。

在革命戰(zhàn)爭年代，我們的中心任務是打仗，殘酷的戰(zhàn)爭環(huán)境要求我們的黨和革命力量必須實行高度的集中統一，當時在我們黨尚未掌握國家政權的情況下，黨只能直接動員和組織人民群眾去進行武裝奪取政權的斗爭，只能運用直接的領導方式，即在革命根據地內以一元化的領導方式實行黨的政治領導，這對于奪取革命戰(zhàn)爭和民主革命的勝利，是必要的、正確的。建國初期，為了徹底戰(zhàn)勝國內外敵人，維護國家的獨立和統一，建立社會主義的經濟制度和國民經濟體系，我們繼續(xù)實行一元化的領導體制，也是必要的合理的。正因為如此，雖然我們黨和鄧小平對一元化領導體制下黨政不分、以黨代政所產生的弊病很早有認識并矢志解決，但不可能也難能真正做到。

生產資料私有制的社會主義改造基本完成，我國開始進入全面建設社會主義的新階段以后，黨所面臨的中心任務和所處環(huán)境都發(fā)生了根本性的變化，這就要求我們黨必須適時地改變戰(zhàn)爭年代沿襲下來的黨政不分、以黨代政的一元化領導體制。1956年，鄧小平在黨的八大所作的《關于修改黨的章程的報告》中談到黨和國家機關的工作關系時指出，今天黨已經在國家工作中居于領導地位，但這并不意味著“黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限” [2] 236。而是說，第一，在國家機關中工作的黨員，首先是由擔任負責工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統一領導；第二，黨必須經常討論和決定在國家工作中的各種方針政策問題和重要的組織問題，國家機關中的黨組必須負責在同黨外人士完滿合作的條件下，實現黨所作出的這些決定；第三，黨必須認真地、系統地研究國家機關工作的情況和問題，以便對于國家工作提出正確的、切實的和具體的主張，或者根據實踐及時地修正自己的主張，并且對于國家機關工作進行經常的監(jiān)督 [2] 236-237。在這里，鄧小平明確提出了黨的工作重心轉移到經濟建設上以后，黨的領導方式必須隨之發(fā)生轉變的思想，并初步提出了黨在經濟建設時期所應履行的職能和應采取的領導方式問題。然而，這些重要思想不僅沒有在以后的實踐中得以實施，反而由于頻繁的政治運動而使戰(zhàn)爭年代形成的高度集權的一元化領導體制不斷強化，進而使權力過分集中，黨政不分、以黨代政的現象日益嚴重，造成黨的領導機關行政化、權力化和國家政權機構職能的弱化，國家政權機構實際上成了黨組織的附屬機構[3] 38。其結果，作為黨的各級領導機關，把本來屬于國家政權機關的權力攬到自己手里，把大量精力耗費在自己不該管的行政事務上，不能集中精力研究大政方針問題，不能有足夠的精力研究和加強黨的自身建設，從而削弱了黨的政治領導職能。而國家政權機關則由于難以形成從上到下強有力的工作系統，按照自己的權限管好自己職責范圍內的工作，從而削弱了國家政權的行政領導職能。

在進入改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期前夕的1978年12月，鄧小平在為黨的十一屆三中全會所作的主題報告中，針對黨政不分的積弊尖銳地指出：“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑。” [4] 142并強調，一元化的領導體制不能適應當前和今后的任務，必須改革。十一屆三中全會以后，他根據改革開放和社會主義現代化建設新形勢新任務的要求，對黨和國家的領導制度問題更是進行了不懈探索。1980年8月，他在《黨和國家領導制度的改革》這一綱領性文獻中，不僅首次正式提出要把“著手解決黨政不分、以黨代政的問題” [4] 321作為政治體制改革的一項重要而迫切的任務提到全黨面前，提上議事日程，而且提出了基本的但又是具體的設想。此后，隨著實踐的發(fā)展和認識的深化，他進一步明確提出并系統闡明了“黨政分開”的科學概念。1986年6月，他從政治體制改革的高度指出：“黨管政府怎么管法，也需要總結經驗。黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。”同年9月，他再次強調，“要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系。黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程”，并把“黨政分開”作為政治體制改革的關鍵內容，強調政治體制“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位” [5] 163-164，177。鄧小平關于“黨政分開”的一系列論述，不僅使其黨政分開的思想系統化、理論化，成為鄧小平政治體制改革理論乃至鄧小平理論中最富有特色的重要內容之一，而且成為我們進行政治體制改革的一個重要思想理論基礎。endprint

二

鄧小平關于黨政分開的思想，是針對黨內長期存在著的黨政不分、以黨代政的問題提出來的。所謂“黨政不分、以黨代政”，主要是指黨包辦代替國家權力機關、行政機關、司法機關的工作，直接地管理國家生活和社會生活的具體事務，以致黨的組織權力化、行政化，造成個人專斷或個人大權獨攬。與黨政不分、以黨代政相對立，“黨政分開”則是指理順黨政關系，實行黨政職能分開，各司其職、各負其責。即凡是國家政權機關職權范圍內的工作，都由國家政權機關來管；黨除了管黨，搞好自身建設外，對國家和社會事務實行政治領導，而不具體干涉和包辦政權機關的事務。鄧小平之所以反復強調必須實行黨政分開，不僅在于黨和國家政權的性質、職能、組織形式和工作方式不同，而且還在于黨政不分、以黨代政的領導體制給黨的建設乃至黨和國家的事業(yè)造成了嚴重的不良后果，與改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)的要求很不相適應。

（一）黨同國家政權機關的性質、職能、組織形式和工作方式具有原則區(qū)別

鄧小平明確指出：“黨的組織不是政府，不是國家的權力機關，要認真考慮黨在整個國家社會生活中的地位，黨的機關、國家機關怎么改革這些問題。”“黨委不能再包攬、干預一切。黨的領導要體現在制定和實現黨的路線、方針、政策上。黨的工作的核心，是支持和領導人民當家作主。整個國家是這樣，各級黨的組織也是這樣”[6] 685。就是說，黨的組織和國家政權組織是有原則區(qū)別的。首先，二者的性質不同。共產黨是工人階級先進分子自愿組織起來的政治組織，是依靠共同的理想、自覺的紀律和實行民主集中制的組織系統來維系的。它以政治活動為主要宗旨和目標，是國家政權的領導者，但不是權力組織，也不是行政組織和生產組織。而國家政權機關則是在共產黨領導之下，由社會中產生，又居于社會之上的公共權力機關，是國家和社會事務的管理機構。它依靠行政的手段來管理國家事務，以強制的方法來解決社會內部矛盾。政府的行政手段，對整個社會包括任何政黨、任何組織、任何公民都具有約束力和強制力。其次，二者的職能不同。執(zhí)政黨的主要職能是對國家實施政治領導，是宏觀的、最高層次的領導，即制定有關國家和社會發(fā)展方向的正確綱領、路線、方針、政策和戰(zhàn)略目標，以指導整個國家和社會的發(fā)展。黨的中央領導機構要集中全黨的智慧，制定出適合不同歷史時期的路線、方針和政策，為國家機關的活動奠定政治基礎和確立政治目標。而國家政權組織的性質則決定了它擔負著直接管理國家事務的職能。再次，二者的組織形式和工作方式不同。由于黨是在自愿的基礎上組織起來的，而不是由全體公民通過直接或間接的民主程序自下而上地選舉產生的，因而黨的決定和紀律只適用于黨內，對黨外沒有約束力和強制力。黨的組織只能用號召、吸引的方法，通過黨的宣傳組織工作和黨員的先鋒模范作用等來影響群眾、教育群眾、團結群眾。黨的組織體系也不是直接為從事行政、軍事、經濟、文化等各種社會活動而設置的。政權組織則不同，它的一切組織機構都是依照國家的法律和規(guī)定建立起來的。它主要運用法律和行政手段實施對國家和人民群眾的管理，實施對生產的領導。所有這些黨的組織和國家政權組織的區(qū)別特別是性質上的差別，決定了不能黨政不分甚至以黨代政，而必須實行黨政分開。

（二）實行黨政分開是改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)發(fā)展的客觀要求

鄧小平在論及黨和國家領導制度的改革時深刻指出，由于種種原因，我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制，從而在我國形成了一種幾乎把經濟、政治、文化、社會事務都統管統攬起來的過分集權的政治體制。而“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委” [4] 328-329，也就是混淆了“黨”和“政”或政黨和國家這樣兩種不同性質和職能的組織的界限，從而不適當地把國家政權組織、經濟組織、文化組織或事業(yè)單位、社會群眾團體的權力集中于黨委，就是黨政不分（以及黨企不分、黨事不分、黨群不分）、以黨代政。這種高度集權的一元化領導體制，在“黨成為全國的執(zhí)政黨，特別是生產資料私有制的社會主義改造基本完成以后，黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜”的新歷史條件下，“越來越不能適應社會主義事業(yè)的發(fā)展” [4] 329，越來越暴露出其消極性和危害性。

第一，它助長了家長制作風和官僚主義。在一元化的領導體制下，一切權力都集中于黨委，“黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等” [4] 329。

第二，它容易使黨處于矛盾的一個對立面甚至矛盾的焦點上，降低黨的威信。作為中國工人階級同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨在總體上體現了工人階級的意志和要求，同時也代表了中國最廣大人民的根本利益和長遠利益，但是不可能完全地在一切方面都體現全體公民和社會各種利益集團的具體意志和具體要求；黨只能起協調作用，而不能包攬國家行政事務。但是，黨政不分、以黨代政使黨直接干預政府事務，幾乎事事具體過問，管了很多不該管、管不好、管不了的本應由企業(yè)、事業(yè)、社會單位辦的事。這不僅抑制和削弱了國家政權的職能，而且很容易使黨組織處于矛盾的一個方面甚至矛盾的焦點上，承擔了許多不必要的社會風險，使群眾對一切社會問題的不滿都集中到黨身上，似乎一切錯誤、一切問題都是共產黨造成的。這樣，不僅使黨無法駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協調各方面的作用，而且會降低黨的威信，損害黨的形象，破壞黨與群眾的密切關系。

第三，它容易導致重政策輕法律甚至以黨的政策代替國家的法律，而使黨凌駕于法律之上。不利于法制觀念在全民中的形成，不利于社會主義民主法制建設，不利于依法治國，建設社會主義法治國家。endprint

第四，它影響國家政權機關相對獨立且強有力的工作系統的形成和國家政權系統應有職能的充分發(fā)揮。黨政不分、以黨代政的領導體制使得黨組織把自己混同于國家政權機關，甚至凌駕于國家政權機關之上，把本來屬于國家政權機關的權力也掌握在自己手中，包辦代替國家權力機關、行政機關和司法機關的工作。在實際生活中，各級黨組織往往直接給國家政權機關發(fā)指示、下命令，把國家政權機關變成了黨組織的隸屬機構。其結果，不僅降低了黨的領導地位，削弱了黨的領導作用，影響了黨的領導水平的提高，而且使國家政權機關的法定職能難以充分發(fā)揮，不利于國家和政府對社會的有效管理。

第五，它導致黨政機構臃腫重疊，效率不高。鄧小平一針見血地指出：“效率不高同機構臃腫、人浮于事、作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重復。” [5] 179機構太多太濫，勢必造成相互推諉扯皮，效率低下。

第六，實行黨政分開是政治體制改革的關鍵。權力過分集中是我國傳統政治體制的“總病根”，而黨政不分、以黨代政則是權力過分集中的基礎和核心。政治體制改革中幾乎各項改革都涉及到黨如何領導、如何善于領導的問題，涉及到黨政分開問題。不從根本上解決黨政不分、以黨代政問題，理順黨政關系，權力過分集中問題也就難以解決，政治體制改革更無從談起。因此，只有抓住黨政分開這個政治體制改革的關鍵，從根本上理順黨與人大、政府、司法機關以及各種經濟社會組織的關系，才能真正解決權力過分集中、機構改革、依法治國等政治體制方面的其他許多問題，也才能達到使各類各級組織機構充滿生機和活力，克服官僚主義，提高工作效率，調動各方面積極性的目標。可見，解決黨政不分、以黨代政問題，實行黨政分開，是改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)發(fā)展的客觀要求。

（三）實行黨政分開有利于加強和改善黨的領導

鄧小平強調，提出黨政分開的根本目的是要適應改革開放和社會主義現代化建設的需要，解決好黨如何執(zhí)政用權、如何進一步加強和改善黨的領導問題，更好地發(fā)揮黨的領導核心的作用，而不是削弱黨的領導，更不是不要黨的領導[7] 。他反復指出，為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導。“怎樣改善黨的領導，這個重大問題擺在我們的面前。不好好研究這個問題，不解決這個問題，堅持不了黨的領導，提高不了黨的威信。” [4] 271“我們堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導。黨要善于領導，不能干預太多，應該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領導。”“黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。” [5] 164，177這些論述充分表明，黨政分開與堅持和改善黨的領導是一致的。

首先，黨政分開是改善進而加強黨的領導的重要途徑。鄧小平在提出“我們要改善黨的領導，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度” [4] 269的同時，還進一步明確提出要通過逐步改變黨委領導下的廠長負責制等為廠長（經理）負責制等辦法，來改善和加強黨的領導。他強調：“實行這些改革，是為了使黨委擺脫日常事務，集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作。這不是削弱黨的領導，而是更好地改善黨的領導，加強黨的領導。”他在談到“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”時，強調“中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強和改善中央的統一領導，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作” [4] 340，321。

其次，實行黨政分開，有利于加強黨對國家政權的領導。“黨委的領導，主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調動各個方面的積極性” [4] 98。黨政職能不分、以黨代政，使黨直接包攬政府事務、社會事務和經濟事務，陷入繁雜的行政事務，無法集中精力研究和解決路線、方針、政策問題，必然會在根本上削弱黨的領導，降低黨在國家社會生活中的地位和作用。正如鄧小平所說，黨政不分，“干預太多，搞不好倒會削弱黨的領導” [5] 164。只有實行黨政分開，把大量繁雜的日常行政事務交給國家政權機關，才能使黨從行政事務中擺脫出來，使黨組織和黨的各級領導抽出時間和精力，深入實際，深入群眾，進行調查研究，以提高決策水平和制定、執(zhí)行正確路線、方針、政策的能力，從而對政權機關實施強有力的政治領導，從根本上改善和加強黨對國家的領導。同時，使黨組織能開展細致有力的思想政治工作和宣傳教育工作，以加強黨的思想領導，充分調動各方面的主動性、積極性和創(chuàng)造性，共同致力于改革開放和社會主義現代化建設的偉大事業(yè)。對此，鄧小平明確指出：“我們說改善黨的領導，其中最主要的，就是加強思想政治工作。”“各級黨組織應該把大量日常行政工作、業(yè)務工作，盡可能交給政府、業(yè)務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時間和精力來做思想政治工作，做人的工作，做群眾工作。如果暫時還不能完全做到這一點，至少也必須把思想政治工作放在重要地位上，否則黨的領導既不可能改善，也不可能加強。”[4] 365

再次，實行黨政分開，有利于加強黨的自身建設。中國共產黨之所以能夠成為中國革命和建設的領導核心，歸根到底在于它是工人階級的先鋒隊組織，在于它的先進性和模范帶頭作用。在新的歷史條件下，要加強和改善黨的領導，首先必須加強黨的自身建設，不斷增強黨的生機和活力，戰(zhàn)勝黨內存在的不正之風和腐敗現象，永葆黨的先進性。如果黨政不分，不僅容易使黨顧不上抓自身建設，出現“黨不管黨”的現象，而且容易形成黨組織行政化、權力化傾向，進而產生官僚主義。從而，降低和損害黨的先進性和戰(zhàn)斗力、黨組織的號召力和吸引力、黨員的模范行動影響力，使黨的領導難以得到有效的實現。只有實行黨政職能分開，黨才能有時間和精力抓好自身建設，切實做到“黨要管黨”、從嚴治黨，把黨管好。例如，實行廠長（經理）負責制等以后，由于企業(yè)、事業(yè)單位等的行政負責人大多數是黨員，他們除了要受上級行政部門的行政領導以外，還要受上級黨組織的政治領導和同級黨組織的監(jiān)督。同級黨組織的任務也沒有減輕，而是真正加強了黨的工作。工廠、公司、院、校、所的各級黨組織，要管好所有的黨員，做好群眾工作，使黨員在各自的崗位上發(fā)揮先鋒模范作用，使黨的組織真正成為各個企業(yè)事業(yè)的骨干，真正成為教育和監(jiān)督所有黨員的組織，保證黨的政治路線的執(zhí)行和各項工作任務的完成。endprint

最后，實行黨政職能分開，有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用。黨政職能不分，黨包辦一切，黨的組織直接做政權機關職能范圍內的工作，黨的干部直接管錢、管物、管項目，黨組織的監(jiān)督難以有效實施，必然難以避免官僚主義和以權謀私、權錢交易等腐敗現象的產生和蔓延，必然使國家機關不能獨立負責地行使自己的職權，提高工作效率。只有實行黨政職能分開，才能使黨組織真正具有監(jiān)督的職能，成為同官僚主義作斗爭的力量；才能保證政權組織充分發(fā)揮其行政職能，保證各群眾團體和企事業(yè)單位充分發(fā)揮自己的作用；才能保證人民群眾更好地行使當家作主的權利，提高黨在人民群眾中的威望。正因為如此，鄧小平深刻指出：“政府工作當然是在黨的政治領導下進行的，政府工作加強了，黨的領導也加強了。” [4] 339-340

三

如前所述，鄧小平關于黨政分開的論述始終是圍繞黨如何領導、如何善于領導即如何執(zhí)好政而進行的，根本目的是要在分清黨組織和國家政權機關的不同性質的基礎上，正確理順黨和國家政權機關的關系，把黨的領導職能與國家政權機關管理國家的職能分開，并使之規(guī)范化和制度化，從而既充分發(fā)揮黨的領導作用，又充分發(fā)揮國家政權組織的職能，而決不是把黨的領導同國家政權分開、把黨的各級組織的領導作用分掉，即共產黨要不要執(zhí)政的問題。為了切實實行黨政分開，加強和改善黨的領導，鄧小平在系統論述實行黨政分開的必要性與緊迫性的同時，還明確地提出了理順黨政關系、實行黨政分開的基本思路。他在談到真正建立從國務院到地方各級政府自上而下的強有力的工作系統時明確指出：“今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。”[4] 339就是說，我們解決黨政不分、以黨代政的問題，就是要把所有本來應該由政管而黨包辦和代替了的事統統交由行政機關去管。

按照鄧小平的論述，理順黨政關系、實行黨政分開首先要理順黨同國家權力機關之間的關系。黨對國家政權的領導首先是對國家權力機關即人民代表大會的領導。人民代表大會是人民民主專政的政權組織，是我國人民當家作主、管理國家事務的最為基本的會議形式，是依照憲法和法律行使國家和地方權力的各級國家權力機關。人民代表大會制度反映了我國社會主義制度的政治本質，是我國的根本政治制度，必須堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度的發(fā)展史告訴我們，黨必須堅持對人民代表大會工作的領導，這是人民代表大會制度健康發(fā)展的根本保證 [8] 193。因此，黨必須堅持和改善對人民代表大會工作的領導。但是，黨對人民代表大會工作的領導主要是政治上的領導，也就是路線、方針、政策的領導，以及向國家政權機關推薦重要領導干部等，而不是包辦人民代表大會的工作，超越人民代表大會的職權直接發(fā)號施令。黨必須尊重和支持人民代表大會的工作，必須在憲法和法律的范圍內活動，必須善于把自己的主張通過法定的程序變?yōu)閲业囊庵荆簿褪且堰^去著重直接發(fā)動和組織群眾的領導方式轉變到依靠政權和行政組織、依靠法律來實施領導的軌道上來。黨對國家權力機關實施政治領導的基本原則是：黨對國家建設和社會發(fā)展戰(zhàn)略等重大問題提出決策，由國家權力機關通過立法的形式加以確認；黨委向各級人民代表大會提出各級國家機關領導人選的建議，由人民代表大會討論、決定，并保證各級人民代表大會充分、有效地行使任免權；各級權力機關中的黨員人民代表，無論黨內職務高低，都必須模范地執(zhí)行黨的路線、方針、政策，都必須以普通人民代表的身份活動，同黨外人士合作共事，不能有任何特權；要適應新形勢新任務的要求，適當增加民主黨派和非黨人士在各級人民代表大會中的比重，以調動各方面的積極性。

其次，理順黨同國家行政機關之間的關系。各級行政機關是同級國家權力機關的執(zhí)行機關，直接擔負著管理國家和社會的職能。只有保證各級國家行政機關充分有效地行使自己應有的職能，才能有力地推動改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)的順利發(fā)展。鄧小平反復強調，必須處理好黨和政府的關系。“不搞政治體制改革，經濟體制改革難于貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革。黨委如何領導？應該只管大事，不能管小事。黨委不要設經濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管”[5] 177。按照黨政分開的要求，黨中央應就內政、外交、經濟、國防等各個方面的重大問題提出決策，推薦人員出任最高國家政權機關領導職務，對各方面工作實行政治領導。地方各級黨委的主要職責則是：貫徹執(zhí)行中央和上級黨組織的指示；保證國務院和上級政府指示在本地區(qū)的實施；對地方性的重大問題作出決策；向地方政權機關推薦重要干部；協調本地區(qū)政府部門同其他組織的關系與活動；抓好黨內的思想教育工作和群眾思想政治工作，通過發(fā)揮政府部門中黨組的作用和在政府中工作的黨員的先鋒模范作用，團結和帶動政府其他工作人員，為實現黨的主張而奮斗。為了適應黨的領導體制、領導方式的轉變，黨的組織形式和工作機構也必須隨之調整。這就是，各級黨委不再設立不在政府任職，但又分管政府工作的專職書記、常委；撤銷與政府機構重疊對口的部門，將這些部門管理的行政事務轉由政府有關部門管理；企業(yè)由實行黨委領導下的廠長負責制變?yōu)閺S長（經理）負責制，企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用 [3] 39。

再次，理順黨同司法機關之間的關系。依法治國，建設社會主義法治國家，必須加強黨對司法工作的領導。但這并不意味著黨委可以直接包辦公檢法日常工作，干預案件的審理，甚至強迫司法機關隨意改變依法作出的裁決，而是要在黨的領導下，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。要實現這樣的目標，只有實行黨政分開才有可能。鄧小平深刻指出：“屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題。”[5] 163因此，黨對司法工作的領導，一是要領導人民制定憲法和法律，做到有法可依。鑒于“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視” [4] 332，以至“以權代法”“權大于法”的現象時有發(fā)生。鄧小平強調，必須集中力量制定各種必要的法律，為全社會包括執(zhí)政黨在內提供基本的法律規(guī)范，保證黨和國家各項工作都依法進行。二是要保障執(zhí)法必嚴、違法必究。法律一旦制定，就要嚴格實施。并且，法律方面的問題，應該由司法部門獨立地解決，其他組織和個人都無權干涉。鄧小平強調，公民在法律和制度面前人人平等。“人人有依法規(guī)定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”[4] 332。三是要支持、幫助司法部門建立一支法紀嚴明、公正無私、執(zhí)法如山、業(yè)務素質較高的司法隊伍，使司法部門切實能夠依法獨立辦案。endprint

根據鄧小平關于黨政分開的思想，黨的十二大報告指出，黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應當等同于政府和企業(yè)的行政工作和生產指揮。黨不應當包辦代替政府和企業(yè)的工作。黨的十三大報告也明確指出，不從根本上解決黨政不分、以黨代政的問題，黨的領導就無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。因此，政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開。黨領導人民制定了憲法和法律，黨應當在憲法和法律的范圍內活動。黨領導人民建立了國家政權、群眾團體和各種經濟文化組織，黨應當保證政權組織充分發(fā)揮職能，應當充分尊重而不是包辦群眾團體以及企事業(yè)單位的工作。黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實踐黨的路線、方針、政策。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。必須調整黨的組織形式和工作機構，各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委，與政府機構重疊對口的部門應當撤銷，它們管理的行政事務應轉由政府有關部門管理。政府各部門的黨組各自向批準其成立的黨委負責，不利于政府工作統一和效能的，要逐步撤銷。

2002年11月，黨的十六大報告在科學總結改革開放以來政治體制改革特別是黨政關系改革實踐的基礎上，根據新的形勢和任務，進一步提出了“改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式”“改革和完善黨的工作機構和工作機制”，規(guī)定了有關黨政關系的基本問題：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。”“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持它們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”[9] 555-556這就是說，黨的執(zhí)政方式不是采取黨對政府直接做出決定的方式，而是經過法定程序，使黨的主張成為國家意志。

2004年9月，專門研究解決如何加強黨的執(zhí)政能力建設問題的十六屆四中全會不僅提出要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，改革和完善黨的領導方式”，而且明確規(guī)定：“發(fā)揮黨委對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，發(fā)揮這些組織中黨組的領導核心作用。黨委既要支持人大、政府、政協和審判機關、檢察機關依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作，及時研究并統籌解決他們工作中的重大問題，又要通過這些組織中的黨組織和黨員干部貫徹黨的路線方針政策，貫徹黨委的重大決策和工作部署。規(guī)范黨政機構設置，完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門。規(guī)范各類領導小組和協調機構，一般不設實體性辦事機構。圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強行政體制改革的總體研究，繼續(xù)推進行政體制改革。加強和改進黨對工會、共青團、婦聯等人民團體及各類群眾團體的領導，支持他們依照法律和章程獨立自主地開展工作，充分發(fā)揮他們聯系群眾的橋梁和紐帶作用。”[10] 282-283

2007年10月，黨的十七大適應新形勢新任務的要求，對“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”作了專題論述，強調“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”，而且進一步指出：“深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領導人民有效治理國家；堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)；堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益；堅持社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。”[11] 27—28

2012年11月黨的十八大更加明確地提出，必須“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”，強調“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”[12]，并重申“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領導。黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用。黨必須集中精力領導經濟建設，組織、協調各方面的力量，同心協力，圍繞經濟建設開展工作，促進經濟社會全面發(fā)展。黨必須實行民主的、科學的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發(fā)揮全體黨員的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關、經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。黨必須加強對工會、共產主義青年團、婦女聯合會等群眾組織的領導，充分發(fā)揮它們的作用。黨必須適應形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，增強執(zhí)政能力”[13]。2013年11月，中共十八屆三中全會強調：“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。”[14] 習近平總書記更是反復強調，“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”[15] 104，從而不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。

所有這些，堅持和發(fā)展了鄧小平關于黨政關系的思想，為我們進一步正確認識和處理黨政關系，深化政治體制改革，實現黨政關系規(guī)范化、制度化、法律化，加強和改善黨的領導，推進改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)提供了新的思路。

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[責任編輯：馬昌運]endprint