完善長江經濟帶生態安全保障機制

陳麗媛

[摘 要] 生態安全是長江經濟帶實現可持續發展的載體和基礎，在生態環境日益嚴峻、流域生態治理難度較大的背景下，為完善長江經濟帶生態安全保障機制，一應建立長江流域高層協調委員會；二應完善生態文明法律體系；三應建立跨區聯防聯控體系；四應完善生態補償機制；五應建立環保投入機制；六應完善全民參與機制。

[關鍵詞] 長江經濟帶；生態安全；保障機制

長江經濟帶包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11個省市，面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。長江經濟帶是中國新一輪改革開放轉型實施新區域開放開發戰略，是具有全球影響力的內河經濟帶，是中國東中西互動合作的協調發展帶，是沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶，也是生態文明建設的先行示范帶。長江經濟帶的生態地位非常重要，但因為自然災害影響和人為破壞等種種原因，長江全線生態環境日益嚴峻，亟待完善長江流域生態安全保障機制。

一、長江經濟帶的生態地位

長江經濟帶發展過程中，生態環境地位非常重要。這是因為：

（一）擁有豐富的生態資源

長江經濟帶作為一個充滿生命力和活力的經濟體，最根本的是水和生態，充足的環境容量是長江經濟帶實現可持續發展的載體和基礎。

眾所周知，長江流域水資源豐富、水質較好。據統計長江流域共有3600多條通航河流，全國70%的內河通航里程為長江所占據，各項運網密度指標均高于全國平均水平，同時綜合密度和經濟相關密度是全國平均水平的兩倍以上。長江流域水質一直較好，因而為沿途工農業生產和人民的生活一直提供著較為良好的水源。長江流域及西南諸河水資源報告2014年數據顯示，當年度長江河流水質狀況較好，一到三類水河長占總評價河長的77.4%，劣于三類水河長占總評價河長的22.6%。164個省界斷面中，全年水質為一到三類的斷面占評價斷面總數的89.6%。60個湖泊和229座水庫中，全年水質為一到三類的湖泊和水庫分別占23.3%和74.2%；80%的湖泊和43.7%的水庫呈現中、輕度富營養狀態。在被評價的329個水源地中，全年水質均合格的水源地占58.7%；水質合格率達到80%以上的水源地占80.5%。

自然資源豐富。良好水質也為長江流域的水生生物生長繁殖提供了比較理想的環境，如流域內漁業資源豐富，淡水漁業產量約占全國60%；濕地面積1154萬公頃，超過全國濕地總面積的五分之一；分布著多種珍稀野生動植物，是全球生物多樣性保護的熱點地區。長江流域是我國重要的礦產資源地，黑色金屬、有色金屬、貴金屬、非金屬及能源礦產豐富，儲量大，部分礦種達中國乃至世界之最。流域內的云南、貴州、四川、湖北、湖南、安徽等省均為我國的礦產資源大省，礦產資源及其相關產業成為這些地區的重要支柱產業。

（二）是全國重要的生態文明建設先行示范區所在區域

2014年8月12日，國家發改委等六部委聯合印發《關于開展生態文明先行示范區建設（第一批）的通知》明確江西等57個地區納入第一批生態文明先行示范區，江西、青海、云南、貴州全境納入第一批生態文明先行示范區，均處于長江流域；同時多省編制了生態省建設規劃，如湖北編制了《湖北生態省建設規劃綱要》；湖南湖北還是全國兩型社會綜合配套改革試驗區，等等。這些地區的生態文明先行示范建設，將有效地支持長江經濟帶的可持續發展。

（三）國家非常重視長江經濟帶的生態安全

2016年1月5日，中共中央總書記習近平在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會，發表了重要講話，強調了長江經濟帶生態文明建設地位。他說，長江是中華民族的母親河，也是中華民族發展的重要支撐。推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力。習近平指出，長江擁有獨特的生態系統，是我國重要的生態寶庫。當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。要把實施重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目的優先選項，實施好長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態保護修復等工程，增強水源涵養、水土保持等生態功能，等等。在這次座談會上，中共中央政治局常委、國務院副總理、推動長江經濟帶發展領導小組組長張高麗表示，2016年是長江經濟帶發展全面推進之年，要深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推動長江經濟帶發展取得更大成效。要把改善長江流域生態環境作為最緊迫而重大的任務，加強流域生態系統修復和環境綜合治理，大力構建綠色生態廊道。

二、長江經濟帶生態環境問題及治理難點

（一）長江生態問題日益嚴峻

就目前情況看，長江流域各省市雖然物產豐富，但處在經濟社會快速發展時期，水資源及生態環境保護卻因種種原因而面臨極大的壓力。例如目前隨著流域內人口增加、工農業迅速發展，出現了一系列問題：森林覆蓋率下降、泥沙含量增加、水質惡化、珍稀水生生物日益減少、濕地面積縮減等等。據相關資料顯示，長江的白鰭豚、白鱘已多年不見蹤跡，長江江豚僅剩千頭。根據國家環境保護部的調查結果，長江沿岸聚集了約40多萬家化工企業，沿江而下的分布基本是圍繞鋼鐵、煉油、石化等產業展開。可以想象，當前，長江經濟帶已呈現“化工圍江”的局面。以江蘇為例，據報道，長江江蘇段水質降為Ⅲ類，沿江8市污水排放量約占江蘇全省排放量的80%，103條支流即有近130個排污口。

（二）生態保護觀念不強

經濟發展不夠仍然是擺在長江經濟帶各省市尤其是中、西部地區最大的實際，因此，多年來，在這些地區由于片面追求經濟發展的速度，引大資金、上大項目，大干快上，以致良莠不分，來者不拒，因而鋼鐵、造紙、煤電等對生態環境造成惡劣影響的項目也一哄而上，因而對土地、大氣、水資源生態環境保護的漠視幾近瘋狂，形成了公眾既是污染的受害者，也是污染的制造者。可見，推動公眾生活方式綠色化尤為重要。遺憾的是，目前公眾生態意識并不強，這從隨處可見的亂丟垃圾，奢侈性、攀比性消費等現象便可窺其一斑。endprint

（三）跨區域生態環境治理的難點

長江經濟帶生態治理是跨區域性的治理，且不說中央目前還沒有對長江流域生態環境保護進行總體安排，即便在地方亦無相關法律法規體系建制，“多龍治水”的現象普遍。區際間也沒有建立統一的聯防聯治的工作機制，存在流域治理各自為戰、力量分散、標準不統一等問題，因而一定程度上影響了長江流域治理效果。另外，目前長江流域生態補償大多是區域政府行為，因而未能實現全流域生態補償，流域生態補償機制有待進一步完善。再說，生態治理不是一朝一夕就能完成的事情，需要投入大量的資金，等等。可以說，跨區域性現行行政體制的分割性和流域環境整體的不可分割性，以及跨界河流水污染治理的復雜性，都是沿江多省市必須認識到位的問題，因為這一關鍵問題決定了各地方政府單方面的努力是無法達到流域跨界水污染治理目標的。

三、建立維護長江經濟帶生態安全的保障機制

長江經濟帶9省2市橫跨我國東、中、西部，流域面積廣闊，因而要在流域“生態共同體”共建共享的理念下加強體制機制創新，實施生態協同治理，建立維護生態安全的保障機制，毫無避諱是有一定難度的。正因為如此，所以必須跨越。而就中國國情，要解決好這一問題，必須做到以下幾點：

（一）建立長江流域高層協調委員會

長江水利委員會（簡稱“長江委”）作為水利部派出的流域管理機構，在承擔長江流域生態環境保護方面發揮了積極的作用。但在行政上的分屬性和流域上的管理統一性之間卻存在著一定的矛盾，因而流域管理往往處于輔助地位，尤其表現在跨行政區水污染問題上。同時，在水污染管控方面，環保部和水利部職責也不一樣。譬如環保部門主要負責水質的管理，而水利部門則主要負責水量的管理，兩部門難能有機協調。因而針對流域環保管理的特殊性，必須建立一個統一的長江流域生態環保協調機構。有鑒于此，建議國家主導組建跨行業（水利部、環保部、三峽集團、交通部等等）、跨地域（轄區各省、市）的長江流域協調委員會，建立定期聯系會議制度，通過定期召開聯系會議，協調人類活動與生態環境之間的關系，加強對整個長江流域的生態環境保護的規劃、指導、協調和決策、保護、以盡快恢復流域自然生態環境。

（二）完善生態文明法規體系

經過多年的生態建設，長江經濟帶9省2市結合各自實際情況，已制訂和頒布了一系列符合地方要求的環保法規和政策，所有這些無疑為長江經濟帶的生態安全提供了重要保障。但隨著形勢的變化以及人們對環境保護的更高需求，導致部分法律與政策不配套、不協調問題不斷出現，執法不嚴、執法力度不一、管理不力、行政處罰偏輕、生態環境損害難獲賠償等問題時有發生。因此，需要進一步修訂、完善各省市地方性法規、政府規章和規范性文件，建立有利于長江經濟帶推進生態文明建設的法規體系。同時，針對目前的環保法律法規大都側重在某個專門領域的現狀，要借鑒國際先進的流域管理法規體系，成立專門的法制政策研究部門，針對長江經濟帶水資源保護和污染防治，抓緊研究制定專門的長江流域法規，實現對長江流域的綜合管理。

（三）建立跨區域聯防聯控體系

水的流動性和大氣的移動性等使水污染和大氣污染具有本地污染和區域污染的疊加效應，為防止長江流域進入“你污染，我治理”的怪圈，必須建立跨區域聯防聯控體系，實現長江流域同步環境治理。要共同編制水污染防治規劃，攜手防治流域內重點江河湖庫水污染。共同加強防治大氣污染，建立長江經濟帶統一的工業項目、建設項目環境準入和主要污染物排放標準。統一淘汰經濟帶內落后產業，聯手控制高污染、高排放工業、企業繼續新增產能；逐步統一清潔能源供應指標；聯手開展城市大氣污染防治，推進脫硫脫硝工程建設，統一淘汰黃標車和老舊車，防治機動車尾氣污染，加強對工業煙塵、粉塵、城市揚塵和有毒有害空氣污染物排放的協同控制；統一流域內各省環保監測方法和標準，搭建統一的生態保護監測網絡，實現一體化監測質量管理；建立完善的流域環境信息網絡平臺，實現省域間環境信息的共享。加強環境執法隊伍建設，建立流域內環境保護部門統一監管、相關部門各負其責的環境執法機制包括健全跨行政區的糾紛調解機制，諸如協商機制、仲裁機制、法律訴訟機制。等等。

（四）完善生態補償機制

建立生態補償機制是生態文明建設的重要制度保障。目前，國內許多省份在一些主要流域分別開展了流域生態補償，當斷面水質超標時，由上游給予下游補償；當斷面水質指標值優于控制指標時，由下游給予上游補償。譬如，于2011年在新安江建立的全國首個跨省流域生態補償機制試點，就是由財政部和環保部牽頭組織，每年安排補償資金5億元，規定只要安徽出境水質達標，下游的浙江省每年補償安徽1億元，否則則罰。建立上下游互訪協商機制，統籌推進全流域聯防聯控，如兩省環保監測人員每月在交界水面共同取樣、分別檢測。黃山市和淳安縣就新安江流域綜合治理情況明確建立聯合監測、汛期聯合打撈、聯合執法、應急聯動等機制，成立了地區聯合環境執法小組，共同預防與處置跨界環境污染糾紛。在繼續推廣借鑒成功流域生態補償機制的基礎上，按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，建立長江經濟帶生態補償機制，建立跨省流域共同出資的生態補償基金，明確各級政府的職責權限，督促流域各類受益主體履行生態補償義務、生態損害者履行治理修復責任、受償者履行生態保護建設責任，保證全流域生態安全。

（五）建立環保投入機制

根據國際經驗，環保投資占GDP的比例為1%—1.5%時才能基本控制環境污染；當投資占比提高到2%-3%時，環境質量才能明顯提高。發達國家的環保投資大都占GDP比例的2%-3%，我們國家環保投資占比還處在1.5%左右的水平。長江經濟帶生態文明建設需要投入大量的資金，方能建立起穩定的環保投入機制。首先，長江經濟帶作為國家生態安全重要組成部分之一，國家應從中央財政撥出專款用于長江流域生態安全建設。其次，長江流域省市各級政府應繼續加大環保財政投入，環保投資占國內生產總值的比例應盡快向發達國家看齊。再次，探索環保投資主體多元化。即除了政府財政投資外，同時應積極探索政府綠色債券融資、采購制度、財政貼息、公私合作模式（PPP模式）、稅收激勵政策等等，以鼓勵企業、個人和外商投資，積極參與長江流域生態建設。

（六）完善全民參與機制

流域的可持續發展是一個自上而下和自下而上的雙向過程，在制定科學的、合理的生態治理戰略的同時，要建立不同層次、不同領域的單位和公眾的積極參與機制。對于政府而言，要逐步淡化GDP考核指標，完善生態環保指標考核體系；對于企業而言，要綜合運用規劃、投資、產業、價格、財稅、金融等政策措施，形成強有力的激勵機制，引導綠色發展；對于廣大公眾而言，則應加大綠色環保理念宣傳，組織探索綠色生活系列創建活動。形成一個人人不污染、人人防污染的良好社會風氣。

[責任編輯：馬昌運]endprint