打造京津冀城市群

盧蔡

[摘 要] 只有各類主體協同發力，京津冀協同發展戰略才能從“國家重大發展戰略層面”落實到“省市協同發展戰術層面”，最終不僅可解決三地發展中突出矛盾和問題，而且能為國家作出難以替代的貢獻。因此，京津冀協同發展表面上是兩市與一省的跨區域合作，是北京市、天津市兩個高度發達的城市與河北省發展相對落后的11 個地市的跨區域城市協同發展，其實質是京津冀各主體之間的協同發展，是各類人員之間的協同發展，是一個多主體互動的系統工程。

[關鍵詞] 京津冀；城市群；第三極

經濟社會發展主體，是區域協同發展的寶貴資源和決定性因素。

近年來京津冀地區的經濟增長狀況已經明顯落后于長三角和珠三角的發展勢頭，推進京津冀區域經濟一體化是實現區域騰飛的重要途徑。本文著重從京津冀一體化的提出背景出發，從京津冀區域經濟一體化的歷程分析、發展現狀、存在的主要問題及原因、一體化的新契機新思路等方面對目前我國學界對京津冀區域經濟一體化的研究成果進行綜述。

習近平總書記強調“以構建長效體制機制為抓手”“著力加強頂層設計”“自覺打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制的作用”。習近平總書記這些重要論述，為改革創新京津冀協同發展體制機制，建立健全京津冀協同發展主體協調機制提供了難得機遇，指明了工作方向，提供了強大動力。

一、提出的背景及歷程分析

京津冀與我國兩大經濟增長極——長三角、珠三角相呼應，是承擔引領環渤海地區乃至我國華北、東北、西北經濟發展的第三增長極，在國家改革開放和社會主義現代化建設全局中具有重要的戰略地位。推動京津冀協同發展，不僅是解決三地發展中面臨突出矛盾和問題的必然選擇，也是優化國家區域發展布局、優化社會生產力布局、打造新的經濟增長極、形成新的經濟發展方式的內在要求。

1988 年，北京市與河北省環京地區的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德6 地市組建成環京經濟協作區，協作區以推進行業（系統）聯合為突破口，帶動企業間的聯合與協作，相繼創辦了農副產品交易市場、工業品批發交易市場，并組建了信息網絡、科技網絡、供銷社聯合會等行業協作組織，建立起地區企業間的廣泛聯系，卓有成效地推進了區域經濟合作[1]。

1992年以后，由于多種因素的影響，京津冀區域協作和區域組織逐步削弱。企業之間、地區政府之間無序競爭的局面日益突出，重復建設愈演愈烈，京津冀區域與我國另兩大都市圈——“長三角”和“珠三角”的差距也逐漸拉開。

1996年，國家在“九五”計劃中將環渤海地區列為7個跨省區市經濟區域的第二位。同年，北京市提出建立以京津為核心（包括河北省的7個市，面積共16.8 萬平方公里）的“首都經濟圈”。從此，京津冀區域經濟合作進入到一個新的歷史時期。

2001年，兩院院士、清華大學教授吳良鏞提出“大北京規劃”，此規則的提出引起社會眾多反響。2004年2月，北京市、天津市、河北省三地相關官員在河北省廊坊市召開了京津冀區域經濟發展對策和建議的會議。在會上一致達成了“廊坊共識”建議，并決定首先選擇易于突破的領域開展合作。2005年以來，是京津冀區域經濟合作向縱深發展最具實質性的階段。2005年，《北京城市總體規劃》提出京津冀應在多方面協作；天津濱海新區列入國家“十一五”規劃（綱要）；首鋼被批準搬遷至河北省曹妃甸。同時曹妃甸還被列為國家首批循環經濟示范試點單位，中央多位高層領導頻頻到這一地區視察，三省市高層領導頻頻互訪，并且將我國建設史上規模空前巨大的投資項目也落戶于這一地區。天津濱海新區計劃在幾年內投資達5000億元，曹妃甸“十一五”期間投資規模也將超過1000億元。同時，北京至天津、石家莊、秦皇島等地的鐵路、高速公路建設也逐步建成并通車。2006年，國家將京津冀區域發展問題納入“十一五”規劃中，國家發改委正式啟動京津冀都市圈規劃的編制。

2010年10月22日，河北省政府在三河召開加快推進“環首都經濟圈”工作會議，圈定涿州市、淶水縣等13個縣（市）區加快建設“環首都經濟圈”。10月29日召開的河北省加快推進城市化進程電視電話會議則明確提出，河北將整合廊坊市北三縣（包括三河市、大廠回族自治縣、香河縣）建設京東新城，整合保定、涿州和張家口懷來的周邊地區資源、分別建設京南新城和京北新城。三座環北京新城的城市人口力爭至2015 年分別達到150萬、100萬和30萬。

2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布提出“打造首都經濟圈”。2013年5月，習近平總書記在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”；8月，習近平總書記在北戴河主持研究河北發展問題時，又提出要推動京津冀協同發展。此后，習近平總書記多次就京津冀協同發展做出重要指示，強調解決好北京發展問題，必須將京津冀和環渤海經濟區納入戰略空間加以考量，以打通發展的大動脈，更有力地彰顯北京優勢，更廣泛地激活北京要素資源。

二、發展現狀

改革開放30多年來，雖然京津冀協同發展取得了諸多合作成果，但與長三角、珠三角區域合作相比，京津冀區域合作長時間處于徘徊不前的狀況[2]。究其原因，主要表現為“四大困境”：

一是“行政困境”。對京津冀三地而言，北京市、天津市為直轄市，其黨委主要領導均為中央政治局委員，而河北省委書記則為正省級干部。由于京津冀三地高層權力的不匹配，必然導致河北省在京津冀協同發展中處于從屬、被動地位。且在京津冀協同發展頂層設計、功能分工和具體實施中，盡管河北省一再打出“服務牌”，終因缺少國家高層協調，而難贏得真正“互利共贏”的待遇。

二是“市場困境”。京津兩地的人才、信息、成果、政策等經濟發展資源豐富，人均綜合實力雖明顯高于河北，但京津是中心城市，發展空間有限，“城市病”日趨嚴重。而河北省具有環京津、沿渤海的區位優勢，產業體系較為完整，腹地廣闊，自然資源和勞動力資源豐富，是京津非核心功能疏解和產業專業的主要承接區域。然而，因行政割據對高層次人才流通及好項目、大項目引進的阻隔，導致市場要素、創新資源很難自然流通。endprint

三是“生態困境”。京津被河北環繞，無論是北京建設和諧宜居之都，還是天津建設美麗城市，都離不開河北省的大力支持。然而，基于偏重的產業結構、沉重的經濟負擔和繁重的扶貧攻堅，河北省又無力支撐高額的京津生態建設成本，致使河北省在承擔京津冀生態責任中呈現“無米下鍋”的尷尬局面。

四是“文化困境”。京津冀區域不同于長三角、珠三角具有濃郁的經濟文化，行政文化是其主要文化形態，致使京津冀區域盡管擁有其他地區無法比擬的政策、資源、人才和技術優勢，但內部仍然實行各自獨立的行政區經濟，并沒有形成真正的區域經濟。然而，實踐一再證明，要實現區域經濟一體化，沒有國家強有力的推動，京津冀協同發展很難邁出實質性步伐。

三、困難和挑戰

盡管京津冀區域規劃歷程較長，但發展成效甚微，究其原因，主要是京津冀區域存在著一些基礎性缺陷，如缺乏區域發展總體規劃，區域認同感不強，本位主義嚴重；京津兩大城市與周邊地區經濟差距大，經濟二元結構突出；區域內產業結構雷同，產業鏈斷裂明顯等。這些都成為京津冀區域協作發展的障礙。

京津冀區域的協同發展面臨的困難具體表現在以下幾方面：

一是在京津冀這一整體地域上難以進行統一的經濟發展規劃，又難以建立一個良好的、有效的協同發展機制。首先由于國家統一規劃出臺較慢，極大程度地造成京津冀經濟圈無章可循、出現多輪無序競爭、重復建設狀況。在這個經濟圈內，各省市制定發展規劃時往往只考慮自身情況，缺乏對區域的統一規劃。甚至一些地方在總體發展規劃綱要會議上表現出良好的合作發展態度，但在實際規劃里卻是自打自家的算盤，根本不顧資源等條件限制，追求“大而全”的發展目標。從功能定位到具體項目，都首先考慮自己的利益，很少從區域利益出發考慮統籌兼顧。其次由于缺乏跨行政區的統一產業規劃，核心城市和各衛星城找不準自己的產業定位，形成不了錯位發展、優勢互補格局，因而制約了京津冀經濟和社會的快速發展。

二是由于長期條塊分割，京津冀區域在項目安排上呈現出產業結構趨同，造成整體資源浪費、效益低下的現象。除了鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機械、汽車等傳統行業齊頭并進外，近年來又競相發展起電子信息、生物制藥、新材料等高新技術產業，眾多行業在狹窄的市場空間相互爭奪資源、資金、人才、技術等，最終導致整個京津冀區域內出現產業上的無序競爭和資源浪費，無法從整體上形成一股合力。

三是經濟二元結構突出，難以發揮核心輻射帶動作用。京津冀區域是一個典型的二元結構，北京、天津的綜合實力較強，而河北綜合實力較弱，差距較大。過于懸殊的社會經濟二元結構的直接后果就是，區域中落后的地區沒有能力引進、吸收、消化核心發達城市各種必要的生產要素和先進的管理制度，而發達地區出現的產業聚集、形成的產業規模和高層次的產業因為得不到堅實的腹地支撐而出現產業鏈中斷，沒有能力向周邊落后地區推廣和擴散。因此，影響著合理經濟梯度的形成，這使核心城市的能量很難輻射和發散出來。

京津冀區域的協同發展面臨著以下3大關鍵挑戰：

一是三地產業結構差異明顯，難以形成產業良性互動。京津冀不同于長三角地區各城市間產業結構較為相近，發展存在著漸次性特征，京津冀地區城市產業結構相差懸殊。北京市的第三產業在三大產業中所占比重最大，北京的產業優勢主要集中在科技和現代服務業，且均處于產業鏈的高端；而天津經濟正在由以石化、鋼鐵等傳統制造業向裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰略新興產業過渡中，處于產業鏈的中端；而河北除個別地區外，制造業和服務業均處于產業鏈的低端，且優勢產業中以高能耗、高污染、低附加值的傳統產業居多。

因此，京津冀三者之間產業結構差異巨大，產業的相互依賴性和上下游關聯性較少，難以形成產業互動，也無法通過產業關聯、產業協作、產業融合而達到利益互惠，三者之間利益的缺失又進一步限制了京津冀之間協同發展。

二是三地內部發展差距較大，促使要素單向流動。京津冀地區不同的產業結構很大程度上決定了其發展階段和發展水平。京津冀之間以內部經濟發展形成的“核心-邊緣”分布格局，固然可以使核心區通過獲得規模經濟和集聚經濟而進一步發展，但在循環累積因果關系作用下，集聚區與非集聚區的發展差距會越來越大，進而形成了當前京津冀地區“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”的局面。此外，京津兩市與河北在科、教、文、衛等社會領域的發展水平以及資源投入上差距懸殊，導致了公共服務水平差距較大，進一步促進了優質生產要素的單向流動，使京津冀地區特別是作為“龍頭”的北京缺少和天津及河北協同發展的動力，三地協同發展更加艱難。

三是三地缺乏協同治理機制，導致“三者共輸”。在當前中國各個區域的協同發展問題上，各區域之間能否建立完善的協調和合作制度成為了區域協同發展甚至是區域一體化能否順利突進的基礎和關鍵。在這方面，長三角地區協同發展的成功經驗值得京津冀借鑒。長三角區域在合作之初，相關省市政府就高度重視區域合作制度和機制的構建工作，到目前為止，已經基本形成了層次分明、分工合理的四級區域合作與協調機制[3]。

縱觀京津冀地區，雖然三地之間也建立了類似長三角的區域合作機制，并簽訂了加強雙邊合作的協議，但這只是有相關領導參加的一種務虛的區域合作會議，其執行層面的務實項目合作還沒有完全跟進，實際效果大打折扣。在當前階段，我們應該警惕京津冀地區協同發展中出現“三個和尚沒水吃”的“三地共輸”局面。

四、新契機，新思路

習近平總書記強調“以構建長效體制機制為抓手”“著力加強頂層設計”“自覺打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制的作用”。習近平總書記這些重要論述，為改革創新京津冀協同發展體制機制，建立健全京津冀協同發展主體提供了難得機遇，指明了工作方向，提供了強大動力。具體表現在以下幾方面：endprint

一是明確京津冀協同發展城市功能定位。2014年3月26日出臺的《河北省委 省政府關于推進新型城鎮化的意見》明確提出，河北省將落實京津冀協同發展國家戰略，以建設京津冀城市群為載體，充分發揮保定和廊坊首都功能疏解及首都核心區生態建設的服務作用，進一步強化石家莊、唐山在京津冀區域中的兩翼輻射帶動功能，增強區域中心城市及新興中心城市多點支撐作用。把首都周邊的一批縣（市）建設成規模適度、特色鮮明、設施完善、生態宜居的衛星城市，構筑層次分明、梯度有序、分工明確、布局合理的區域城鎮布局結構。其中，保定市作為畿輔節點城市，利用地緣優勢，謀劃建設集中承接首都行政事業等功能疏解的服務區。廊坊市將充分發揮“京津走廊”區位優勢，抓住京冀共建北京新機場和臨空經濟區的有利時機，以生態、智能、休閑、商務為發展方向，大力發展現代服務業和戰略性新興產業以及與北京關聯度高的產業， 著力建設創新型城市，成為京津冀城市群核心區的重要節點城市，建成京津冀協同發展的先行區和示范區。

二是積極轉變發展觀念。京津冀區域的協同發展要扭轉“等、靠、盼”的想法，丟掉“怨、羨、守”的做法，徹底拋棄“不求有功但求無過”“明哲保身”的工作方式，樹立沿海地區和大都市圈地區的信心，充分挖潛自身發展優勢，認清發展劣勢所在，把握當前和今后的發展形勢，高起點、大手筆制定區域各項發展規劃。實施科學的政績考核體系，樹立“等不起”的緊迫感、“慢不得”的危機感和“坐不住”的責任感，培養干部敢于干大事業、敢于創新工作方式、永爭第一的工作作風。本著率先突破、韜光養晦、互利共贏、縮小發展差異的原則，利用京津兩地園區開發建設的先進經驗和優秀管理人才，發揮河北土地資源相對豐富和人力成本相對低廉的優勢，突破園區建設地域藩籬，以試驗區、開發區、先行區等多種形式邀請京津兩地在河北共建園區。建立“共建、共營、共享”的園區機制，鼓勵三地共同出資建設園區、三地組織精英共同經營園區、三地共同享受園區稅收成果等等方式來進行實施。

三是強化基礎設施投資。集中有限資金優先支持涉及三地基礎設施的建設，實現基礎設施一體化，把三地市場有機聯系起來。重點支持構建交通網絡的一體化，以北京和天津為區域綜合運輸樞紐，推動保定、石家莊、唐山區域次級綜合運輸樞紐的建設，加快推進三地之間的城際快速交通軌道網絡建設，實現三地交通網絡相互貫通、無縫連接和零距離換乘，鼓勵沿京津周邊各縣市開通與北京的快速客運、公交專線。支持京津周邊縣市信息基礎設施的建設，提高信息設施服務能力，實現三地信息服務無差異化，鼓勵有條件地區實現三地通話區域無差異化。適度引導京津周邊各縣市發展房地產業，在滿足當地居民居住需求的同時，瞄準京津兩地居民構建生態環保現代型社區，優化社區周邊交通、學校、醫院、生活設施、娛樂設施、購物等配套服務設施的建設。

四是加大科技交流合作緊盯京津兩地豐富的科技資源，開展多層次的科技交流與合作。突破原有科技教育管理體制，制定相關人才引進政策，采取規定和柔性方式，積極吸引京津兩地的科技人才來冀從事科研工作，尤其注意吸引高層次人才來河北工作。鼓勵京津兩地各層次科技機構來河北設立分支機構，從事科技研發、科技實驗、科技成果孵化等科技活動，支持本省科技機構到京津兩地科技機構學習、考察。采取政府推動、市場主導的形式，建立區域性科技成果交易機構，搭建科技成果交流平臺，開展三地科技成果的交流與合作，鼓勵高新科技成果流入河北進行成果轉化與大規模生產。鼓勵本省企業加強與京津兩地高新科技企業的合作，首先吸引京津兩地高新科技企業將產品生產功能遷移到河北。建立科技園區，采取合作開發的形式，邀請中關村科技園區、濱海新區管理會參與建設與運營，利益協同分配。

五是增強人才支撐力度不斷完善干部隊伍管理機制、考評機制和人才運營機制。圍繞戰略支撐產業和急需人才，積極拓展人才引進方式，對引進人才委以重任，更好地挖掘人才的價值和潛能。整合人才市場、勞動力市場和畢業生就業市場，建立相互貫通的人力資源市場體系。鼓勵加強硬件設施投入，努力改善硬件環境； 建立健全人才培養、評價、使用、流動、激勵等政策法規體系，盡快出臺高層次專業人才認定、學術研修津貼、住房、配偶就業、子女入學等方面的配套政策，提高引才引智項目辦理效率，暢通人才服務綠色通道；優化人文環境，鼓勵探索創新，為人才提供創業的機會、干事的舞臺、發展的空間，解決人才創業及生活中的實際困難；建立健全有利于人才流動的社會保障制度，使人才在流動過程中社會保險關系接轉順暢。

[參考文獻]

[1]天津經濟課題組.京津冀一體化的綜述與借鑒[J].天津經濟，2014，（4）.

[2]魏進平，劉鑫洋，魏 娜.京津冀協同發展的歷程回顧、現實困境與突破路徑[N]. 河北工業大學學報（社會科學版），2014，（2）.

[3]薄文廣，陳 飛.京津冀協同發展：挑戰與困境[J]. 南開學報（哲學社會科學版），2015，（3）.

[責任編輯：李利林]endprint