離災、生態保育與永續社區發展

周 利 敏

(廣州大學 公共管理學院， 廣東 廣州 510006)

離災、生態保育與永續社區發展

周 利 敏

(廣州大學 公共管理學院， 廣東 廣州 510006)

未來災害治理將邁向離災、生態保育和永續社區發展“三位一體”模式，這一模式內涵主要表現為：生態保育是離災的重要內容，永續社區發展需要具有生態保育基礎，離災與永續社區發展目標一致，永續社區與生態社區結合能促進離災目標實現。這種模式也遇到了一些挑戰：如何面對政策、管理和經營層面帶來的治理困境，如何促使社區居民參與、規劃與執行相關措施，如何以永續發展為優先考慮而避免不必要的資源浪費和生態破壞及如何將這一治理模式整合進社區教育。這一治理模式有利于共建社區生態文明、同享美麗家園、實現社區永續發展及達到永續減災的目的。

災害治理；離災；生態保育；永續社區

一、緣起：“風險社會”中現代國家治理能力的質疑

當今社會似乎邁進了“災害時代”，全球性沖突、種族滅絕、種族清洗(ethnic cleansing)、生態環境污染與破壞、全球暖化、工業和農業環境惡化和科技傲慢主義等造成了越來越多的環境災害和生態災害[1]。同時，重特大自然災害也頻繁發生。2004年12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島發生大地震海嘯，2006年5月27日，印度尼西亞日惹和中爪哇地區大地震，2010年2月27日，智利發生8.8級特大地震，2010年3月11日，日本發生里氏9.0級地震海嘯。2015年4月25日，尼泊爾發生里氏7級以上強震等。人類還需要面對諸如地震引發的海嘯、核災和震后火災等不可預知的復合型災害[2]。社會永續發展受到了前所未有的挑戰，全球災害治理形勢與任務也日益嚴峻，尤其在社會經濟發展水平相對滯后、自然生態環境脆弱的發展中國家或地區更為突出。不僅如此，就連唯一的超級大國美國在9·11事件及卡特里娜颶風中也遭受了巨大損失，使得民眾日益質疑現代國家災害治理的能力。

巴頓(Barton)指出災害是人類不當行為所付出的代價及自然對人類的懲罰，人類標榜著使用現代文明，但卻利用這一手段建構了大量“人造災害”[3]。貝克在其預言式著作《風險社會》一書中首次提出“風險社會”概念，他認為風險本身并不是災害，而是危險或災害的可能性，但自然或人為風險都可能在一定誘因作用下演變為災害事件[4]。雖然氣候變遷增加了自然風險(nature hazards)爆發的可能性，但這一風險導致的自然災害(nature disasters)可以通過人類調適手段而降低。災害治理就是使人們重新思考人與自然、社會與自然及自然環境內部的關系，在此基礎上進行必要的政策調整或改變人類行為方式以降低災害風險[4]，因此，離災、生態保育及永續社區發展等理念越來越受到重視。

國內災害治理研究主要有社會構建主義、社會資本、情景治理、體制治理、公民社會、非營利組織、公私協力、多元主體、多邊主義、水平和垂直協同治理、市場治理、制度治理和社會救助等視角，未來災害治理趨勢呈現出技術治理體制化、行動框架深度化、治理資源地方與城市傾斜化、人道主義化等。盡管相關研究取得了豐碩成果，但也存在著一些不足：首先，這些研究大部分集中在某一具體災害和突發性災害治理層面，復合型災害、復雜災害和全災害治理等研究明顯不足。其次，災害治理已從“單一視角”邁向“多元綜合視角”，這不僅是國際災害治理的最新趨勢，也是理論研究的重點和難點。災害治理主要有兩種型態即早期的特定災害研究取向(hazard-specific approach)和近期的普遍災害研究取向(all-hazard approach)，體現了明顯的學科交叉和視角多元趨勢；最后，研究視角與研究工具需要進一步與國際接軌。近年來，國外災害社會科學理論發展迅速，甚至出現了一些顛覆性的理論范式，在國內研究中往往被忽視，這些制約了災害研究的深度和廣度。基于此，本文以離災、生態保育與永續社區三者關系為切入點，試圖回答幾方面問題：如何清晰呈現離災治理概念及基本內涵，生態保育含義、理念及基本主張，如何將三者整合進災害治理統一分析框架，對于我國災害治理有何啟示等。

二、“與自然共生”中的離災理念

離災是指以“災害會發生”為基本假設，同時以“順應自然”、“與災害共存”及“與自然共生”為核心理念，主張運用最新的結構式科技措施和非結構式社會措施為基礎建構維持社會系統良性運轉的策略。與其他災害治理理念明顯不同的是它不再探討災害會不會和為什么會發生這樣的問題，它認為既然災害發生無法避免，人類需要的就是通過不斷學習、長期積累和自我反思，才能自如應付和減少災害帶來的沖擊。因此，它特別重視人類要從地方性知識、傳統文化、災害記憶和歷史記錄中汲取治理靈感。

人類生活不僅存在順境，還存在逆境，更存在“萬一情形”，通過培養離災意識即靈活思考、實地訓練和經驗積累加強人類應付意外風險能力,如圖1。離災理念與儒家思想中的“順天而為”，“萬物并育而不相害，道并行而不相悖，小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也”[5]契合。同時，也是西方思想長期發展的產物，如盧梭(Jean-Jacques Rousseau)認為人類無止境的開發所反映的奢侈心比災害更可怕、托爾斯泰的“回歸自然”理論和米萊蒂(Mileti, D.S)的破除“科學技術迷思”思想[6](p1-5)等一脈相承。這些年來，西方形成了“與洪水共存”(Living with Floods)、“還地于河”(Room for the River)、“為水留下空間”(Making Space for Water)、“還河道原生態”、“還地于海”、“洪水平原復育”(Flood plain Restoration)和“自然防洪”(Natural Flood Defense)等離災理念，在治理實踐層面也出現了從“圍墾河灘”、“裁彎取直”到“鏟堤退堤”、“退田還河”、“舍直取彎”、“自然蓄水”、“回歸土地運動”(Back-to-the-land movement)和“漸進回復自然”等重大轉變。

離災強調災前超前部署和隨時防救，災中根據災害沖擊程度靈活調整治理策略。在面對日益嚴重的自然和人為災害時，關鍵在于人類是否有充分了解、準備和應對策略，而不是事后追究災害為什么發生、誰應當承擔責任以及如何承擔責任等，避免防災效果一旦不佳,出現悲觀情緒和咎責行為，離災能因為相互合作而達到激勵效果。這一理論不僅需要災害治理具備無常觀、創新與原則并重的思想，而且需要從多次受災經驗和長期實踐中找到合適的離災策略，通過制定離災標準、離災建筑品質規范、離災用品評分機制、離災人員認證制度、非結構式措施和機動性災害應變計劃等，配合修建離災地下室、離災建筑、離災避難所、離災收容所、逃生道路網和定位消防等設施，同時將不合理和不必要的防災費用用于離災設施建設，促使人類與自然、人類社會內部和諧共存而達到災害治理的最佳效果。

圖1 離災理念

三、生態災害頻發及生態保育觀興起

生態災害(ecological disaster)是指生態系統平衡被人類不當活動破壞導致的后果，例如，萊茵河恐怖污染事件和阿瑪斯號漏油污染事件等，中國歷史上也曾有過，如樓蘭古國過度開發導致沙漠化而亡國，它具有重災遲滯性、重復遞增性和生態災害鏈等特點。在當代，越來越多的生態災難不斷涌現，令人堪憂，如某些地方政府“以經濟建設為中心”，利用“風險過濾”機制制造“樂觀暴力”即高估效益和低估風險，在災害潛在區實行高風險、高強度和高密度開發，投資者以“科技全能”和“配合政府以經濟建設為中心”等口號俘虜了民眾和綁架了政府，執意在“不可建而建”的地方進行開發和運營，阻礙了環境/生態保育功能發揮而造成了“污染保護區”，導致“天災人禍化”及“人造天災”生態災害頻頻出現。

生態保育(Ecosystem Conservation)是為了應對生態災害而提出來的新概念，它指對生物物種與棲息地進行監測維護，同時對處于危機狀態的生物育種繁殖及對受破壞生態系統進行重建，它包含“保護”(protection)和“復育”(restoration)兩層含義[7]。同時，它以“無知之幕”(veil of ignorance)為起點，通過不斷反省人與自然、人與環境、人與災害之間的不當關系，拋棄對其他種族和萬物刻板化印象[8]，把盲目和短視行為降到最低。生態保育理論認為對環境的最少破壞才是成長的最大利益，人類需要去除對自然的傲慢和殘酷，保持謙虛學習態度。 通過從“淺薄生態學”(shallow ecology)向“深層生態學”(deep ecology)、從“以自然為奴”向“以自然為師”、從自然權向自然的權利轉變、從人的角度向生態角度轉變而將世界看成一個共生共榮的生命共同體(life community)[9]。

生態保育理念認為工程阻斷設施及大量的河川護岸、堤防阻隔，降低了居民接近河川、親近自然及觀察學習自然的機會，人類應拋棄過去“人定勝天”式的盲目自信而提倡新的生態倫理觀：第一，地球上人類與非人類生命福祉和繁榮都有自身價值，這些價值獨立于非人類對人類的用途之外；第二，所謂生命包括個體、物種、族群、棲息地及人類與非人類的文化，生命廣泛指非生命的實體，如河流、景觀和生態系統；第三，生命都有其自身價值，并不存在高等或低等生物之分，而生命的豐富性與多樣性則依賴演化過程；第四，人類沒有權利減少生命豐富性與多樣性，除非人類為了維持自身生命；第五，目前人類對非人類世界過度干擾，這一情況正在急速惡化中。非人類世界的荒野地區必須保存，這一地區的保存具有生態功能，因為生物圈需要較大荒野地區以供動物和植物在演化過程中形成新的物種；第六，社會政策必須因生態保育理念而進行調整和改變。

四、永續社區發展中的減災實踐

永續社區(sustainable communities)是指長期以社區為主體進行減災工作，在災害來臨前做好預防措施以降低社區易致災性，避免風險演變成災害事件[6](p21)。當災害發生后，社區能在沒有外援狀態下依靠自身力量降低或克服災害帶來的生命、財產或生活質量的傷害。美國聯邦緊急管理署(FEMA)1997年出臺了“社區永續減災計劃”，就是基于社區基礎上實施的新的災害減輕政策，包括建構社區利益相關者伙伴關系機制、社區災害評估鑒定機制、社區災害風險識別與減少機制、社區風險規避決策機制、社區減災計劃和防災型社區建構計劃等，這一措施的實施取得了顯著成效。

永續社區災害治理核心主要有：第一，無論是短期還是長期災害治理，在地社區都是減災的主體和核心；第二，這一理念重點在于降低災害風險、社區脆弱性及加強居民應對災害能力，包括強化風險評估、消除潛在脆弱性因素、提升社區資源運用效率和社區減災能力[10]；第三，社區減災需要與社區永續發展緊密結合；第四，永續減災除了需要連接在地社區相關人士，也需要與各級政府甚至跨國組織形成緊密連接網絡，共同致力社區減災工作。以英國為例，內閣辦公室制定了《關于形成社區系統抗災力的戰略框架》和《社區應急方案模板》，明確個人、社區和相關者行為指導原則及理清各方角色與分工，為居民參與社區減災提供了制度保障，同時內閣成立了“社區防災論壇”。為了達到建成韌性社區目標，英國政府還建立了公共服務一體化網站和“社區防災數據庫”。政府認為社區減災關鍵在于培養居民正確的災害認識，為此推動了“社區自救”理念的落實，充分調動個人參與社區減災的積極性，以達到建構社區韌性(Resilient)和實現社區永續發展目的。

具有復原韌性和永續發展特點的社區要包含減災功能，在災前就要致力降低風險，災后能積極推動重建工作，日常生活層面要考慮社會結構與認知因素對減災與復原的影響，如圖2[11]，永續社區具備這方面特點：第一，通過結構式與非結構式減災措施使民眾面對較低的災害風險；第二，協助社會經濟弱勢群體縮小社會不平等，從而使民眾整體脆弱性大大降低；第三，永續發展與災后復原需要持續決心與投入力度；第四，政治領導與官方機構需要高度支持；第五，政府機構與社會部門實行“公私協力”合作；第六，強化社會部門相互依賴與獨立的社會網絡；第七，適當與妥善地規劃層級尤為迫切與重要。

圖2 災害環境下永續社區發展模式

這一模式特別強調社區在面對常態性或非常態性災害及其沖擊時，能建立、維持或重獲一個預期或滿意的功能范圍，這一功能范圍與災前壓力及功能運作相同甚至是進一步的提升。同時，它也強調如果社區中僅有“個體韌性”力量的總集合，并不能保障“復原韌性的整體性永續社區”的達成。此外，永續社區是一個實踐的減災“過程”(process)，同時也是持續降低“非永續現象”的過程，它不僅需要以社區為依托才能取得良好效果，而且也需要保持動態平衡的發展狀態，才能確保人類與自然福祉的永續發展。

五、離災、生態保育與永續社區“三位一體”治理模式

離災、生態保育和永續社區在災害治理理念上有許多共通之處，三者的有效融合不僅有利于治理模式革故鼎新，而且能在已有基礎上繼承、發展和推進治理實踐的深入開展。

第一，生態保育是離災的重要內容。如果人類希望擁有“永續發展的好(wellbeing)”環境，就需要提倡涵蓋動物、植物及人類三者新的生態保育觀，需要強調人類發展不應威脅自然環境完整或其他物種生存。雖然人類開發有利于經濟發展和資本累積，但其環境政策以短期政治利益為考量及以犧牲生態環境為代價，人類對環境的過度破壞使其脆弱性日益增加，空氣污染和山坡地等災害也因此頻繁發生，而人類自我調整與應對能力卻日顯薄弱。生態保育以保護地球上的生物物種及其生存的棲息地，進而擴展到對整個生態系統的維護。1970年，新自然(new nature)觀念興起，將生態保育從地方、區域、國家向上推到國際之間的聯合，甚至將野生生物保育從原來的守勢改為攻勢[12]，這與離災理念中的“與自然共生”和“共生共榮”等思想相契合。

第二，永續社區發展必須具有生態保育基礎。人類需要具有社區生態整全性(wholeness)、保護生態過程及自然的多樣性、節儉且有效率使用資源及保證再生性資源的永續利用，類似于米爾蒂(Mileti)所說的“永續減輕災害”(Sustainable Hazard Mitigation)，即社區在面對極端事件挑釁時，能依靠自身力量容忍與克服可能遭遇的損失、生產力的縮減及生活質量的降低[6](p35)。人類為經濟與社會失衡發展付出了許多慘痛代價，如污染性工業、非再生資源及產業盲目擴張、核能發電、污水處理缺乏和垃圾焚化等災害，永續社區發展強調通過教育及提升居民環保意識，在社區樹立與生物共存和共榮的倫理，促使社區居民與生態環境良性互動，這其實就是生態保育提倡的維持生態自然過程、生物多樣性和生態資源完整性以達到永續發展的理念。

第三，離災與永續社區發展目標相一致。永續社區發展根本目標是當社區遭遇自然或人為干擾后依然安然無恙，或者即使受到創傷后也具有迅速的自我修復的能力，它與離災的共同點表現為：首先，在自然層面，兩者都提倡“自然生態觀”和“生態永續性”(Ecological Sustainability)，同時深入探討社區發展與環境生態的關系，均強調在尊重自然規律前提下建立“生態、生活、生產并重”的社區減災模式。其次，在社會層面，二者都強調需要喚起居民對社會與自然關系的反省與警惕，都主張人類生產與生活方式要與地球承載能力保持平衡、和諧與共生。再次，在經濟層面，二者主張在保護環境質量和自然資源基礎上推動經濟永續發展。最后，在社區層面，二者都主張在環境容受力、城鄉均衡發展及社區風格塑造多重因素考量下，結合“全球思考、在地行動”策略以達到營造韌性社區的目的。

第四，“永續社區”與“生態社區”結合能促進離災目標的實現。人類對大自然無止境的予所予求，使得地球上的生態環境迅速惡化，種種生態災害和“大地反撲”現象頻頻出現。由于永續發展理念來自自然循環，永續社區又可稱為“生態社區”，主張人與自然之間需要達成平衡，包括經濟開發與環境保育平衡、科技與人文平衡、當代與下一代代際機會均衡、各社會群體之間公平參與、權利與責任均衡、中央與地方均衡及生活質與量均衡等，生態社區永續發展指標分為四類即生活質量永續性、社會永續性、環境永續性與經濟永續性。近年來提倡的生態社區網絡概念是以協助社區發展與運用科技方法將人類活動與大自然和諧共處為目標，使之有助于人類健康發展并成為永續社區建設典范，從而達到“生態保育、生活富裕、生產效率、體制有序”永續發展愿景。

第五，未來災害治理將邁向離災、生態保育和永續社區發展“三位一體”模式，如圖3所示，主要包括三方面內容：首先，這一模式以“優態共存”、“和合共建”和“共同治理”為理念，鼓勵居民主動參與生態保育和社區減災。它也是一種從人類社會和自然環境角度提出的關于社區減災的策略和模式，強調在時間上要連續進行及不能中斷，尤其關注社會環境和自然資源長期承載能力對社區減災的重要性，同時顧及后代永續利用社區資源。其次，由于人們對生態資源的過度利用及其造成的環境沖擊，未來災害治理致力于將生態保育、永續發展納入離災理念中，“生態國家”(Econation)、“生態城市”(Eco-city)、“生態社區”(Eco-community)、“生態村莊”(Eco-village)和“綠色城市”等能更好抵擋災害沖擊。再次，這一模式反映了災害治理從“人類中心倫理”、“生命中心倫理”進入到“生態中心倫理”，它還認為災害治理不只是地球科學家、工程師和決策者的事情，也不僅是自然或社會單方面事情，而是需要結合自然科學與人文科學、日常理性與專家理性共同促進地區減災能力與責任(Foster Local Resiliency and Responsibility)提升，進而達到跨世代傳承(Ensure Inter-And Intra-Generational Equality)目的。

圖3 離災、生態保育與永續社區發展理念關系圖

第六,在未來災害治理過程中需要處理好三者復雜而微妙的互動關系。首先，災害治理需以“山、路、橋、河”為共治對象，同時加強居民參與以加強社區減災及耐災能力而達到永續減災目的。其次，為了實現這一目的，需要培養社區居民生態保育意識、離災意識及從業人員離災認知，生態保育知識包括動植物保育、森林保育、地景保育和生物多樣性保育等。再次，生態保育政策有利于離災目標的實現，這一政策包括劃設保育地區、制定動植物多樣性政策和保育法規等，同時配合“生態社區規劃”，設計出滿足居民需求又不破壞生態環境的“綠色社區”。最后，政府和民間組織需要掌握氣候變遷調適策略、災害風險管理原則及環境敏感性與適宜性分析，推動河流區域整合以建立流域及跨流域規劃而達到離災目的。

六、治理啟示及實踐反思

離災、生態保育和永續社區發展“三位一體”治理模式有利于實現中共十八大報告提出的“建設美麗中國，實現中華民族永續發展”目標，也能促使我國再次審慎思考傳統災害治理方式的利弊，從而在源頭上扭轉生態環境惡化和災害損失日益增加的局面。在此基礎上，需要進一步補充和強調這些觀點：

第一，這一治理模式在政策、管理和經營層面如何面對諸多挑戰。就這一模式而言，其主要目標是追求人類發展與生態體系的穩定、協調、良好、自主與發展，從而達到社區永續減災的目的。但在災害治理實踐中生態保育和離災理念常常被忽略，為了彌補這一缺陷，吉姆(Jim)主張通過采取生態保育預防措施阻止綠色空間退化與縮減[13]，羅斯蘭(Roseland)認為通過生物多樣性設計、環境容受力限制、城市與自然環境互利共生關系提倡[14]、地質災害管理、生物多樣性保護、人地和諧關系建構及生態文明倡導等措施，同時尊重原住民權益和地方性知識，從而達到社區永續發展和永續減災的目的。同時，這一治理模式是一體三面且不可分割的整體，反映了人類在經濟社會發展過程中尋求保護生態和減少災害沖擊的最佳途徑。

第二，這一治理模式的關鍵在于如何促使社區居民參與、規劃與執行相關理念與措施。它強調需要打破以往自上而下的治理方式，引入并依靠社區民間力量，成功塑造自下而上的合作模式與減災機制。已有研究發現近年來災害發生頻率及損失日益增加是由于中、小規模災害倍數累積所致，有效的減災策略就是促使社區居民參與，以防止中小規模災害釀成巨災[15]。居民也需要主動參與選擇社區發展方式、評估生態環境資源、估算災害來臨時的可能損失、分析社區脆弱性和培養自身耐災能力，同時居民減災活動應與社區災害評估、災害治理計劃及政策相配合。社區居民不再只是災害治理的被動參與者，而要以更加積極的態度達成共識和采取行動。執政者與規劃者對于社區減災也需要持有長遠的生態保育觀和永續發展觀，從土地使用、交通運輸、能源使用和垃圾處理等生態層面入手，以“自治、自律、自足”的社區治理理念實現永續減災目的。

第三，離災與社區發展規劃如何以永續發展為優先考慮，避免不必要的資源浪費及對人類和生態的負面影響。人類各種減災活動與決策在某些情形下雖然不易判斷其是否永續，但兩者之間原則性的區別可以幫助我們了解社區發展是否邁向永續方向，如片面以經濟觀點衡量社區水平；缺乏經濟、社會和環境議題整體考慮；致力追求短期經濟利益；將環境事務視為奢侈品；政策規劃僅由專家決定而無法真正反映民眾需求等。根據這些原則性區別，人類需要改變經濟發展方式與資源利用習慣，通過將環境敏感區變更為保育用地、制定開發保育計劃、擬訂永續發展配套措施、建立土地許可開發審查制度、檢討坡度較陡區和地質災害敏感區利用情況、制訂緊急應變計劃、進行地質調查與評估、建構災害監測、生態補償及回饋機制等確保社區環境和減災事業的永續發展。

第四，這一治理模式的實現重點在于如何將永續發展、環境議題和離災理念整合進社區教育中，進而融入社區居民生活文化中，這是實現社區永續發展及永續減災的關鍵。通過靜態倡導，動態報導和志愿服務等工作方法培養具有生態觀念和較佳環境素養(environmental literacy)的公民[16]，使其建立居安思危的憂患意識，并提升自身權利與責任意識。同時，這一模式需要在社區教育中提倡生態工法，這一工法是人們基于對生態保育、離災及永續發展三者關系的深刻認知，它重視生態安全和永續發展功能，并對社區發展作整體性系統考慮，同時因地制宜和就地取材進行社區減災。它“尊重自然”及“與自然和諧相處”，拋棄“人定勝天”的成見，從而最大限度減輕“自然對社會的反撲”。

總之，減輕災害沖擊和降低災害損失是21世紀人類面臨的共同難題，人們除了需要強化經濟與社會發展的雙重任務，更需要重視生態保育和永續社區的發展，防止人類活動所誘發的各種生態、環境及自然災害。通過建構離災、生態保育和永續社區發展三位一體的災害治理模式，共建社區生態文明、同享美麗家園、實現社區永續發展和達到永續減災的目的，這不僅是社會各界的期待，也是各界努力和行動的方向。

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Disaster Commencement, Ecological Conservation and the Development of Sustainable Communities

ZHOU Limin

( School of public administration， Guangzhou University, Guangzhou 510006, China )

Disaster control in the future will be a combination of disaster commencement, ecological conservation and sustainable communities. In such pattern, ecological conservation which is the basis of sustainable communities is an important part of disaster commencement. Besides, disaster commencement and sustainable communities share one target which is achieved by building sustainable and ecological communities. But it also meets some challenges, such as how to face difficulties caused by policies, administration and operation, how to motivate citizens to participate, plan, and implement relative measures and regulations, how to give priority to sustainable development avoiding unnecessary resource waste and ecological damage and how to integrate such administration pattern into community education. Undoubtedly, such pattern is beneficial to the construction of ecological civilization of community, share of beautiful homeland and realization of sustainable development of community, thus achieving our goal of sustainable disaster mitigation.

disaster control； disaster commencement； ecological conservation； sustainable community

2014-11-12;

2015-04-25

廣州市哲學社會科學十二五規劃課題：“生態災難、永續發展及特大城市霧霾治理”(15Y26)；廣州市教育科學十二五規劃面上重點課題：“特大城市應對突發性災害的社區教育研究——國際比較與廣州實踐”(1201522893)

周利敏(1977-)，男，湖南衡陽人，副教授，博士后，廣州大學南方災害治理研究中心執行主任，主要從事災害社會學與災害社會工作研究，E-mail:xplm9703579@sina.com。

D035.5; F205

A

1008-407X(2016)01-0097-07