元治理視域下高職院校治道邏輯與治理能力提升

摘 要 高職院校元治理模式是指對高職院校、社會與政府等高職院校治理主體的治理形式、機制進行宏觀安排，達到治理機制的優化配置。元治理模式可以通過強化高職院校、社會與政府間的責任和能力屬性，避免高職院校、社會以及政府間治理方式的相互傾軋，實現三者間有效結合；同時，即使面對高職院校元治理失靈的困境，也可在認識上分清治理得失并進行反身性定位與定期重新評估，在實踐上通過承認治理方式的多樣性來規避治理失靈風險，并在可控的范圍內建成普遍的價值觀。提升高職院校治理能力的元治理策略有：推動高職院校發展與經濟社會發展“共振”、探索推進社會辦學主體作用、強化政府統籌發展高職教育的法制責任等。

關鍵詞 元治理；高職院校；治理能力；治道邏輯

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）04-0047-05

高職院校治理體系與治理能力現代化是我國構建現代職教體系的關鍵所在。高職院校治理體系由高職院校行政管理體制、社會經濟體制兩部分組成，高職院校治理涵蓋三方面的問題，即高職院校治理的主體、機制以及效果。鑒于善治是高職院校治理所追求的理想狀態，因此其是利益相關方最為關注的治理過程，并通過高職院校健康可持續發展的本質特征體現出來。由此可見，高職院校善治目標就是建立與我國社會經濟同步發展的現代高職院校治理體制。

一、高職院校治理理論之辯與緣起

隨著我國經濟社會轉型與產業升級加快，行業企業對高職院校人才的培養質量要求也不斷提高，但目前我國大部分高職院校還沒有徹底擺脫流水線式人才培養模式，高素質高技能型人才培養還處在探索階段，在此背景下，高職院校不可治理難題成為社會關注的焦點和討論的熱點。高職院校治理意味著高職院校與政府、行業、企業、研究機構、社區等社會參與方關系的調整，高職院校治理多元主體間的關系在依存與博弈的復雜條件下也愈顯得錯綜復雜。當前，不同利益相關方有著形式多樣的利益訴求，因此高職院校治理體制和能力正遭遇前所未有的挑戰，主要體現在章程建設有待加強、辦學自主權尚待落實、學校內部管理制度需進一步改革等。為此，教育部在《高等職業教育創新發展三年行動計劃（2015-2017年）》中提出了“高等職業院校治理能力提升計劃”。高職院校治理體系現代化的核心是高職院校治理能夠服務于所在區域的社會經濟發展，把人才培養融入企業生產服務流程和價值創造過程，這其中包括提升從業者的綜合素質，理順高職院校管理主體地位定位，處理好利益相關方的基本權益，以及鼓勵利益相關方積極參與治理，體現公平正義與開放包容等。高職院校治理在關注內部治理的同時應重視整個教育治理，從而使高職院校治理處于良好發展氛圍中。高職院校治理能力現代化的重點是處理好高職院校與政府、行業、企業、研究機構、社區等利益相關方的關系，即高職院校治理體系現代化標準包含高職院校自主辦學的規范化與制度化；高職院校治理與制度體系應充分體現高職院校辦學主體地位，而高職院校章程則是其治理的強大后盾。高職院校治理體系有助于我國經濟轉型與產業升級；現代化高職院校治理體系應是相關制度的集合，是動態調整的運行體系，它涵蓋著政府與社會等方面的治理，并通過民主來展示其本質特征。由于當前高職院校內外部發展環境有待改進，塑造高職院校理想治理狀態成為相關利益方不懈追求的目標，這必將對我國高職院校現代化治理體系構建產生深遠影響。由以上分析不難得出，高職界立足我國高職教育實際，在對國際職業教育相關治理理念與實踐經驗借鑒的基礎上，不斷進行深層探究，認識到高職院校健康可持續發展離不開完善的現代職教制度體系以及強有力的制度執行力作為平臺，離不開對相關理論的深度解讀作為支撐，并在此背景下提出社會參與協同治理的機制與政策保障等建構路徑。這些有益探索對促進我國現代職業教育制度建設，提升高職院校治理水平具有很強的理論與實踐價值。

由于當前我國對高職院校治理研究還處于初級階段，因此其相關理論與范式也處于不斷嬗變中。董仁忠探討了構建現代高職院校制度的理論基礎，系統研究了依法治理高等職業教育、高職院校內部治理結構、推動行業企業參與高等職業教育治理等問題[1]。為破除目前高職院校治理理論研究過于關注治理結構與治理機制的理論框架，李小娃提出在法人治理結構、利益相關者角色定位、董事會下治理機制以及學術權力制度化等方面應有所作為[2]。藍潔則以職業教育治理體系與治理能力現代化的框架為視角，指出解決產教融合與校企合作、體系建設與質量保障等方面問題的路徑[3]。孫云志針對既有的“府管校辦”高職院校治理模式存在的諸如政府對高職院校經費投入機制的缺位、高職院校治理機制的缺位、高職院校與相關治理主體權限界定的缺位以及高職院校具有職業教育特色的制度供給的缺位，認為高職院校治理模式亟待創新，可采用“有限主導-合作共治”的治理模式[4]。高職院校治理范式演化過程實質上就是高職院校、政府、社會三者間博弈的過程，期間伴隨著三者間關系不斷進行動態調整，高職院校治理環境變遷也促進了高職院校治理水平的持續增強。在此背景下，高職院校唯有主動適應這種環境與制度的變遷，才能建構最佳治理模式，進而從根本上提升其治理能力。

二、元治理模式下高職院校的治道邏輯

當前，政府在高職院校發展中的作用舉足輕重，社會參與治理還處于初級起步階段，多元中心尚未真正建立。因此，引入元治理模式成為提升高職院校治理能力的必然選擇。其根據是我國經濟新常態與“中國制造2025”給高職院校治理帶來的許多新難題，而解決這些難題非政府與高職院校之力所能及，因此，引入行業、企業、研究院所、社區甚至是國外辦學資源等諸多社會力量介入尤為關鍵。另外，由于社會對高職院校培養出來的人才要求越來越高，正如教育部在《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》（教職成[2015]6號）中所提出的，要“以增強學生就業創業能力為核心，加強思想道德、人文素養教育和技術技能培養，全面提高人才培養質量”。鑒于高職院校與政府自身的局限性，引入社會力量參與高職人才培養成為理所當然之事，并通過這種多中心治理機制來發揮高職院校與政府在元治理中的功效。

（一）高職院校元治理內涵

21世紀初，治理這個詞匯成為高職界的“新寵”，并被不少研究者奉為提升高職院校管理水平與促進校企深度融合的“靈丹妙藥”。但在社會參與機制缺失的今天，其效果遠未達到預期狀態，出現了高職院校治理缺失。針對此狀況，本文根據Joop Koppenjan通過“治理”各種治理模式有效達到治理目標的觀點[5]，提出了高職院校元治理模式。

所謂高職院校元治理模式是指對高職院校、社會與政府等高職院校治理主體的治理形式、機制進行宏觀安排，實現治理機制的優化配置。其與高職院校治理的最大區別在于不僅恪守治理理論基本理念，同時還強調高職院校、社會以及政府在高職院校治理中的重要作用。在此模式下，高職院校、社會與政府等治理主體的角色地位都非常重要，高職院校與政府不斷完善相關制度環境和組織環境，在尊重利益相關方權益的基礎上，通過簡化高職院校治理模式與實踐方式，強化高職院校、社會與政府間的責任和能力屬性，避免高職院校、社會以及政府間治理方式的相互傾軋，實現三者間有效結合；同時，即使面對高職院校元治理失靈的困境，也可在認識上分清治理得失并進行反身性定位與定期重新評估，在實踐上通過承認治理方式的多樣性來規避治理失靈風險，在哲學理解方面接受上述事實并群策群力進行治理模式或組合的最優化，從而最終保障高職院校、社會與政府等相關治理主體雖存在利益訴求差異，但同樣可以在可控的范圍內建成普遍的價值觀。

（二）高職院校治理模式悖論

當前高職院校治理模式主要由高職院校、社會以及政府三個方面治理模式組成，對這三種治理模式的理想狀態是，高職院校治理模式強調落實高職院校自主辦學權，以內外部機制改革創新以及自身功能拓展等為主要特征；社會治理模式則強調發揮社會辦學主體地位，其特征主要體現在發揮社會資源技術優勢、遵循職業教育發展規律等方面；而政府治理模式則強調其對高職院校、社會引導作用，并通過規章制度建設、社會發展環境營造來體現其特征。可現實狀況卻是面對經濟社會發展的復雜性與多變性，僅靠三種治理模式中的任何一種很難滿足現代職教體系建設需求，而在三種治理模式中進行兩兩選擇也將出現不良效應。如高職院校治理模式與社會治理模式之間的潛在沖突，表現為高職院校從社會獲取較多，對社會回饋不足，而社會基于利益驅動以及辦學主體地位的名不副實，兩者很難形成共識；高職院校治理模式與政府治理模式之間潛在沖突，體現在高職院校希望獲取政策與資金支持，政府主管部門卻對高職院校發展的制度建設和資金支持出現缺失；政府治理模式與社會治理模式之間的潛在沖突，表現為政府鼓勵社會積極參與高職院校治理，但對社會急需的具有實質性的激勵措施尚未到位。因此，實踐中高職院校治理應是以上三種治理模式的集成，構建一種高職院校混合治理制度成為必然選擇，高職院校元治理作為反思性策略追求，是對高職院校治理、社會治理以及政府治理的再平衡，其可將上述三種治理模式進行最佳優化組合，從而實現高職院校高效治理。

（三）高職院校元治理的優勢

高職院校元治理機制的基礎是強化協調與合作，其主旨是實現高職院校、社會與政府全方位互動，在此過程中，高職院校辦學自主權真正落實，社會參與辦學主體地位名副其實，政府的引導作用實至名歸。可高職院校多中心治理是將高職院校、社會與政府都作為平等的治理主體，這種制度安排在當前中國國情下削弱了政府治理的職責，使高職院校治理實踐中遭遇利益與目標分歧時的束手無策，進而影響高職院校治理能力的提升，最終導致高職院校多中心治理的失敗。因此，高職院校元治理非常看重政府在其治理中的地位，政府在高職院校治理中應充分發揮其引導作用，而非對高職院校治理具體事務的行政干預，即強化政府在高職院校治理中的作用并不是以削弱高職院校治理與社會治理作為代價，恰恰相反，高職院校元治理為高職院校多中心治理提供了制度保障，畢竟高職院校元治理與政府治理不能夠劃等號，政府治理只是其中之一而非唯一。可以說，高職院校元治理強化了高職院校、社會與政府間的合作，通過三者間的宏觀安排實現新的排列組合與良性互動，從而達到提升合力的宗旨。

（四）元治理模式下高職院校治道邏輯

針對高職院校發展進程中遭遇的形式各樣的治理沖突以及產生的“負效應”，應積極把控高職院校、社會和政府之間的關系，明確高職院校自主辦學和政府宏觀指導定位，鼓勵高職院校、社會和政府三者間的通力協作，從而實現高職院校高效治理。在此背景下，更需要健全的制度規范來進行保障，并在對高職院校治理主體賦予必要活動自由的同時，制定相應的“規矩”。因為要實現在不同治理主體間組織協調，促使高職院校、社會與政府有共同的愿景，這需要政府承擔起高職院校最為重要的元治理角色，畢竟政府不僅是高職院校治理主體之一，還承擔著高職院校治理順利運轉的制度與社會凝聚力的保障角色。因此，可將政府在高職院校治理中制度作用歸納如下，即政府在高職院校治理過程中承擔引導職責，是高職院校治理制度宏觀方向的把控者和制定者；在與高職院校、社會合作過程中，政府通過對話與協調機制來保證高職院校有效運作；在信息交流中，保障高職院校、社會和政府間信息交流基本對稱，實現三者治理目標的一致性；在高職院校治理過程中，政府要調節高職院校、社會和政府之間利益關系，防止三者間因利益沖突而減弱高職院校治理實效。不斷強化政府在高職院校元治理中的指導作用，為高職院校治理提供制度保障。

三、提升高職院校治理能力的元治理策略

通過高職院校元治理視閾，不難看出，高職院校治理能力的提升須以國家頂層設計為制度保障，完善的現代高職教育國家標準、機制與政策可為高職院校、社會和政府劃分明確的界限。為此，應不斷完善高職院校治理體系，優化高職院校、社會與政府治理資源，建立以政府引導為基點，高職院校與社會共同參與的高職院校治理制度框架。

（一）提升高職院校自身治理能力，推動高職院校發展與經濟社會發展“共振”

高職院校元治理強調高職院校在合作共治中的價值地位，高職院校自身治理成效如何將決定其在高職院校元治理中發揮的效用。因此，構建可持續發展的治理結構就勢在必行，其既可強調高職院校在多元主體治理中的地位，同時還可突出落實高職院校辦學自主權的利益訴求。在結構層面，按照《高等學校章程制定暫行辦法》要求，在完善依法自主管理進程的基礎上，不斷強化民主監督，積極調動社會參與的激情。在內容層面，不斷提升高職院校校級領導對校內外資源的整合能力，強化其對高職院校可持續發展的科學決策與戰略規劃能力，對具備條件的高職院校可進行院長公開招聘；積極推動高職院校理事會與董事會等機構建設，充分發揮社會和政府對高職院校發展的咨詢服務與民主監督作用；充分尊重校級學術委員會在學術事務上的學術權威性，促進高職院校專業建設與學術氛圍營造走上良性發展軌道；根據高職院校健康可持續發展需要，高職院校可通過校級專業指導委員會，深入推進專業課程建設，不斷提升專業教師的應用技術研發能力，實現校企深度融合。在組織層面，高職院校可利用其元治理的功效，積極整合社會與政府利益訴求和治理資源，不斷完善高職院校管理體系。通過自身吸引力持續增強來調動行業企業等社會資源的參與熱情，通過形式多樣的渠道反映自身對政府的制度與資金訴求，從而達到吸納社會與政府所蘊含的治理功能，建立高職院校元治理文化。

（二）激發社會參與高職教育激情，探索推進社會辦學主體作用

從20世紀末開始，高職院校與政府雖都開始強調校企合作，高職院校非常希望從社會中獲取發展資源，但行業企業等社會資源卻從高職院校發展中得不到相應的利益回報，于是造成了社會在高職院校元治理中嚴重缺位，并使高職院校元治理出現治理失序趨勢。造成此種困境的原因在于高職院校過分強調索取，再加上政府對社會資源參與高職院校治理的激勵制度是口惠實不至，使高職院校元治理偏離了社會資源的現實需要，社會資源的偏好得不到有效回應。隨著我國高職教育快速發展和現代職教體系建設不斷推進，社會資源參與高職院校治理的意識也不斷加強，高職院校與政府應在遵循職業教育發展規律的基礎上，不斷賦予社會資源參與高職院校治理的廣闊活動空間，鼓勵其以資本、知識、技術、管理等要素參與高職院校發展進程，不斷探索與高職院校合作舉辦在國家公辦學校辦學政策容許范圍內的混合所有制二級學院，并利用其人才與技術優勢在高職院校建設股份合作制工作室與公共實訓基地，促進社會與高職院校、政府之間的互動，提高高職院校治理效能。建立企業與高職院校之間師生崗位實踐以及企業職工培訓的無縫對接制度，并通過現行稅收法律來減免企業由此承擔的合理支出，從而不斷提升高職院校師生與企業職工的職業發展能力。充分發揮行業在職業教育發展中的規劃與指導作用，以行業職業教育教學指導委員會為載體，鼓勵行業對高職院校專業課程、師資建設、校企合作以及教學評價等方面進行指導。通過以上措施整合社會、高職院校與政府間的利益與目標，可將社會參與高職院校治理的相關訴求順暢表達出來，從而在社會、高職院校與政府之間的良性互動中提高社會治理水平。

（三）確立高職院校元治理目標，強化政府統籌發展高職教育法制責任

政府指導是保障高職院校元治理成功的基點，畢竟在我國當前強政府弱社會的背景下，缺少政府完善制度保障與發展環境營造的高職院校元治理只會造成政府、高職院校以及社會間利益需求不一致，進而影響到高職院校元治理行動的效能。為此，政府在高職院校元治理進程中應以善治為目標，明確政府、高職院校和社會三者的治理需求以及各自承擔的角色定位，建立符合我國高職院校發展的法治型政府，并通過這種模式為高職院校元治理順利開展提供制度保障與發展愿景，從而促進高職院校多中心治理制度與實踐不斷完善，實現高職院校健康可持續發展。根據當前高職院校元治理現狀也不難推斷出，對高職院校元治理特性的無視可能導致高職院校元治理的無序，也就是說，作為高職院校元治理主體的政府本身也存在著治理失靈的可能。作為對高職院校元治理方式的治理，高職院校元治理方式雖破除了高職院校組織秩序問題，但卻面臨著既是“運動員”又是“裁判員”的治理悖論。鑒于法規制度是高職院校治理秩序良性發展的基礎，政府應在高職院校多中心機制中明確高職院校治理發展目標與發展原則，法治型政府的構建則可使破解高職院校元治理困局成為可能。通過以法治為核心的高職院校治理制度體系建設，可化解高職院校元治理過程中利益沖突，達到高職院校元治理目標和資源整合的順利實現。只有建立完善的高職院校元治理責任控制機制，高職院校、社會與政府的共同利益才能夠得以保障，才能有效避免三者間的利益沖突。

現代高職院校治理應體現出政府在高職院校元治理中的核心地位，并通過高職院校、社會與政府之間的良性互動提供保障，使高職院校的善治目標得以成為現實。作為對高職院校治理的價值內省和替代選擇，高職院校元治理模式是對高職院校治理體系重塑，其通過重新界定高職院校、社會與政府間的角色定位，從而探尋提升高職院校元治理水平的方式方法。

參 考 文 獻

[1]董仁忠.現代高職院校制度研究[M].香港：鳳凰出版傳媒股份有限公司，2014：34-36.

[2]李小娃.高職院校治理改革：理論命題與實踐問題[J].職業技術教育，2015（16）：20-23.

[3]藍潔.職業教育治理體系與治理能力現代化的框架[J].教育與職業，2014（23）：9-13.

[4]孫云志.“有限主導-合作共治”：高職院校治理模式的新路徑[J].教育發展研究，2014（13-14）：67-71.

[5]Joop Koppenjan， Mirjam Kars， Haiko van der Voot. Politician as Metagovernors-Can Metagovernance Reconcile Representative Democracy and Network Reality？[C]//Jacob Torfing and Peter Triantafillou.Interactive Policy Making，Metagovernance and Democracy.Colehester： ECPR Press，2011：126.

On the Governance Logic and Improvement of Governance Capacity of Higher Vocational Colleges from the Perspective of Meta-governance

Sun Yunzhi

Abstract The meta-governance of higher vocational colleges refers to optimize the governance form and mechanism among governance bodies of the colleges， society and government， which aims to realize the allocation of management mechanism. In this mode， through strengthening the ability and responsibility among higher vocational colleges， society and government， it can avoid mutual strife and achieve effective integration among colleges， community and governance； even in the face of high dilemma of the failure of meta-governance， it can distinguish gains and losses， and reflexive positioning and periodically re-evaluate through the understanding of governance， avoid the risk of failure of governance through recognition of the diversity of governance in practice， and build universal value within a controllable range. The strategies of improving meta-governance abilities of higher vocational colleges include： promote the “resonance” between the development of higher vocational colleges and economic and social development， exert the main school-running role of social bodies， and strengthen the governments legal responsibility to co-ordinate the development of vocational education.

Key words meta-governance； higher vocational colleges； governance ability； governance logic

Author Sun Yunzhi， research associate of Nanjing Communications Institute of Technology（Nanjing 211188）