新型城鎮(zhèn)化背景下四川城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇

袁春霞　楊莉蕓

摘 要：開展對四川省新型城鎮(zhèn)化建設之路的SWOT分析和評價，探求四川省特殊省情下不同地域的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，切合了四川省發(fā)展的實際需要，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文明確了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，具體分析了四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和挑戰(zhàn)（T），提出構建具有地域特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評價指標體系和方法，選擇四川省典型區(qū)域開展城鎮(zhèn)化發(fā)展評價，研究特色城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；四川；新型城鎮(zhèn)化；SWOT分析

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0022-03

黨的十八屆三中全會提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進。”新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。四川省作為西部大省，相比于其他省具有自身的區(qū)域優(yōu)勢和劣勢，在新形勢下，我們要具體分析新型城鎮(zhèn)化建設的優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)，選擇新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與路徑。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化到底“新”在何處？李克強總理有專門的闡釋：推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成[1]。

首先，新型城鎮(zhèn)化的“新”，表現(xiàn)為觀念更新、體制革新、技術和文化創(chuàng)新等方面。新型城鎮(zhèn)化不是城市人口比例的簡單增加和規(guī)模擴張，也不是簡單的土地城鎮(zhèn)化，而應是實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的根本性轉變，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)支撐、社會保障、生活方式、人居環(huán)境等諸多方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。

其次，新型城鎮(zhèn)化的重心不在于“土地城鎮(zhèn)化”，而在于“人的城鎮(zhèn)化”，重點要轉移到保證進城農(nóng)村戶口權益上來。有數(shù)據(jù)顯示：全國戶分離人口為2.79億，其中流動人口為2.36億。“城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉化過程中文化素養(yǎng)、生活行為和交往規(guī)則等的徹底改變。

再次，新型城鎮(zhèn)化應“新”在合理的城市規(guī)劃和布局上。當城鎮(zhèn)化率達到40%～60%的時候，城市會進入成長關鍵期——“城市病”多發(fā)期和爆發(fā)期。此時，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化不僅面臨城市硬件水平有待提高的問題，還要面臨對城市交通、環(huán)境、社會等軟件方面統(tǒng)籌安排和科學合理規(guī)劃問題。必須注重城市的區(qū)域協(xié)調和長遠發(fā)展問題。

由此，“新型城鎮(zhèn)化道路”的特點體現(xiàn)在：規(guī)劃起點高、途徑多元化、城鎮(zhèn)在區(qū)域空間上聚集效益最佳、區(qū)域較強的輻射能力、鮮明的個性、濃厚的人本底蘊、城鎮(zhèn)聯(lián)動緊密、城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

二、四川省新型城鎮(zhèn)化SWOT分析

SWOT分析法是一種戰(zhàn)略分析法，也稱態(tài)勢戰(zhàn)略分析，美國管理學家邁克爾·波特于1985年提出基于SWOT分析的四種可選擇戰(zhàn)略，即SO戰(zhàn)略、WO戰(zhàn)略、ST戰(zhàn)略和WT戰(zhàn)略，其分析矩陣模型如下表所示：

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（一）四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)部優(yōu)勢（S）

1.自然資源優(yōu)勢

四川省是一個資源大省，具有多方面的自然資源優(yōu)勢。一是多樣性優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在自然資源賦存空間和生態(tài)類型的多樣性以及自然資源門類的多樣性。二是自然資源的富集性，主要體現(xiàn)在自然資源數(shù)量巨大。三是自然資源的組合與配套比較理想。四是資源體系與產(chǎn)業(yè)體系的對應性強。這些都成為開展新型城鎮(zhèn)化建設的物質基礎。

2.獨特的生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢

四川省具有特殊的區(qū)位和生態(tài)優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：一是生態(tài)類型復雜。該區(qū)是典型的農(nóng)牧交錯帶、高原牧區(qū)向平原農(nóng)業(yè)的過渡區(qū)，是研究增值型生態(tài)技術、發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的理想?yún)^(qū)域。二是生物多樣性的關鍵區(qū)。該區(qū)域是我國未來生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略基地之一。

3.科技教育優(yōu)勢

四川省目前擁有中央在川科研機構184個，國家級重點實驗室15個，國家級工程技術中心9家，國家級專業(yè)研究機構10余家，國家級企業(yè)技術中心3家，兩院院士57名。擁有普通高等院校72所，“211工程”建設院校5所，“985院校”2所。這形成了四川所獨有的科技優(yōu)勢。一大批骨干企業(yè)和高科技企業(yè)迅速發(fā)展壯大，如攀鋼、長虹、五糧液、國騰、邁普等。

4.政府引導和規(guī)劃優(yōu)勢

四川省歷來十分重視城鎮(zhèn)化建設工作，并專門制定了《四川省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，例如，到2015年全省城鎮(zhèn)化率達到48%左右，城鎮(zhèn)體系更加完善，城鎮(zhèn)發(fā)展質量明顯提高，“兩化”互動發(fā)展格局基本形成，城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制更加健全。制定優(yōu)化格局的具體措施：按照城鎮(zhèn)發(fā)展定位，實現(xiàn)區(qū)域城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)、物流等方面分工協(xié)作與功能互補，推動跨區(qū)域基礎設施和公共服務設施的共建共享，構建以“一核、四群、五帶”為骨架的城鎮(zhèn)空間布局結構。這些都為四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設提供了強大的政策引導和規(guī)劃指引。

（二）四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)部劣勢（W）

1.生態(tài)脆弱，生態(tài)環(huán)境面臨諸多問題

四川盆地是生態(tài)脆弱區(qū)，該區(qū)的生態(tài)建設任務十分繁重。近年來，人類經(jīng)濟活動加劇了生態(tài)環(huán)境的退化，其中森林破壞嚴重，生態(tài)自然更新能力下降，旱澇災害加劇，江河水文變化顯著，自然生態(tài)系統(tǒng)物質循環(huán)發(fā)生障礙。另外，水土流失嚴重，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨巨大威脅，不僅直接破壞了土地資源，還影響了水利工程和江河效益的發(fā)揮。這對未來新型城鎮(zhèn)化建設提出了更高的生態(tài)要求。

2.人力資源豐富，但人力資本匱乏

四川是人力資源大省，但高端人才匱乏，不是人力資源強省，缺少城鎮(zhèn)化建設的人力資本支撐。現(xiàn)有人力資源存在著以下問題：一是人口平均素質差；二是就業(yè)人口文化程度偏低，高端人才偏少；三是人力資源的結構失衡，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)結構失衡、就業(yè)結構失衡；四是低端勞動力資源比較豐富，而專業(yè)科技人員占總人口和總就業(yè)比例太少；五是企業(yè)職工隊伍素質偏低，就業(yè)技能也比較缺乏。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎薄弱

四川省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎也很薄弱：一是農(nóng)業(yè)投入總量不足；二是農(nóng)業(yè)基礎設施落后，農(nóng)業(yè)機械化程度低；三是農(nóng)業(yè)科技力量不足，科技應用和推廣力度不夠；四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不夠健全，生產(chǎn)經(jīng)營方式相對落后；五是農(nóng)村市場體系不完善，流通環(huán)節(jié)不暢通；六是農(nóng)村人才隊伍建設滯后，后備人才缺乏。這些必定會拖新型城鎮(zhèn)化建設的后腿。

4.區(qū)域城市結構不合理

由于歷史原因，四川省在城市發(fā)展結構上形成了“一城獨大”的發(fā)展格局，這不利于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。2012年四川省地區(qū)生產(chǎn)總值為23 849.8億元，在全國排名第八位，但省內(nèi)各地區(qū)的貢獻率差距很大。其中，成都市完成地區(qū)生產(chǎn)總值8 138.9億元，排名第一位，比省內(nèi)排名第二的綿陽市的地區(qū)生產(chǎn)總值1 346.42億元多出6倍多。成都“一城獨大”的現(xiàn)象難以改觀，差距越拉越大。這是當前四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設要面對的難題。

5.老少邊貧地區(qū)較多，區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

四川省是全國第二大藏區(qū)、最大的彝族聚集地和唯一的羌族聚居區(qū)，四川省老、少、邊、貧地區(qū)共101個縣，包括老革命根據(jù)地21個縣，少數(shù)民族56個縣，邊遠山區(qū)32個貧困縣，盆地1個貧困縣，其中有部分是重復交叉縣。這些老、少、邊、貧地區(qū)生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構不合理，商品經(jīng)濟十分不發(fā)達，很多地區(qū)處在山區(qū)，交通不便，能源缺乏，大多縣鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代工業(yè)基礎，這些都成為新型城鎮(zhèn)化的難題。

（三）四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設的外部機遇（O）

四川省屬于西部內(nèi)陸省份，具備新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的諸多外部機遇。國家建設成渝經(jīng)濟區(qū)和成渝城鎮(zhèn)群為四川省加快城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了戰(zhàn)略支撐。新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略出臺的財政、稅收、土地和產(chǎn)業(yè)等扶持政策，為加快城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了重要的外部環(huán)境。國家加大了對西部地區(qū)生態(tài)建設和環(huán)境保護、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育、基礎設施建設、社會建設和民生改善等方面的支持力度。國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點為四川省加快城鎮(zhèn)化發(fā)展增添了強勁動力。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的深入推進，將加快破除阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制性障礙，合理引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)轉移集中，引導產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，引導土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展道路，為我省加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展增添了強勁動力[2]。

（四）四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設的外部挑戰(zhàn)（T）

未來四川省開展新型城鎮(zhèn)化建設雖然面臨外部良好的發(fā)展機遇，但同時也面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是處于內(nèi)陸的地域位置，帶來地域開放交通的阻礙性。

二是快速城鎮(zhèn)化對自然環(huán)境產(chǎn)生了負面影響，造成了土地、水等稀缺資源的短缺，加劇污染。

三是全球性的經(jīng)濟結構轉型。由于遭遇多次全球性經(jīng)濟和金融危機，經(jīng)濟發(fā)展乏力，世界各國都在積極調整和優(yōu)化自己的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構，以促進經(jīng)濟的增長。新一輪城鎮(zhèn)化建設必須應對全球性經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構的調整，優(yōu)化調整城鎮(zhèn)化系統(tǒng)結構和城鎮(zhèn)發(fā)展布局。

四是區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展問題，即四川省和全國以及毗鄰區(qū)域的協(xié)調發(fā)展問題。

五是目前國家保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制和政策問題。四川省的城鎮(zhèn)化建設也需要國家宏觀層面的政策體系做支撐和保障。我國目前還沒有建立和完善適應新型城鎮(zhèn)化建設的有效政策體系，這對一個省的城鎮(zhèn)化建設也是一個政策和體制上的挑戰(zhàn)。

三、四川省新型城鎮(zhèn)化模式和路徑選擇

在對四川省城鎮(zhèn)化建設的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和挑戰(zhàn)（T）進行分析的基礎上，以下提出了四川省新型城鎮(zhèn)化建設的模式和路徑。

（一）以人的現(xiàn)代化作為新型城鎮(zhèn)化的根本目標

城鎮(zhèn)化過程應以人為本，把人的發(fā)展放在第一位，應努力創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，產(chǎn)生良好的為人服務功能。在城鎮(zhèn)化過程中，應始終著眼于人的生活水平的提高和社會發(fā)展條件的改善，將城鎮(zhèn)化和民生改善緊密聯(lián)系起來。在現(xiàn)階段，務必將農(nóng)民工的市民化作為首要任務，注重保護農(nóng)民利益。

（二）加強政府規(guī)劃和引導，著力打造中心城市和小城市群

首先，針對當前“一城獨大”的不合理格局，應著力打造中心特大城市，充分發(fā)揮“一核”作用。同時，加強小城鎮(zhèn)建設，從整體上形成大中小相結合的合理城市布局。其次，還要積極發(fā)展與大城市配套的眾多中小城鎮(zhèn)，使之在空間上形成功能互補的城市體系。要通過優(yōu)先培育區(qū)位、自然和交通條件較好的中心鎮(zhèn)，因地制宜地培育一批工業(yè)鎮(zhèn)、商貿(mào)鎮(zhèn)和旅游鎮(zhèn)等，使之與中心城鎮(zhèn)形成互補和搭配，著力抓好100個重點鎮(zhèn)的建設發(fā)展，使其成為集聚、帶動、輻射鄉(xiāng)村腹地的經(jīng)濟社會發(fā)展中心。

（三）夯實城鎮(zhèn)化發(fā)展的智力支撐，加強人力資源向人力資本的轉化

必須注重基礎教育和職業(yè)技能培訓兩手抓、引進來和自我培養(yǎng)兩手抓，實現(xiàn)人力資源向人力資本的轉化。一是積極構建和完善人力資本市場體系，實現(xiàn)人力資源的合理流動，優(yōu)化資源配置；二是加大人力資本投入，主要是要加強基礎教育，發(fā)展高等教育，促進職業(yè)教育高效發(fā)展，政府和企業(yè)加強對職工（包括農(nóng)民工）的在職教育和職業(yè)技能培訓；三是努力營造適宜人力資本發(fā)展的軟環(huán)境，在戶籍、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)方面加大政策支持，加快人事制度改革，留住人才；四是大力發(fā)展經(jīng)濟，為人力資源向人力資本轉化創(chuàng)造經(jīng)濟條件。

（四）深化體制改革，破除新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙

首先是戶籍制度改革，這是推進新型城鎮(zhèn)化的突破口。要繼續(xù)深入推進戶籍管理制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，引導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移。要進一步完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險等社會保障體系。加快公共服務設施建設，提高公共服務水平，切實保障進城務工人員的合法權益，加強對符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口的素質和技能培養(yǎng)，推進其市民化。

其次是改革土地制度，提高土地資源的保障能力。嚴格規(guī)范、積極推進農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加試點工作，促進土地節(jié)約集約利用。統(tǒng)籌區(qū)域中心城市、縣城和重點小城鎮(zhèn)的用地需求，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設、開發(fā)區(qū)建設與其他重點建設的用地需求。適當降低國家級、省級開發(fā)區(qū)建設用地的基準地價，支持工業(yè)和生產(chǎn)性服務企業(yè)采取短期出讓或租賃方式取得土地。加快土地流轉，清理閑置土地，盤活存量建設用地，提高土地利用水平[3]。

（五）加強基礎和公用設施建設，提高城市經(jīng)濟、資源和公共服務承載能力

首先，加強公共服務設施建設，提高公共服務均等化水平。應合理規(guī)劃確定各類公共服務設施的等級、規(guī)模和服務半徑，形成規(guī)范有序的公共服務體系。要不斷完善公共服務保障水平，加快公益性社會福利建設步伐，促進城鎮(zhèn)公共服務設施向基層社區(qū)和農(nóng)村延伸。

其次，著力構建資源節(jié)約、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)。大力推行節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材等建筑，推進環(huán)保節(jié)能技術、新材料及可再生能源的應用。積極開展城市生活垃圾分類回收，鼓勵生活垃圾和建筑垃圾資源化利用。鼓勵工業(yè)企業(yè)開展技術改造，減少污水、噪聲和固體廢物污染。采取多種形式增加城鎮(zhèn)綠化量，構建綠色生態(tài)系統(tǒng)。大力發(fā)展城鎮(zhèn)園林綠化，進一步提高城鎮(zhèn)人均公園綠地面積，加快生態(tài)宜居城鎮(zhèn)建設[4]。

（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構建現(xiàn)代新型城鄉(xiāng)關系

首先，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設工作，建立以城帶鄉(xiāng)的新型城鄉(xiāng)關系。積極推動城鎮(zhèn)市政公用設施向農(nóng)村延伸，科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務設施向農(nóng)村覆蓋，推動城鄉(xiāng)共進、協(xié)調發(fā)展，進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品與公共服務的均等化及保障能力。其次，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為新型城鎮(zhèn)化建設提供基礎支撐。順應農(nóng)村土地制度的改革，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場化程度，為新型城鎮(zhèn)化提供必要的糧食、副產(chǎn)品和工業(yè)加工原料。

（七）推進社區(qū)化管理，提高社會管理水平

首先，從培育社區(qū)文化入手，為他們構建新的社區(qū)生活和行為準則；同時積極弘揚鄉(xiāng)村文化中的優(yōu)秀元素，使他們在新舊文化的交融中逐漸適應，為他們構建共同的精神家園。加強社區(qū)的思想政治建設，加強對農(nóng)民規(guī)則意識、民主意識、公正意識、包容意識和奉獻意識等現(xiàn)代社會精神理念的培養(yǎng)。其次，要創(chuàng)新行政區(qū)劃管理體制，積極穩(wěn)妥地推進撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作。積極推進數(shù)字化城市建設，建立GIS和網(wǎng)絡信息管理系統(tǒng)，提高城鎮(zhèn)管理效率。加強市政公用產(chǎn)品的質量安全監(jiān)督，保障城鎮(zhèn)市政公用產(chǎn)品和服務安全供給。完善城鎮(zhèn)物業(yè)管理，建立社區(qū)居民自我教育、自我服務與自我監(jiān)督的管理制度。

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