我國公私合作中基礎設施項目風險研究

王遙遙

摘 要：公私合作因其彌補了政府提供公共服務和公共產品的諸多不足，在全球范圍內得到了大力推廣，除了修路、建橋等傳統行業外，更進入了一些公共基礎設施建設領域。然而，在公私合作基礎設施項目實行過程中包含的風險卻多種多樣、紛繁復雜，是一個難以回避的問題。本文通過對我國公私合作基礎設施項目風險的分析，提出了相應的解決對策。相信隨著我們對公私合作項目研究的不斷深入，公私合作在我國基礎設施的建設中將發揮越來越重要的作用。

關鍵詞：公私合作；基礎設施；風險

中圖分類號： F203.9 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）19-88-2

1 公私合作

1.1 公私合作的內涵

所謂公私合作就是指公共部門與私人部門建立的一種長期伙伴關系，是公私雙方分別利用各自的稟賦優勢為公眾提供公共服務和公共產品的各種制度安排，它最早源于英國的PFI私人主動融資模式，因其獨有的特點和優勢，從而大量應用于政府基礎設施建設領域。公私合作種類繁多，在我國主要包括：合同外包模式、特許經營模式、用者付費模式和內部生產模式等。公私合作因其自身特點決定了其風險合作的本質，它根據公私雙方各自的優勢在合理分配資源的同時，共擔風險，共享收益。

1.2 公私合作的特點

1.2.1 長期伙伴關系

長期伙伴關系是公私合作最為首要的問題，也是公私雙方進行合作的前提和基礎。公私合作伙伴關系的形成基于共同的目標，即在某個具體項目或工程上以最少的資源，實現最多或最好的產品或服務的供給。基于這一共同目標，公共部門借此實現公共利益最大化而私人部門則實現自身利潤的最大化的雙贏結果。此外，公私合作項目一般周期較長，多達20-30年，更有甚者，長達50年，因而，公私雙方必須保持長期的伙伴關系。

1.2.2 雙方利益共享

雙方利益共享并不是簡單的分享利潤，還包括控制私營部門的超額利潤。私營部門是以營利為目的的，在提供公共服務和公共產品的過程中，難免會忽略公共利益使其遭到損失。在公私合作中，如果雙方想從公私合作中分享利潤，只需要提高價格即可，利潤也會隨之大幅度增長。然而，公私合作提供基礎設施都是帶有公益性質的，不可能以利潤最大化為目標。如果一味地追求利潤，勢必造成社會公眾的不滿甚至引起社會動蕩。在這樣的一種困境下，既然形式上不能與私營部門分享利潤，但卻可以從權力上共享裁量權，實現實際上的權力分享。其實，利益共享不僅僅包括公私合作的結果，也包括使得公私合作制中的參與者：私營部門、民營企業、投資者或項目公司取得長期穩定的投資回報。

1.2.3 雙方風險共擔

任何營利機制都是利益與風險共存的。公私伙伴關系的建立除了利益共享還是要以風險共擔為基礎的。一般情況下，公共部門會憑借自身的優勢承擔大部分的伴生風險，而盡可能使私營部門降低或者規避風險。與此同時，私營部門憑借其資金、技術、管理經驗等優勢承擔更多的責任，這無疑為政府管理層的“官僚主義低效風險”提供了溫床。實質上，風險應該由公私雙方共同承擔。公私合作中，更多的考慮的是項目風險的最優應對和最佳分擔，而不是責任的一味推卸。如果每種風險都能做出最優的風險承擔方案，由最善于應付的一方來承擔，毋庸置疑，這個基礎設施項目的成本將大大降低，風險率也會大大降低。

2 我國公私合作中基礎設施項目的風險

2.1 我國公私合作中基礎設施項目風險的影響因素

公私合作基礎設施項目龐大、復雜，涉及諸多利益相關方。概括起來主要受以下三方面因素的影響：第一是公私合作項目本身的固有特點。公私合作項目一般投資額大、建設周期長，工程合同項目復雜，短時間內很難得到收益。因而，各利益相關方對風險持謹慎態度，難免互相推諉，規避風險，保證其自身利益。第二是公私合作各利益相關方對公私合作模式的理解有所偏差。政府（或公共部門）之所以采取公私合作是因為想利用私營部門的資金、技術和管理經驗等優勢，以此來解決政府資金短缺、缺乏專業技術人員的窘迫。同時也想借此提高公共服務和公共產品供給的效率和質量，最大程度上實現公共利益和公共價值。然而，在實際操作中，公共部門卻把風險轉移給了私營部門。同樣，建設方、承包方等私營企業也錯誤地認為公共基礎設施風險較大，獲利較少，因而大多選擇放棄，從而導致雙方談判進程延長，久拖不決。第三是取決于各方愿意承擔風險的意愿。公私合作中各利益相關方對項目所期待的收益不同，因而所愿承擔的風險也存在差異。此外，影響各參與方所愿承擔風險意愿的因素也有很多，例如，各利益相關方對風險持怎樣的態度，是否厭惡或偏好風險？對公私合作項目的認同度如何，支持抑或反對？對公私合作風險發生的概率、后果嚴重性地把握及其承擔風險的實力估計程度？等等。

2.2 我國公私合作中基礎設施項目的風險分類

公私合作基礎設施項目在實施中存在諸多影響風險的因素，自然也逃不脫諸多風險的影響，下面著重介紹幾個。

2.2.1 法律變更風險

所謂法律變更風險，主要是指由于法律、法規、政策等的頒布、修訂、重釋而造成的現行項目可能因合法性、市場需求、產品服務費、合同效力等問題而無法執行的困境，從而造成巨大損失的風險。公私合作模式在我國屬于舶來品，公私合作項目尚在起步階段，與之相關的法律也不夠健全，很容易出現這方面的風險。

2.2.2 審批延誤風險

所謂審批延誤風險是指由于審批程序過于復雜，花費時間過長，成本過高，且公共項目即便被批準，也因瞬息萬變的市場而需要作出難度很高的調整，這時面臨的風險也是難以規避的。公私合作基礎設施項目要關注市場，因而抓住時機十分重要。在現實操作中，某些復雜的程序完全可以簡化，去形式化。比如我國的聽證制度，就因時間周期過長而給公私合作項目的正常運作帶來威脅，可對其進行改革和完善。

2.2.3 不可抗力風險

不可抗力風險是指由于自然災害等不可預期、無法改變的不可抗力因素所造成的風險。公共基礎設施大多建設周期長，收益見效慢，且受天氣等外界環境的影響較大。因而不可抗力風險也屬于合作方或建設方考量的風險之一。

2.2.4 政府信用風險

政府信用風險是指由于政府不履行或延遲履行合同協議所規定的責任和義務而造成的危害。政府風險是一種結果性風險，因而多種風險均會導致政府風險的發生。此外，關于政府拖欠私營部門應結款項的事件時有發生，這也嚴重影響了政府的公信力。由于政府公信力的缺失還會導致公私合作項目運行合法性成本的額外增加。

2.2.5 融資風險

融資風險是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，說白了就是資金籌措困難，在一定時期內很難達到項目的需求標準。然而，公私合作項目的一個顯著特征就是在招投標階段，政府先于中標者草簽特許權協議，待中標者融資完成后，合作協議才能生效。因而，私營部門可能面臨著由于籌資不善而被取消資格的風險。

2.2.6 腐敗風險

腐敗風險主要是指由于行政官員不合法的、不規范的操作向私營部門索要錢財等而導致的項目公司在維系不正當關系方面的成本增加。同時，在我國，由于政府和私營部門不對等的關系，為握有權力的某些政府官員提供了尋租的空間。另外，私營部門的投機行為以及政府監管機構的被俘化風險，也導致了風險成本的增加。

3 規避我國公私合作中基礎設施項目風險的建議

3.1 完善公私合作相關法律法規

公私合作是基于政府和私營部門的契約而得以建立的，因而平等公正的合同協議是保障二者合作得以順利運行的基礎。依法治國的前提是有法可依，因而必須要有健全的法律法規去保障公私合作的實施。公私合作制對我國來說，尚屬于新生事物，因而必須用法律法規政策去嚴格規范。首先，要制定詳細的法條，嚴格規范公私合作的每一個環節，以防漏網之魚。其次，要具備相應的懲戒措施，對違背合約的行為給予相應的處罰。在法律中，政府（或公共部門）與私營部門（或合約方）是平等的契約關系，二者所擁有的權責和義務是相輔相成的。再次，實行首長連帶制。嚴防貪污腐敗行為，提高公私合作的效率和效能，以防合約方被動。最后，制定相應的申訴渠道，完善法律救濟路徑。公私合作的合約方相對于強大的政府機構來說屬于弱勢地位，因而在其權益受到侵害時，可以有地可申。

3.2 簡化公私合作項目審批程序

公私合作項目需要多方主體的參與，最主要的就是公共部門及私營部門。隨著私營部門的加入，市場發揮了巨大作用。然而市場是瞬息萬變的，因而一定要把握住機會。而我國政府一直存在的問題就是程序公正，形式主義。申請個程序極其復雜，周期長，成本高。這無疑會影響到公私合作項目的正常運轉，甚至延誤了最佳時期。因而，政府部門要改革審批程序，對其進行簡化。此外，可以設立公私合作項目的“綠色通道”與“專門窗口”，積極鼓勵和指導公私合作的順利進展，提高公私合作的效率。

3.3 提高公私合作政府信用

政府的承諾和信用是私營部門愿意參與公私合作的前提。然而，近年來，屢屢出現的政府拖欠私營部門的款項的新聞層出不窮，政府的信用度不斷降低，政府形象大打折扣。因而，如何提高政府信用是當務之急。首先，政府要加強對公私合作知識的學習，培養專業人才，創造良好的投融資環境和穩定的政治環境。其次，要建立科學的決策機制，必要時聘請專家用以咨詢。再次，設立相應的監督部門監督政府責任和義務的實行，重要的決策項目向公眾公示。最后，政府要擺正自己的位置，在公私合作中自己和私營部門是處于平等地位的，政府要積極踐行自己的責任和義務。

3.4 做好公私合作市場預測

公私合作引入了最多變的因素——市場，因而不管是政府部門還是私營部門都要進行充分的市場調查，正確評估市場風險。一方面，私營機構不能僅僅將政府的承諾作為市場的實際需求，如果政府的承諾偏離了市場實際需求的軌道將會產生政府信用風險；另一方面，公共部門也不能僅僅以私營部門提供的數據作為決策的依據。因而，公共部門也要進行獨立的市場調查工作，掌握精準的市場信息，從而做出準確無誤的決策。

3.5 建立公平的風險分擔機制

民營部門應該與政府部門保持良好的合作關系，保持項目與企業的良好形象，獲得公眾的認可與口碑。但同時也要通過與政府合作尋求擔保或規避政治風險。在風險的分擔方面，應建立平等最佳的風險分擔機制。在分擔風險時，要充分發揮各自的優勢。對于一些政治風險、法律變更造成的風險以及配套設施服務方面存在的風險，政府的掌控力顯然強于私營機構，因而由政府部門進行擔保。而對于一些融資風險、市場風險等，項目公司則更有優勢，而且與其收益息息相關，應由項目公司承擔。而對于不可抗力風險，由于各方均沒有掌控力，應由各利益相關方共同承擔，或者通過設置相應的基金、調價機制等進行風險分解。

4 結論

公私合作模式是為了解決政府部門無法或不便提供的公共物品和公共服務而產生，其初衷是為了轉移風險，但在實踐中，公私合作基礎設施項目的風險仍層出不窮，影響了公私合作的實質效果。當務之急就是，降低甚至規避公私合作的風險，更大的發揮其價值和作用，實現資源的合理有效配置。政府和私營部門都要發揮各自的優勢，發揮自己的長處，規避自己的短處。本文即是針對我國公私合作中基礎設施項目風險進行分析，提出了相應的解決對策。相信，公私合作模式在我國未來的發展道路將會更加明朗化、規范化和法制化，公私合作模式將在我國公共服務和公共物品供給中占據更大的空間。

參 考 文 獻

[1] [美]F·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[2] 柯永健，王守清，陳炳泉.基礎設施PPP項目的風險分擔[J].建筑經濟，2008（4）.