我國自貿區社會組織發展制度創新實證研究

摘要：制度創新是自貿區建設和發展的核心內容，在自貿區市場—社會—政府的互動框架內，社會組織是承接政府職能轉變與實現市場自由化的重要內容，其具有協調、服務、干預等多重功能。上海自貿區社會組織發展雖然取得了較大的成績，但是面臨著諸多的制度難題。我國自貿區應當充分借鑒國內外的已有經驗，針對現有問題尋求適合自身發展的相應制度。

關鍵詞：自貿試驗區；社會組織；制度創新

自貿區是我國應對國內改革和國際開放的重大戰略舉措，其既承擔全面改革的任務，又肩負深層次開放的重任。作為推進改革開放，以開放促改革、促發展的“試驗田”，制度創新是自貿區發展的核心內容。其發展的實質在于通過“先行先試”，形成可復制可推廣的新制度，以減少政府的行政干預，激發其他主體的活力，從根本上促進投資貿易的市場化。自貿區改革既涉及政府與市場關系的調整，也是對國家與社會關系的調整，在政府、市場與社會良性互動的體制機制中，社會組織無疑具有關鍵性的地位和作用。本文基于對現有滬津閩粵自貿區社會組織的實證分析，系統考察其存在的主要問題和可能的走向，旨在為推動社會組織的制度創新提供理論和實踐支撐。

一、 社會組織對自貿區建設的功能和意義

目前法律上尚沒有對社會組織做出明確定義，但一般認為，社會組織應當主要包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等，職能上的公益性、組織上的民間性和行為上的中介性是其主要特征。在市場—社會—政府的主體框架內，社會組織作為推動自貿區市場化和政府職能轉變的有力支撐，是自貿區制度創新的中心環節，其在自貿區建設中的突出作用主要表現在以下幾個方面：

1. 服務功能：深化自貿區市場化進程。自貿區建設的核心在于促進和深化市場經濟，而社會組織可以為自貿區市場化的實現提供穩定持續的支持。滬津閩粵自貿區在建立和發展過程中，企業數量激增，糾紛日益復雜，大大加重了行 摘要：制度創新是自貿區建設和發展的核心內容，在自貿區市場—社會—政府的互動框架內，社會組織是承接政府職能轉變與實現市場自由化的重要內容，其具有協調、服務、干預等多重功能。上海自貿區社會組織發展雖然取得了較大的成績，但是面臨著諸多的制度難題。我國自貿區應當充分借鑒國內外的已有經驗，針對現有問題尋求適合自身發展的相應制度。

關鍵詞：自貿試驗區；社會組織；制度創新

政管理的負擔，社會組織可以借助自身的組織和專業優勢提供差異性服務。一方面，社會組織可以有效滿足自貿區企業的多層次需求。行業協會、社會團體可以解決企業在公共服務、員工培訓、科技咨詢等方面的需求；另一方面，社會組織又是經濟民主的重要載體和保障，其在政府決策咨詢、市場影響評價、經濟政策制定等方面的廣泛參與，可以有效限制行政壟斷，保障市場公平環境的實現。

2. 干預功能：承接政府的職能轉移。自貿區改革的關鍵在于通過放松政府管制，從而實現激發市場活力的效果。作為實施社會管理的重要主體，社會組織可以有效承接政府權力的下放和職能轉變，促進“自由貿易與社會的兼容度增加，更加有利于發揮自由貿易提升全人類福祉的功能”。一方面，社會組織是政府購買公共服務的主要“承接主體”，可以有效彌補政府在公共服務供給質量和效率上的不足，在醫療衛生、環境保護、知識產權等方面具有諸多優勢；另一方面，作為綜合統籌型監管框架的重要組成部分，通過推動社會組織的行業自律、參與社會監管，可以有效提升監管效果，節省行政成本。

3. 協調功能：助力自貿區國際化發展。2015年以美國為主導的“跨太平洋戰略伙伴關系協定（TPP）”達成，在國際標準上有可能對我國構筑新的挑戰。自貿區國際化的發展必須提速，而社會組織的協調功能效果日益突出。首先，有助于實現國際標準與國際貿易的掛鉤，社會組織可以積極參與集體協商、勞動爭議處理等相關制度的制定和實施，防止發達國家利用相關標準（勞動標準、環境標準）設定歧視性“貿易壁壘”，干擾正常的國際投資與貿易。其次，有助于構建有效的國際貿易糾紛調解和談判機制。與政府不同，社會組織具有公益性、中介性的特征，在國家談判和貿易糾紛調解中具有主體中立、手段多樣、方式靈活等優勢。可以有效解決境內外企業之間的糾紛，提升我國在國家貿易規則中的話語權和影響力。如以社會組織為主體的貿易糾紛ADR已經日漸成為解決貿易糾紛的主要方式。

二、 自貿區社會組織的發展現狀與存在問題——以上海自貿區社會團體為例

1. 自貿區社會組織發展現狀。上海的社會組織發展起點高、發展快，早在2008年浦東新區就打破一業一會的限制，實行無主管部門即可在民政部門登記的社會組織登記制度，浦東現代物流行業協會是當時登記的第一家行業協會類的社會組織。據不完全統計，截止到2014年，上海市登記在冊的社會組織已經達到11 607家，每萬名戶籍人口擁有社會組織約8個，是全國平均水平的2倍多。社會團體因為機構健全、與政府關系緊密，因此是自貿區社會組織建設的重點。目前上海自貿區內的社會團體按照業務范圍可以分為綜合類、行業類和專業類三種，按社會組織與政府關系的松緊程度可分為政社分開型組織、政社半分開型組織、政社重疊型組織三類。這些社會團體主要承擔為會員服務、自律以及為政府服務等職能。其中為會員服務業是維持社會團體日常運營的主要手段，隨著政府購買服務的大力實施和推廣，承接政府職能轉移而進行的服務逐漸成為社會組織的主要工作內容。社會組織依賴特定的形式來實現其職能，就目前來說，其主要通過開展社團活動、設立民辦非企業單位和營利企業等開展活動，如德國商會成立了排除辦事機構開展針對性的服務，并設立會員制的社會組織專門開展會員服務，同時還成立了專業咨詢公司開展有償服務等。但總的來看，目前自貿區社會組織具有規模小、職能有限、行政色彩濃厚、專業化程度低等特征，直接制約著社會組織功能的發揮。

2. 自貿區社會組織發展存在的問題。

（1）社會組織成立面臨體制困境。《社會團體登記管理條例》確立了對社會組織進行“雙重管理”的基本框架，其簡單概括起來就是“歸口登記、雙重負責、分級管理、限制競爭、選擇性扶持”。“民政部門負責對社會團體進行登記注冊管理，而業務主管部門則負責進行日常管理。同一行政區域內，不得重復成立相同或者相似的社會團體。沒有必要成立的，登記管理機關不予批準”。總的來看，目前的管理模式使得社會組織成立準入門檻高且程序復雜，而規模和競爭上的限制使得社會組織發展步履維艱。這點在外國商會上表現的尤為明顯，因為《外國商會管理暫行規定》的限制，外國商會難以在地方設立分支機構和吸納中國企業作為會員，限制了外國商會的功能發揮，不利于國內外企業之間的交流。

（2）政府向社會轉移職能力度有限。雖然目前政府購買服務已經成為社會組織參與社會治理的重要手段，但其僅限于公共服務事項，對于涉及社會管理的事項依舊未能實現有效轉移。如很多政社重疊型社會組織目前承擔的社會管理職能的范圍依舊非常狹窄，其僅能承接一些并不重要的輔助性事務，而重要工作的取得通常要依賴于社會團體領導的人脈和影響力。同時，國務院雖然已經明文已經取消了很多的行政審批事項，但是由于受到“行政管控”思維的影響，社會團體并沒有能夠承接相應的職業資格的評價和認定職能，因而社會組織的職能發揮非常有限。

（3）評價機制難以發揮作用。目前對社會組織的評估僅僅體現為傳統的行政考核，由于缺乏直接的會員評價和社會的廣泛參與，評級結果自然也就難以得到市場的認同。如雖然很多社會團體雖然被評為“上海市5A社團”“上海市明星社團”，但是與普通的社團相比，其在吸納會員和品牌塑造上并無任何優勢。而政府評估的標準不統一、程序不合理以及結果上的不公開也極大的制約了評估的效果，導致評估的獎懲功能難以有效發揮。同時，就政府機構本身來說，其也并未認可民政部門的評估結果，如在政府購買公共服務事項中高級別社團并無優勢。

（4）監管方式難以滿足需要。目前對社會組織的監管尚處于重視事前監管，忽視事中事后監管的階段。由于缺少信息共享與交流平臺，監管部門難以掌握社會組織的日常活動，及時了解相關組織的要求和最新動向，而社會組織也難以將相關企業的訴求及時的傳達給政府，大部分社會組織與其他其他組織之間從未進行過業務交流，加強不同社會組織之間的溝通顯得異常急迫。同時，自貿區社會組織的自律監管面臨嚴峻挑戰，由于社會團體職能的有限，其對已加入組織成員的意義并不大，因此監管職能以“評優一票否決制”或者“君子協定”為形式，出現違約情況后社會組織的應對措施極為有限，因此行業自律屬性很弱。

（5）跨區域活動面臨突出障礙。跨區域活動包括：社會組織跨地區吸收會員、社會組織跨地區開展活動以及跨地區合作。就目前來說，各自貿區社會組織面臨的突出問題主要表現在跨區域活動難以實施。如廣東省與上海市社會組織之間的信用認證，雖然在各自區域內均為有效，但是兩者達成的信用互認協議卻因為無法獲得政府的認可因而難以實施。從實質上說，目前社會組織之間的活動依舊受到了行政權力的制約，因而難以獨立跨區域開展活動。

三、 促進自貿區社會組織發展的對策

1. 減少對社會組織的準入限制。

（1）放寬對外國商會的限制。隨著天津、廣東、福建等省自貿區的成立，外商企業的增加將帶來對社會組織的巨大需求，在我國社會組織服務水平不高、數量稀缺的前提下，外國商會可以大大提升自貿區的整體服務水平。2014年民政部發文規定“全國性的社會團體設立分支機構無需民政部門批準”。自貿區應當制定具體實施細則，放寬對外國商會的限制，同時允許中國企業自由加入商會，促進外國商會與中國企業嘗試新的合作制度，如半會員制、友好合作制，以增加境內外企業的互動交流。

（2）變革雙重管理體制。現有的“雙重管理”模式將登記和日常管理分離，偏向于以政府為中心展開，致使登記程序復雜、日常管理效果不佳。上海對社會組織登記實行“一步到位”，即對新增和存量社會組織實行同步推進登記管理。同時采取“負面清單”的管理模式，除明確規定需要進行雙重管理的，可以直接登記。廣東省則先后制定了《廣東省行業協會條例》《關于廣東省進一步培育發展和規范社會組織的方案》，將“業務主管單位”變為“業務指導單位”，弱化了業務主管單位對行業協會的控制，促進了社會組織的發展。自貿區可以進行制度創新，結合負面清單管理模式改革現有的“雙重管理模式”，構建“備案注冊——登記認可——公益認定”的三層準入制度。

2. 強化社會組織自身的能力建設。

（1）加快政府向社會組織的職能轉移。針對自貿區政府職能轉移不夠的問題，國務院應當積極完善相關立法，將取消審批的事項有步驟、有條件的轉交給社會組織承擔，并及時向社會公布。同時，還應當積極引入市場化的方式和手段，如自貿區政府編制政府購買目錄，將公共服務職能采用政府購買的方式轉移給社會組織承接，鼓勵社會組織參與公開招標，政府則按照服務購買的數量和質量支付相應的費用。通過這種合同規制的方式既減輕了政府的財政負擔，大大改善了服務質量，又促進了社會組織的自身發展。

（2）促進社會組織的自律管理。一直以來，社會組織的行業自律之所以落不到實處除了自身職能有限外，還與其自律機制不健全密切相關。自貿區政府應當積極推動相關工作，建立行業性的自律公約，同時建立懲罰通報機制，對于嚴重違反會員公約或者誠信守則的相關企業和單位應當及時向社會公布，并計入黑名單，情節嚴重的可以直接清退；通過以上制度設計可以促進會員單位形成自我約束、自我監督和自我管理的內部自律監管機制。

3. 完善對社會組織的監督和管理。

（1）加強評價機制創新。有效的評估機制是實現對社會組織監管的核心內容，國外高度重視對社會組織的評估工作。已有實踐表明，建立多元主體參與的評估體系可以充分調動社會公眾參與的積極性，提升評估效果。如日本、美國、澳大利亞在評估中均引入了社會參與。自貿區政府應當構建政府評估——公眾評估——社會組織自我評估為一體的多元評估框架，動員民眾的廣泛參與，細化評估程序、考核項目、評估后果等具體內容，并將結果及時的向社會公布，聽取公眾意見。同時將最終的考核結果與社會組織的聲譽評價、稅收減免等直接掛鉤，分數考評優秀的可以取得政府較多的財政補貼，并在政府購買服務中具有優先備選權。

（2）推動樞紐型社會組織的發展。上海自貿區發布了《促進社會力量參與市場監督的若干意見》，旨在建立社會力量參與市場監督的制度。2014年上海自貿區發起成立了“社會參與委員會”，該自治組織共囊括行業協會、商會、基金會、民辦非企業單位等共42家單位，是企業和社會力量溝通協作，共同進行市場監管的互動平臺，該組織應當定位為自貿區公共治理的樞紐型社會組織。自貿區政府可以此為基礎，進一步深化相應制度，如自貿區管委會重大事項和條例的出臺，應當邀請該委員會參加并征求其意見。同時，廣大自貿區企業也可以通過該平臺提出相關建議和批評。自貿區政府應當將該委員會建成凝聚會員的載體、合作共治的平臺、反映訴求的渠道。

（3）創新監管方式。2015年福建省自貿區率先在全國頒布首張“統一社會信用代碼”。天津市社會團體管理局則發布相關規定“對新成立的社會組織，賦予統一的社會信用代碼，發放信用登記的證書并發布公告。同時對于存量的社會組織進行登記證書的換發”。自貿區應當結合其自身的發展狀況，推動監管和服務模式創新，改變以往重登記、輕管理的局面，變革現有的行政監管方式，積極推動政府購買服務中的合同監管，加強對社會組織責任的追究，同時變事前監管為事前、事中、事后監管并存。并完善監管的后果機制，將資助、獎勵與監管后果結合起來。

（4）建立社會組織的跨區域合作機制。社會組織之間的合作既體現為不同資質的互認，而且也是政府跨區域合作的重要體現。國外高度重視不同政府之間的合作，如英國“地方戰略伙伴”計劃，承諾對不同區域和領域的社會組織要給與必要的配合和確認。自貿區政府應當積極主動推動與區內外政府之間的合作細節和程序，實現對社會組織跨區域合作的承認和允諾。

四、 結論

自貿區是我國在已經具有了較為成熟的市場化地位，以及與國際規則接軌不斷加強背景下的一次制度嘗試，與原有的經濟特區改革不同，自貿區是制度創新的高地，而非優惠政策的洼地。自貿區應當以制度創新為基礎，必須將社會組織的培育和發展置于全新的高度，并在此基礎上重構市場與政府的關系。所以過渡干預的政府和缺乏監管的社會組織對于自貿區的發展來說都意味著失敗。推動政府與社會組織雙向互動的合作模式可以充分調動社會組織的力量參與社會治理。除了加強自貿區社會組織自身建設的同時，要特別注意區內外社會組織的協調，以減少可能存在的制度套利和系統風險。

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