基層檢察機關開展行政訴訟檢察監督存在的問題

孫曉茹

內容摘要：2015年5月1日，修改后的《行政訴訟法》正式頒布實施，基層檢察機關如何適應修改后的《行政訴訟法》，做好行政檢察監督工作，是基層檢察機關目前需要思考的問題。本文通過分析當前基層行政訴訟監督的現狀、特點以及存在的問題，對強化行政檢察監督提出建議和對策，以期推動行政訴訟檢察監督試點工作的開展和檢察制度的完善。

關鍵詞：行政訴訟 行政糾紛 檢察監督 解決對策

我國正處于社會轉型時期，各種社會矛盾凸顯，基層行政訴訟檢察監督暴露出諸多問題，一方面是老百姓反映突出的行政不作為、亂作為，另一方面基層行政檢察監督案件量少，形不成監督規模，不能起到應有的監督作用。

一、基層檢察機關行政訴訟監督的現狀

我國《行政訴訟法》第11條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，這明確了人民檢察院行政訴訟法律監督的職權。實踐中，各地基層檢察機關民行檢察部門既承擔著民事訴訟監督工作，同時也承擔著行政訴訟監督工作，兩者合署辦公。筆者在基層檢察監督實踐中發現，民事抗訴案件與行政抗訴案件的辦理呈現兩極分化的趨勢。民行部門在辦理行政訴訟監督案件中的現狀是案源少、監督規模小、監督力度弱。主要原因：一是再審案件的審判周期性長，抗訴改判率低。行政相對人往往因為案件的再審時間長，程序復雜等原因不愿意提起再審。法律對檢察機關行政檢察監督的規定不具體，參照民事案件辦理，導致檢、法兩家在案件事實、證據的審查認定、法律適用問題上認識不統一，達不成共識，法院未能采納檢察機關的抗訴意見，維持原判，使一些群眾對檢察機關的民行抗訴失去信心，挫傷申訴人向檢察機關申訴的積極性。二是法院多運用和解方式解決行政糾紛，部分案件無法納入檢察監督范圍。用和解的方式解決行政糾紛，緩解了行政相對人的對抗情緒，當事人進入再審的機會就相對較低。法院的調解相對具有溫和性，通過基層法院的調解，大部分行政案件在基層就解決了，那么行政案件進入審判程序后，法官對行政機關和行政相對人做工作，采取調解的方式來解決爭端。檢察機關是無法參與到這些活動中的，因此對行政和解中出現的問題也無從監督，使檢察監督處于被動狀態。

二、當前行政訴訟檢察監督存在的問題

（一）行政訴訟立法對檢察監督的規定仍有不足

我國《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》中對檢察機關的行政訴訟檢察監督權力作出的法律規定，僅僅是規定了檢察機關對行政訴訟有檢察監督的職權。修改后的《行政訴訟法》對行政訴訟檢察監督的范圍、對象、方式、案件來源等方面作出了重大改變，即對已經發生法律效力的判決、裁定，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴，并且規定了各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。針對行政訴訟監督的程序性規定，不能夠僅僅以參照《民事訴訟法》相關規定為依據，因為行政訴訟監督有其自身的特點，需要更為與之相匹配的程序性規定，要通過制度設計，完善相關標準和程序規定，將相關權力運行置于陽光之下和正當程序之上，避免權力濫用。

（二）檢察機關沒有充分發揮檢察監督職能

一是行政抗訴案件的數量與檢察機關的監督職能不相匹配。長期以來，對刑事、民事和行政訴訟的檢察監督中，行政訴訟檢察監督是相對薄弱的環節。檢察機關辦理行政抗訴案件大多參照民事訴訟的有關規定執行，沒有體現民事、行政案件因性質不同而在辦理程序上應呈現出的不同規律和特點。由于民事檢察監督以辦理民事案件為主，檢察機關絕大多數處理的是民事抗訴案件，因而行政檢察監督工作的開展受到制約和影響。

二是行政案件主體復雜。行政法律法規體系龐雜，涉及領域廣泛而專業，加之現有法律法規對行政機關行政職責尚缺乏健全、明確的規制體系，檢察監督缺乏理論與實踐經驗。實踐中有的案件案情復雜，涉及領域多，如何準確把握行政主體資格的認定和審查，要求檢察人員應當具備較強的行政法學理論和實務知識去甄別行政行為的性質以及準確認定行政主體資格。司法實踐中，民行檢察部門中民事行政法律方面的專業型人才欠缺，執法水平不能和實際工作相匹配，加之人員頻繁換崗導致缺乏辦案經驗，不能適應復雜的行政檢察監督工作要求。

（三）修改后的《行政訴訟法》賦予的職權施行難

修改后的《行政訴訟法》賦予了檢察機關開展公益訴訟的職責。司法實踐中，公益訴訟一般都是主體和損害后果不明確的復雜、疑難、敏感案件，也是一般個人或群體無法承擔起的訴訟責任，如果沒有專業技術人員的配合，沒有一定的調查手段，收集公益訴訟的證據是非常困難的。公益訴訟是檢察監督的“新生兒”，檢察機關如何明確自己的定位、如何取證、如何確定損害后果和責任主體等一系列問題都要在不斷地摸索中前進，這也是行政訴訟監督所面臨的一個新問題，目前這項工作還在部分省市試點中。

三、強化行政檢察監督的建議和對策

修改后的《行政訴訟法》的頒布實施無疑是行政訴訟制度向前邁進的一大步，監督范圍、監督對象、監督方式和案件來源方面都進行了完善，行政訴訟檢察監督也從有限監督邁向全面監督的時代。

（一）認真執行行政檢察監督相關規定

修改后的《行政訴訟法》充實了行政訴訟檢察監督制度的內容，分別從立案層面、實質審查層面、法律適用層面以及保護當事人積極維護自身權利的態度等方面作出了重大改變，尤其是從法律層面明確了檢察機關對行政訴訟審判活動的全面監督。在監督范圍上，從過去單一的行政訴訟監督，拓展為行政訴訟監督和行政違法行為監督并舉，既包括訴訟內的監督，也包括訴訟外的監督。在監督對象上，以前主要監督人民法院生效裁判，現在法律明確規定增加了人民法院行政調解書、審判人員違法行為和行政執行活動。在監督方式上，從過去法律規定的抗訴，發展為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多元化的方式。在案件來源上，從過去主要以當事人申請為主，發展到除當事人申請外，還可以通過檢察機關履行職責發現、依職權監督。

（二）正確運用多元化的行政檢察監督方式

在修改后的《行政訴訟法》中，檢察監督的具體形式在抗訴的基礎上又補充了檢察建議。目前，對行政訴訟的檢察監督形式有抗訴、再審檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等多種監督方式。立足于復雜的行政訴訟實踐，檢察監督的形式需要具有高效性和針對性，同時也要協調好各個檢察機關與被監督機關之間的關系。通過建立多元的檢察監督方式，形成監督合力，保證行政訴訟的案件審理質量，更好也維護行政相對人的合法權益。

（三）提高行政訴訟監督質量

對于修改后的《行政訴訟法》，檢察機關要主動適應審判管轄制度的變化，按照同級監督的原則，加強對跨行政區域的行政訴訟案件的監督。要進一步加強對立案登記的監督，重點針對屬于應當受理的案件而不予立案、超期立案、行政機關干預立案等情形開展監督。要始終樹立辦案質量是生命線的意識，堅持辦案的數量、質量與效果的協調統一，加強對再審維持原判案件的質量評查，查找自身的不足。一是要擺脫為了考評而辦案的陳舊思想。二是要對每一起案件嚴把證據核實關、事實認定關和適用法律關，采取監督措施前加強與監督對象的溝通交流，確保信息對稱。三是要在確保辦案質量的前提下，盡量縮短審查時間，盡快作出決定，強化內部協調，加快案件流轉節奏，防止案件內部環節滯遲。

（四）協調好檢法兩家的工作關系

各級檢察院應當與法院加強協作配合，處理好監督與制約的關系，共同維護司法公正和法制權威。檢法兩家應當建立再審聯席會議制度，減少兩院認識分歧，正確適用好法律，推動民行檢察監督和民行審判職能良性互動。建立聯席會議制度，承辦案件的檢察官與原案法官或再審法官加強溝通，就抗訴案件的認識問題交換意見，使案件抗訴理由更加充分，以取得較好的抗訴效果。