公私合作模式（PPP）在中國的發展現狀及面臨問題分析

【摘要】公私合作制的特點是利益共享、風險共但，通過公私合作制，政府不僅可以通過引入私營部門緩解資金壓力，最重要的是在公共物品提供領域引入市場機制，借助私營機構的經營經驗、技術優勢提高公用事業部門的建設運營效率。自沙角B電廠項目起，公私合作制在我國已有30年歷史，亟待總結經驗和教訓。為此本文梳理了我國PPP發展階段，并總結了我國PPP發展的前車之鑒。

【關鍵詞】公私合作（PPP） 發展階段 存在問題

公私合作制（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）是指私營企業參與提供公共基礎設施或服務的一種安排，這種安排是通過合同方式體現的。公私合作制的特點是利益共享、風險共但，通過公私合作制，政府不僅可以通過引入私營部門緩解資金壓力，而且最重要的是還可以在公共物品提供領域引入市場機制，借助私營機構的經營經驗、技術優勢提高公用事業部門的建設運營效率。

伴隨PPP模式從引進到推廣，也激發了我國學術界對PPP模式的研究興趣。李秀輝、張世英（2002）是我國最早將公私合作制作為一種新型公共項目融資模式進行討論的；王灝（2002，2004）對PPP的概念以及分類、城市軌道交通項目PPP模式的結構作了深入分析、探討，并成功將PPP模式應用到“北京地鐵4號線”項目中去；張保銀（2006）建立了政府與企業在信息不對稱條件下的激勵監督模型，分析政府與企業如何完善合同，以及政府如何對企業進行有效監督；柯永建等（2009）選取歸納了PPP項目中的各種政府激勵措施，并對私營部門進行問卷調查，結果表明：私營部門充分肯定各種激勵措施的有效性，其中稅收減免措施得分最高、政府投資贊助得分最低。對于私營部門來說，也需客觀評估政府激勵措施，切勿索要不合理激勵，以避免項目實施過程中出現因政府無法履行承諾而導致的項目中止或者失敗{1}。

一、PPP模式在我國的發展現狀

本文主要參考世界銀行“社會資本參與基礎設施建設（PPI）”數據庫中的數據進行分析。PPI數據庫主要統計了全球139個新興經濟體社會資本積極參與基礎設施建設情況，統計行業包括污水處理、電力、天然氣、公路、鐵路、港口、機場、通訊行業。據統計，從1990～2014年，我國PPP項目總數達到1204個，總投資額達到131，331美元，其中最大投資行業為電力行業，取消項目36個，占PPP總數的4%。與往年相比，2014年我國PPP項目投資承諾金額為25億美元，為2010年以來最低。與其他國家相比，在“金磚五國”中，我國PPP項目數量最多，但是總投資僅排倒數第二位，并且取消或停止項目占比較多，達到4%，僅好于印度5%的水平，說明我國在PPP法律法規、經營環境方面還有待完善。

表1 金磚五國PPP項目情況比較

數據來源：世界銀行PPI數據庫。

從PPP在我國的行業分布來看，項目數量排名前三位的行業分別是：污水處理行業（占項目總數35.96%）、電力行業（26.83%）和天然氣行業（1.53%），其次依次為公路（11.54%）、港口（6.15%）、機場（1.41%）、鐵路（1.25%）、通信行業（0.33%）。由此可見，PPP模式

我國污水處理、電力、天然氣行業的應用比較廣泛；從項目投資金額來看，累計投資金額按從到小依次為電力行業、公路行業、港口行業、通信行業、鐵路行業、水處理行業和天然氣、機場?？偟膩碚f， PPP模式在我國污水處理、電力行業應用比較廣泛，但是污水處理行業項目數量多，但規模較小，但電力行業雖然在項目數量上不及污水行業，但是項目投資規模比較大。

二、PPP在中國的發展階段劃分

結合時代背景、PPP項目數量、投資金額變化以及發展特點，可以將PPP在我國的發展劃分為三輪周期，每一輪周期內又包括政府推動、試點推廣、出臺政策、外部沖擊、走向尾聲幾個過程。三輪周期具有共同特點：一般一個周期可持續十年之久，由于受到外部沖擊或政策變化的影響，其PPP項目陷入低谷，之后又經過一輪政府推動、試點、高潮、尾聲階段。伴隨立法的逐漸完善，試點項目增多、領域擴大，在不同周期也體現出PPP的不同發展特點，主要包括參與PPP的私營主體從外商企業、到民營企業再到國企的變化，PPP重點行業從交通、水務、能源并進，到能源為主，再到能源、水務為主的轉變等。

第一輪周期：1990～2001年

1990～2000年可以說是PPP在我國發展的第一波高潮，除1995年PPP項目數量和投資金額下降外，1990～1997年項目數量、投資金額出現7年持續上升，亞洲金融危機沖擊后，除1999年有所反彈外，1998年、2000年、2001年逐年下降。鄧小平南巡講話以及十四大的召開是這波PPP高潮的時代背景。從政府層面，原國家計委對推動這輪PPP高潮起了重要作用。1993年，原國家計委開始推進投融資體制改革，1994年選擇廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目五個試點項目推廣。與此同時，伴隨分稅制改革的實施，地方政府也相繼推出一批試點項目，如上海黃浦江大橋BOT項目、北京第十水廠BOT項目、北京西紅門經濟適用房PPP項目、北京肖家河污水項目等。從私人資本方面，外商資本是這輪PPP的主力，改革開放以來越來越多外資將目光投向中國，并且探索投資中國基礎設施建設領域。在合作機制上，1995年，國家計委聯合電力部、交通部下發《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，使試點項目有法可依?？偟膩碚f，受政府部門、私人部門，與合作機制的完善，共同推動了這輪PPP高潮。

第二輪周期：2002～2010年

2002年、2003年項目數量、金額快速增長，由于2003年“非典”的影響，地方政府為帶動經濟臨時上馬了一批PPP項目，透支了后續項目儲備，2004年PPP項目數量和金額出現下滑，2005、2006、2007年保持高位運行后，2007年美國發生“次貸危機”，2008年PPP項目數量金額快速下滑，雖然2009年有所反彈，但下降趨勢并未改變，2010年繼續下滑至谷底，也標志著本輪周期的結束。加入世貿以后，我國迎來了經濟增長的黃金時期，經濟增速以每年兩位數字的速度增長，并且進入快速城鎮化階段。經濟快速增長與城鎮化的共同作用催生了大量生產性基礎設施和生活性基礎設施需求，吸引越來越多的私營資本進入基礎設施建設領域，帶來了PPP發展的又一輪高潮。從政府主體方面，2002年中共十六大的召開，提出中國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中發揮基礎性作用為PPP帶來新的發展機遇，從中央到地方也推出了一批試點項目，主要有安徽合肥王小郢污水處理項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目、北京亦莊燃氣項目、北京房山長陽新城項目等。在私營參與主體方面，一方面是民營資本的崛起，另一方面供水城市管網領域向外資開放，吸引法國蘇伊士、威立雅、英國泰晤士等跨國水務集團并購。在合作機制方面，建設部2002年底出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、以及2004年的《市政公用事業特許經營管理辦法》等文件，使PPP試點項目有了基本的法律依據。在這一階段，經過第一輪的項目試點和經驗積累、以及法律法規的完善，加之廣闊的市場需求，可以說PPP進入發展的黃金階段。但值得注意的是，也暴露出一些失敗案例，社會對PPP模式產生質疑，這波PPP熱潮也逐漸降溫。

第三論周期：2011～至今

經過多年城鎮化的發展，我國生活基礎設施的共需矛盾問題突出，對城市基礎設施仍有持續的需求，在水務項目數量的帶動下，2011年、2012年、2013年，PPP項目進入新一輪增長階段，2011年、2013年更是PPP模式在我國推廣以來項目數量最多的年份，但2014年這種趨勢出現下滑。分析其中原因，可能與央企成為本輪PPP熱潮的私營部門參與主體有關，2008年，政府為刺激經濟出臺4萬億計劃，央企和國企拿到大量資金，和政府直接對接，破壞了PPP生態，民營企業受到央企的擠出效應。

2014年，黨的十八大提出讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，為PPP提供了又一政策機遇。與此同時，中國城市化經過十年高速發展，在取得成就的同時出現了大量問題，伴隨土地財政的不可持續，地方債務問題嚴峻。財政部、發改委、住建部等紛紛出臺措施推動PPP項目。發改委PPP項目數據庫顯示，2014年以來，中國已推出PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，試點項目從經濟性基礎設施領域向社會性基礎設施領域轉變。這一階段，PPP也體現出新的特點：第一，并購機會增多。國家要推動混合所有制經濟，并購將是實現這個目標的重要手段。第二，多個PPP項目同時推進的情況會增加。多個相關項目綜合考慮可以減少浪費，提高效益。第三，中國企業走出國門做PPP的情況會增加{2}。

通過對PPP在我國的發展階段分析可以看出，快速增長的經濟建設需求和城鎮化帶來的生活基礎設施需求，是我國PPP項目發展的外在動力，但是我國PPP項目的推廣缺乏內在動力機制。PPP項目一直是在政府強力推動下進行，一般是政府財政收入下滑，為緩解財政壓力、吸引民營資本，推出一批試點項目，之后受外金融危機、非典等外部因素影響，民營資本實力、政府財政均受沖擊，PPP項目數量進入低谷。居民不斷增長的需求與政府財政收入下滑，受財政資金缺口的影響，政府又需引入一批PPP項目，于是又陷入又一輪周期當中?？梢哉f，2014年以前PPP并沒有當作一種長效機制，只作為緩解政府資金壓力的臨時性措施。PPP在我國推行已經30個年頭，如何避免再次陷入這種推動、試點的循環，需要從以下幾個方面改善：一是破除觀念障礙，PPP不僅可以緩解財政壓力，最根本的作用還是在于提高公共物品建設運營效率；二是內在動力機制，建立項目的合理收益率機制，吸引私人企業加入；三是合作機制，注意程序規范、過程合理、透明，真正引入市場競爭機制；四是繼續完善相關法律法規，并提高法律法規執行效率。

三、我國PPP實踐存在的問題

雖然PPP在我國已經有三十年的歷史，但總的來看我國PPP實踐尚不成熟，在前期的PPP實踐中也有很多失敗的案例。通過世界銀行數據庫，也可以看出在“金磚五國”中我國項目失敗的概率僅次于印度，屬于第二高的國家。分析目前我國PPP實施存在的問題，主要有以下幾方面：

第一，從政府參與主體來看，PPP項目涉及多個領導部門，領導部門之間政策可能發生沖突。政府政策變動也是PPP項目面臨的主要風險，如電力市場改革、中央政府強電政策、2008年政府出臺的4萬億刺激計劃，以及政府實行節假日高速免費政策，即使一個很小的政策調整，都可能給PPP項目帶來風險。以及政府違約等機會主義行為，也會影響PPP項目運營。更重要的是我國公共物品定價機制尚不完善，公共物品提供項目的定價權，如水價、電價、交通費等仍掌握在政府手中。

第二，從民營參與主體看。在我國，民營參與主體主要有外商、民營企業和包括央企在內的國有企業。從外商來說，外國投資人往往偏好經濟較發達地區的經濟性項目，影響基礎設施建設的平衡；從國有企業看，目前，我國國有企業成為PPP私人參與主體的主流，然而由于國有企業官員級別往往與地方政府評級，依托政治優勢和資金實力，國有企業對私人企業有擠出效應，破壞了PPP公平競爭的生態。而且，國有企業常常具有國有企業法人缺位、管理效率不佳的詬病，限制了PPP模式自身優勢的發揮；從民營企業說，基礎設施項目投資大、運營周期長，民營企業資金籌措渠道少，一方面中國金融機構缺少對項目貸款的認識，不能為PPP項目提供項目貸款，另一方面企業債券市場不成熟，并且國際同行的項目擔保方式在中國也沒有配套的法律支持。除此之外，民營企業也缺乏基礎設施項目運營管理經驗。

第三，從法律制度上看。目前我國PPP法律環境不完善。中國的PPP法律配套制度不完善，如PPP項目的爭端解決機制、再談判機制、項目調整機制、信息公開程度、公開透明的招投標程序等方面都有待提高。我國出臺的PPP方面的法律法規主要以辦法、通知形式居多，上升到法律層面的比較少。PPP模式具有“雙邊鎖定”特點，由于PPP資產的專用性，私人企業進行投資后不能隨意撤資，而對于政府的違約行為往往無能為力。由于PPP項目的時間長，面臨不完全合約情況，而我國的PPP項目往往缺乏調整機制，如價格調整機制、特許經營權調整機制、退出機制等。

注釋

{1}柯永建，王守清，陳炳泉.激勵私營部門參與基礎設施PPP項目的措施.清華大學學報（自然科學版）2009年第49卷第9期。

{2}金永祥.從中國PPP發展歷程看未來-中國水網 http：//news.h2o-china.com/html/2014/08/129906_1.shtml。

參考文獻

[1]柯永建，王守清，陳炳泉.激勵私營部門參與基礎設施PPP項目的措施.《清華大學學報（ 自然科學版）》，2009年第9期.

[2]王灝.BT方式在基礎設施項目中的應用研究.《宏觀經濟研究》，2005第10期.

[3]賴丹馨，費方域.公私合作制（PPP）的效率：一個綜述.《經濟學家》，2010年第7期.

[4]陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發展、模式、困境與出路.《國際經濟評論》，2015年第4期.

[5]王守清.特許經營項目融資（BOT、PFI、和PPP）.清華大學出版社，北京，2008年.

[6]馮珂，王守清，伍迪，趙麗坤.基于案例的中國PPP項目特許權協議動態調節措施的研究.《工程管理學報》，2015年第3期.

作者簡介：趙陽（1987-），女，滿族，北京人，畢業于中國社會科學院研究生院經濟系，研究方向：政治經濟學，學歷：博士。