淺析財政涉農資金管理存在的問題及對策

【摘要】本文總結了財政涉農資金管理過程中存在的問題，分析了產生這些問題的原因，并在此基礎上，就切實加強涉農資金管理使用提出了創新涉農資金管理模式、優化投入結構、加強涉農資金整合、完善涉農資金監督體系等一系列行之有效的建議。

【關鍵詞】涉農資金 管理模式 資金整合

2004～2014年連續11個中央一號文件都提出了歸并整合財政支農資金的要求，從而提高涉農資金的使用效益，促進現代農業的發展和農民收入的增加。從目前各地的審計報告我們可以看出，當前財政涉農資金在管理和使用方面存在著一些問題，影響了財政涉農資金效益的發揮，也影響了中央支農政策的落實。為了更好的發揮財政涉農資金的經濟效益和社會效益，規范管理和安全合法使用涉農資金十分必要。

一、財政支農資金管理中存在的問題

（一）支農資金投入結構不合理

在所有的財政涉農資金中，支援農業生產的支出和農業部門的事業費是我國涉農資金的主要支出項目，而其中事業費又占到這兩項支出總量的70%左右，遠遠高于用于農村建設的支出（見表1）。事業費支出占比過高，嚴重影響了財政涉農資金對農業生產的支持力度。

2.由于2007年之后統計年鑒中關于財政支農資金口徑不同、標準不同，暫時沒有列出來。

（二）涉農資金使用效率較低

我國的財政涉農資金，不同的項目分別由財政、農業、畜牧、農機、水利、水產、科委等部門分別管理。由于各部門各自為政，造成項目申報無序、重復申報的現象時有發生。例如，農業綜合開發資金中的大型灌溉區建設，屬于發改委負責管理的國債和預算內基建項目，而水利部門又單獨設置了該水利項目，造成了重復設置。這種現象的存在使得本來應該重點支持或扶持的項目得不到有力的支持，而一般項目或非重點項目反而多次得到資金支持。

另外，資金撥付到位率低也影響到時涉農資金效率的發揮。農業建設項目通常在上半年立項，而投資計劃往往在年底或次年才能下達，這就使得項目實施單位無資金可用，僅僅開展一些應付性的工作。如2005年湖北省監利縣21.25萬戶農民的中央專項水稻良種補貼362.62萬元，直至2007年7月后才陸續發放到農民手中，嚴重影響了涉農資金使用效益的發揮。

（三）存在違規違紀現象

目前，一些項目資金沒有實行獨立核算，各種經費（人員經費、辦公經費、項目經費）混合使用，許多涉農資金被用作辦公經費或人員經費支出，政府支持三農的錢成了相關部門的養人錢。在補貼項目方面，一些部門虛報糧食種植面積，以達到冒領虛領涉農資金的目的。有些地方還存在村干部一人代領數人救助資金的現象。例如，某縣農業局將當年已經實施完的水稻良種標準種植項目虛報了面積，多冒領了100萬元的資金。

二、存在問題的原因

（一）資金管理模式落后

當前，我國的財政涉農資金的管理模式是：財政涉農政策由中央統一，涉農責任由中央和地方分級承擔，項目由涉農部門管理，資金由財政部門核撥。中央、省、市、縣和鄉五級分擔事權責任，中央和省級投入資金為主，市、縣和鄉配套投入資金為輔。

由于財政涉農資金的支出實行多部門管理、多渠道投入，資源分化為部門所有，在建設的內容和項目安排等方面存在著重復或交叉。譬如，關于農村勞動力培訓，農業部門有陽光工程、藍證培訓和綠色證書，而農委、勞動局和人事局也有相對應的培訓，造成事權的交叉或分割，使得有限的資金無法發揮應有的作用。

（二）涉農資金缺乏有效監督

我國涉農資金的管理模式基本都是投資、建設、管理和使用四位一體的集中管理模式。這種管理模式導致行政權力介入工程項目，政府難以履行監督職能，使得資金的監管流于形式。

此外，資金發放過程透明度不夠，信息公開不規范，群眾無法進行有效監督。部分部門或地區在涉農資金的分配和使用過程中存在暗箱操作，或者在項目操作過程中存在厚此薄彼、優親厚友，一些地方發生侵占、挪用、截留或滯留涉農補助資金的情形，使得涉農資金流失嚴重。

（三）管理制度建設不完善

在項目實際執行的過程中，有些制度對執行人約束力不強，具體規定能否得到遵守，很大程度上依賴工作人員的思想覺悟或行動上的自覺性。還有一些制度可操作性差，制度的內容規定過于抽象，執行的過程中隨意性較大，制度是否執行沒有相關措施來保障。由于這些缺陷的存在，各相關部門在項目執行過程中，往往不能或無法有效執行制度，使財政監督往往處于游離狀態。不健全的制度和不規范的管理，必然導致資金使用上的損失和浪費。

三、加強涉農資金管理與分配的對策和建議

（一）優化涉農資金投入結構

1.壓縮流通補貼，加強基礎設施投資。目前，流通領域補貼在我國農業補貼中占比較高，雖然有利于提高農民收入和穩定糧食價格，但對我國農業長期發展促進作用不明顯。例如2000～2010年，用于農產品流通的補貼在300～800億元，占國家政策性補貼支出的70%左右。然而，如此巨額的補貼沒有到達農民手里，對農民的種糧積極性影響不大。另外，應加強對農村基礎設施的投入，應設立小型農田水利設施建設專項補助資金、支持農村道路建設和農村電網建設，并重視對已建成基礎設施的后期管護。

2.加大農業科研和科研成果推廣的投入。科技是第一生產力，農業科研是解決農業生產力落后的關鍵因素。但是，農業科研的周期較長、資金需求量較大、收益也不確定，對私人資金沒有吸引力，幾乎完全依賴政府財政投入。因此，在財政涉農資金使用過程中，應向農業科研領域傾斜，將涉農資金使用的“現時消耗”轉變為“儲備未來”。

（二）改變涉農資金的管理模式

1.整合涉農資金。按照“政府主導、部門協調、資金整合、聯合共管、集中力量辦大事”的思路[5]，從“橫向”和“縱向”兩方面來整合涉農資金。橫向上，在不增加管理成本的基礎上，將分別由發改委、財政部、農業部、科技部和國土資源部管理的資金整合起來，由專門的部門進行管理，地方也是如此?？v向上，根據涉農資金的性質，對中央、省市和縣級資金進行有效整合。首先，根據各級政府的農業發展計劃和土地利用總體規劃等制定涉農資金的分配計劃和標準。然后，由各級政府的資金管理部門將資金直接撥付到涉農資金專項賬戶，資金的最終使用和管理設置在縣一級，實現縱向的整合。

2.對農民和項目接受對象進行直接補貼。目前，政府對糧食生產、農業機械設備設施和陽光培訓實行的是直接對農民進行補貼的模式，減少了運行費用，提高了時效性，受到廣大農民的好評。其他涉農項目資金補貼也可參考此模式，將補貼農民的資金，通過“一卡通”、“一折通”等，及時足額地兌現到農民手中。

（三）加強支出管理

1.合理設置涉農資金投資分配渠道。國家合理設置涉農資金分配渠道，發揮財政部門的協調作用，將各級政府的涉農投資進行歸并，并相應調整各個部門的職責分工，理順投資主管部門和財政主管部門分別在涉農資金管理方面的職能和定位，逐步實現由財政部門統一撥付涉農資金，強化統籌協調，避免不必要的重復投資和分散投資，提高涉農資金的使用效益。省、市和縣一級政府也要依此進行相應部門的職責分工調整和歸并。

2.嚴格遵循涉農資金管理的規章制度。規范涉農資金的支出程序，保證涉農資金及時、合理、有效的使用。在涉農項目的起始審批、資金撥付和項目執行時的預算和使用過程中，以及最后項目驗收、檢驗和評估、項目后期管理等一系列流程中，建立起一套全面、系統的監督機制。要規范會計基礎工作，通過組織有關項目單位人員進行專業知識培訓，提高相關人員的政策水平和業務能力，進而規范會計行為，加強對財務的管理。堅持設置專用賬戶核算，確保涉農資金?？顚Ｓ?。嚴格報銷手續，各項涉農支出要合理、合規和合法，原始報銷憑證要合法、真實、有效，報銷手續的審批要完備。

（四）完善財政涉農資金監督機制

要實現涉農專項資金的優化組合和高效益，就必須制定科學、有效的制約機制，制定完備、合理的監管措施，建立合理的考評機制，從而最終建立一個從政策控制、過程控制到效率控制的高效支出控制機制。

1.建立涉農資金責任追究制度。涉農資金的管理，無論是在資金的撥付環節還是在使用環節，都要建立責任追究制度。堅持主管部門管項目、財政部門管資金的雙約束機制，明確雙方的權力與責任。財政部門一定要規范撥款的程序，嚴格遵循簽批制度，完善監督和稽核手續，從而實現權力到人，責任到人。同時，各項目的主管部門公示已審批的項目，定期公示項目建設情況和內容，接受群眾監督；對已經完工的項目實行驗收制度，嚴格執行項目管理責任制，做到一個項目未完不換人、不驗收、不換崗，使每一項?？疃悸鋵嵉骄唧w責任人。對于審計過程中查出的違規違法行為，直接追究當事人責任。

2.建立涉農資金績效考評制度。建立起一套科學、規范的適合于我國的涉農資金績效考評制度，可使有限的資金發揮出最大的效益。在建立財政涉農資金績效考評指標體系時，設計出的各項指標必須與農業項目的目標有直接的聯系。例如，農業綜合開發項目，績效考評指標應包括土地治理項目指標和產業化經營項目指標。土地治理項目指標中的項目效益考評，一定要突出農業生產條件的改善及生態環境的改善、新增主要農產品的生產能力、項目區農民的直接受益情況等。

3.實行政務公開制度，增加工作透明度。財政涉農資金的使用一定要堅持公開、透明的原則，避免資金使用的隨意性。大力推行涉農資金縣級報賬制和國庫集中支付制，減少資金撥付時的中間環節，積極推行政府采購制和項目招投標制。逐步推行涉農資金的分配使用網上公開制，除少數涉密涉農資金外，其他與農民群眾切身利益相關的涉農資金都要在網上公開，接受人民群眾的監督，形成嚴格的社會監督機制。

加強涉農資金的管理和使用，關系到我國“三農”事業的穩定和發展，關系到億萬農民的民生，因此我國政府相關部門必須明確方向，采取有力措施，不斷提高財政涉農資金的管理水平。目前，我國涉農資金整合工作正在不斷深入開展，試點工作已取得一定的成效，為下一步全面開展財政涉農資金的使用和整合樹立了典范。但對涉農財政資金管理及運行過程中存在的弊端和突出問題，應該引起各級政府部門的高度重視，各級政府一定要不斷加強對財政涉農資金的整合管理和監督，完善相關的相關法律法規，形成服務三農的理念和意識。另外，政府可以賦予基層財政部門一定的資金監管權限，使基層財政部門的資金監管職能不再流于形式，并能夠得以有效實施。使基層財政部門切實能夠從內部管理和外部監管兩個方面入手，加大改革力度，努力使涉農資金的管理及使用制度化、規范化。通過以上論述，認識到涉農資金的重要意義，要樹立科學的發展觀，按照公平公正、安定有序的社會要求，把黨和國家的各項惠民政策和措施落實好，見諸成效。把各項涉農資金管理好、分配好、使用好。把農民的積極性和創造性保護好、引導好，共同創建社會主義新農村。

參考文獻

[1]劉旭東，傅晉豫.加快推進財政支農資金整合[J].理論探索，2012（5）：66-68.

[2]梁達芬.財政支農資金管理形式、管理方式和管理模式關系辨析[J].財會研究，2012（17）：9-12.

[3]劉龍泉，郭拴太.關于健全財政支農資金統計管理體系的思考[J].財政論壇，2010（15）：11-13.

[4]云紅.支農資金使用效率存在的問題及建議[J].農村經濟與科技，2009，20（5）：46.

[5]汪鵬，周小平，宋麗潔.我國財政支農資金管理問題及改革路徑[J].時代經貿，2009，9：82-83.

作者簡介：陳淑玲（1975-），女，漢族，山東臨沂人，任職于山東省沂南縣農村信用合作聯社，研究方向：金融。