我國行政倫理制度建構(gòu)路徑探討

李璐璐

【摘 要】行政倫理建設(shè)已經(jīng)成為世界潮流，目前我國出于轉(zhuǎn)型時期，行政倫理建設(shè)不僅關(guān)系到行政人員倫理失范問題的解決，關(guān)系到政府形象的塑造，甚至關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定和國家的生死存亡，行政倫理建設(shè)，特別是行政倫理制度的構(gòu)建和完善亟待加強。

【關(guān)鍵詞】行政倫理；建構(gòu)路徑；研究

當前，我國正處于急劇和深刻的社會轉(zhuǎn)型時期，社會規(guī)范體系還在新舊交替之中，多元化的倫理價值觀念和真實的倫理需求矛盾凸顯，其中行政倫理方面的表現(xiàn)尤為突出。加強行政倫理的制度建設(shè)是在新的歷史起點上堅持和發(fā)展中國特色社會主義的現(xiàn)實要求，也是我國完善國家治理體系和提升治理能力的重要途徑。行政倫理建設(shè)關(guān)乎民心向背、國運治亂和國家興衰，影響公共管理效率和管理效益的提高，關(guān)系著行政管理目標能否實現(xiàn)，關(guān)系到社會主義精神文明建設(shè)進程和水平。如何完善我國行政倫理制度建構(gòu)，筆者認為主要有如下途徑。

一、再造行政倫理價值觀念

行政倫理理念是行政倫理建設(shè)實踐的行為指南，只有擁有先進的理念，才能夠推進行政倫理制度的建設(shè)和完善。為人民服務(wù)是我國行政倫理及其制度建設(shè)的最高價值追求，這一行政倫理價值觀是中國共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)和理性認識公共行政本質(zhì)的基礎(chǔ)上，批判性地繼承傳統(tǒng)的民本思想而最終形成的。但同時如何將為人民服務(wù)的這一道德原則內(nèi)化于心、外化于行，需要更新行政倫理觀念，進行價值觀再造，即在行為選擇上將人民服務(wù)細化為堅持法律至上、公共利益至上、服務(wù)至上和責任至上的價值觀。

（一）堅持法律至上。

法律至上是法治區(qū)別于人治的根本標志，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物。公共利益實際上是和政府的合法性相關(guān)聯(lián)的，如果公眾的利益沒有被代表，意愿和需求沒有得到滿足或者較好地滿足，政府存在的合法性便出現(xiàn)危機，則公共管理也可能面臨變革了，現(xiàn)代政府無不面臨著復(fù)雜多變的公共行政環(huán)境和多元化、個性化的公眾需求，各國政府只有盡最大的努力不斷提升自己的執(zhí)政能力，不斷實現(xiàn)和增進公共利益，才能獲得公民最大程度的認可，我國政府也不例外i。

（二）堅持服務(wù)之上。

服務(wù)理念是20世紀90年代以來西方國家在政府再造運動中提出來的，主張以企業(yè)精神來改革政府公共部門，認為政府再造工程最重要的是樹立政府的公共服務(wù)精神，為社會公眾提供公共服務(wù)不僅是政府的合法性使然，也是公共行政發(fā)展趨勢的必然要求，這是以一種委托—代理關(guān)系為依據(jù)的，政府與公眾之間就是一種委托—代理關(guān)系，公眾是政府的委托人，政府接受公眾的委托，行使管理社會公共事務(wù)的權(quán)力，因此，政府就必須為人民服務(wù)、對人民負責，實現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色和心理轉(zhuǎn)變ii。

（三）堅持責任行政。

責任行政是現(xiàn)代公共行政的基本原則和根本取向之一，建立一個負責任的政府是現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治國家的共識。責任政府在廣義上可以理解為政府有責任對公眾的各種合理做出回應(yīng)，在狹義上則是指政府對法律規(guī)定的職能負有執(zhí)行責任，如果違反就要承擔相應(yīng)的法律責任。

二、加快行政倫理的制度構(gòu)建和落實

（一）加快立法建設(shè)。

加快行政倫理立法建設(shè)。從行政倫理建設(shè)的現(xiàn)狀來看，我國急需一部行政倫理法來對全國的行政倫理建設(shè)進行統(tǒng)一指導(dǎo)，但是我國的法制建設(shè)整體上并不完善，要迅速出臺一部系統(tǒng)全面而又操作性強的行政倫理法實屬不易，行政倫理立法進程必須是漸進的過程。目前，應(yīng)該先對行政倫理建設(shè)具體制度如官員財產(chǎn)申報、信息公開等進行立法，保障行政倫理建設(shè)的基本工作能夠落到實處，等時機成熟的時候，依據(jù)這些制度立法的經(jīng)驗和實施效果出臺行政倫理法。

（二）建立健全組織機構(gòu)。

行政倫理的管理機構(gòu)是專門致力于推進行政倫理建設(shè)的現(xiàn)實力量，其建立和運作能夠保障行政倫理建設(shè)的常規(guī)化和制度化。行政倫理建設(shè)的管理機構(gòu)的缺失會導(dǎo)致行政倫理建設(shè)工作責任的分散甚至無人負責。行政倫理建設(shè)的管理機構(gòu)是不能缺少的，我國可以提升國家預(yù)防腐敗局的地位，賦予國家預(yù)防腐敗局更多的權(quán)力和更大的獨立性來負責全國的行政倫理建設(shè)工作，或者將行政倫理管理職能賦予中央紀委和監(jiān)察部專門管理和監(jiān)督行政倫理建設(shè)工作。

（三）全面實施財產(chǎn)申報制度。

行政倫理的制度建設(shè)不能僅從宏觀上來入手和落實，建立和完善微觀的行政人員的個人道德制度能夠更加直接地、及時地約束行政人員的行政行為，更好地落實行政倫理的宏觀制度，推動行政倫理制度建設(shè)的不斷完善。利益追逐特別是經(jīng)濟利益追逐是行政人員產(chǎn)生違紀甚至違法現(xiàn)象的主要原因，因此制定官員財產(chǎn)申報制度就成為預(yù)防和遏制腐敗的一項更為有效的措施，世界各國成功的實踐己經(jīng)證明，官員財產(chǎn)申報制度在增強公眾對行政人員的監(jiān)督，揭示行政人員潛在的利益沖突，強化行政人員廉潔自律等方面發(fā)揮著極其有效的作用iii。

（四）建立行政人員職業(yè)道德培養(yǎng)機制。

行政人員是一個獨特的職業(yè)群體，身處公共行政這樣一個領(lǐng)域，就應(yīng)該有不同于一般社會成員的職業(yè)意識和道德觀念，即建立對公共利益的信仰并且依照這一信仰自覺、合法地行使公共權(quán)力。個體的道德發(fā)展一般包括四個階段，即他律、習(xí)慣、自律和追求價值目標，也就是說個體德性的產(chǎn)生必須經(jīng)過后天的學(xué)習(xí)和修養(yǎng)，我們因此可以通過建立行政人員職業(yè)精神的培養(yǎng)機制促使行政人員形成，并且自主地提升職業(yè)意識和道德觀念，行政人員的職業(yè)精神培養(yǎng)機制是行政倫理制度建設(shè)的重要組成部分。

三、強化監(jiān)督機制的功能

（一）強化內(nèi)部監(jiān)督機制。

首先，要通過立法促進行政倫理監(jiān)督的制度化，為行政倫理監(jiān)督提供基本的規(guī)范和法律依據(jù)。其次，要賦予監(jiān)督機構(gòu)獨立的監(jiān)督職能。我國行政體制自身的障礙影響了行政倫理監(jiān)督機制效能的發(fā)揮，但就目前而言，改變這種特殊的體制是不現(xiàn)實的，所以當務(wù)之急是通過立法程序賦予紀檢機構(gòu)、監(jiān)察機構(gòu)、檢察院和法院較為獨立的監(jiān)督職能，主要應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)具有與同級黨政機構(gòu)相對平等的地位，除需要黨的代表大會選舉產(chǎn)生官員外，監(jiān)督機構(gòu)可以獨立行使人事任免權(quán)來任免其他工作人員，財務(wù)經(jīng)費的管理要與同級政府財政脫鉤，由上一級納入財政預(yù)算，最后還需要賦予監(jiān)督機構(gòu)獨立行使立案調(diào)查和審批的權(quán)力。第三，整合分散的監(jiān)督力量，增強監(jiān)督的整體合力。各監(jiān)督機構(gòu)之間應(yīng)該建立有序的相互協(xié)作機制，可以利用互聯(lián)網(wǎng)互通情況、共享材料、聯(lián)合辦案。第四，加強宣傳教育，強化行政監(jiān)督意識，要讓監(jiān)督者敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，用法律手段大膽行使監(jiān)督的權(quán)力，并在監(jiān)督過程中不斷提高監(jiān)督水平和工作能力，而被監(jiān)督者應(yīng)該自覺接受監(jiān)督，克服抵制情緒。

（二）強化社會監(jiān)督等外部監(jiān)督機制。

首先盡快對新聞輿論監(jiān)督，進行立法賦予新聞媒介較大的獨立性，政府可以引導(dǎo)其輿論監(jiān)督的方向。監(jiān)督其輿論監(jiān)督的尺度。其次加強公眾監(jiān)督，培養(yǎng)公眾的民主參政意識，讓社會公眾樂于、勇于、善于對行政機關(guān)及行政人員進行監(jiān)督。要完善各種相關(guān)制度，用制度保障公眾行使監(jiān)督權(quán)力。我國目前的舉報制度、信訪制度、聽證制度在行政倫理監(jiān)督中發(fā)揮了不小的作用，但是因為立法的滯后和制度自身的漏洞，公眾監(jiān)督的潛力并未完全發(fā)揮出來，第三，重視對非營利組織的培育和監(jiān)管，這樣公眾可以參與到非營利組織中發(fā)揮監(jiān)督作用，逐步形成公眾監(jiān)督的組織化、有序性、獨立性iv。

四、培育成熟、理性的公民社會

公民社會是公民們在官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之自愿結(jié)社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。公民社會是相對于臣民社會而言的，是相對于強調(diào)國家權(quán)利忽視個人權(quán)利的社會結(jié)構(gòu)而言的，我國的公民社會并不成熟。現(xiàn)代公共生活的培育需要政府從政策和法律上加以正確引導(dǎo)，加強與社會公眾的良性互動，并給予社會群體輿論表達，實施民主監(jiān)督的空間和機會，通過制度途徑回應(yīng)公眾的訴求。完善市場經(jīng)濟體制是公民意識生成的最基本、最有效的途徑v。

注釋：

i葛妮，《試論當代公共管理的本質(zhì)問題—公共利益》[A].長安大學(xué)學(xué)術(shù)年會論文集

ii張成福，《公共管理學(xué)》[M].中國人民大學(xué)出版社

iii張世軍，《官員財產(chǎn)申報制度中國反腐的選擇與策略》[J].湛江師范學(xué)院學(xué)報 .2010年4月

iv魏娜，《城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治組織的發(fā)展》[J].北京行政學(xué)院學(xué)報.2003年01期

v何增科，《公民社會與民主治理》[M]. 中央編譯出版社