鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

李明華

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)整個(gè)財(cái)政體系的基礎(chǔ)，在鞏固政權(quán)、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、完善財(cái)務(wù)管理體制發(fā)揮著重要作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在建立公共財(cái)政，提高農(nóng)村公共服務(wù)，建立社會(huì)主義新農(nóng)村中的地位越來(lái)越重要，任務(wù)越來(lái)越艱巨。筆者通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政相關(guān)著作、文獻(xiàn)作者的觀點(diǎn)，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)的突出問(wèn)題，研究解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；財(cái)政自主權(quán)；對(duì)策研究

一、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

Ronald Fisher （1996）的《State and Local Public Finance》該書對(duì)美國(guó)地方財(cái)政的收入構(gòu)成、公共產(chǎn)品供給和預(yù)算等問(wèn)題進(jìn)行了詳實(shí)、系統(tǒng)的論述。Lily Lee Tsai（2002）從一個(gè)國(guó)際學(xué)者看中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題的國(guó)際視角，在澳大利亞The China Journal 的論文中指出，中國(guó)農(nóng)村干部是依靠社區(qū)習(xí)俗來(lái)籌集和管理公共事務(wù)，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府為發(fā)展項(xiàng)目，其所征之稅只用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣里的項(xiàng)目，比如建電廠、修路，公共基金難得流向農(nóng)村，而村委會(huì)只負(fù)責(zé)村里的道路建設(shè)、灌溉工程、垃圾處理等。

我國(guó)基于中國(guó)特色社會(huì)主義制度背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的研究主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的概念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的現(xiàn)狀以及策略與建議兩方面。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

在地方財(cái)政自主權(quán)的概念上，孫潭鎮(zhèn)（1994）以財(cái)政制度為分類依據(jù)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分為預(yù)算和除預(yù)算之外的多種渠道的資金募集，并通過(guò)若干實(shí)例研究，得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是以非規(guī)范方式籌集用于公共目的的公共收入的結(jié)論。王寧（2003）提出了地方公共服務(wù)供應(yīng)自主權(quán)、與地方政府公共服務(wù)相適應(yīng)的財(cái)力支配的自主權(quán)、必要的財(cái)政管理自主權(quán)三位一體的地方財(cái)政自主權(quán)劃分，并指出以上三項(xiàng)地方財(cái)政自主權(quán)在功能和作用上相互聯(lián)系、相互依托。王東梅（2007）基于受益原則（使用資源者必須向提供資源者負(fù)責(zé)）和資源使用責(zé)任原則（地方政府必須對(duì)納稅者和中央政府負(fù)責(zé)）提出地方財(cái)政自主權(quán)分為地方服務(wù)供應(yīng)自主權(quán)和財(cái)政收入自主權(quán)，這使地方財(cái)政自主權(quán)具備了基本的理論基礎(chǔ)。周安江（2010）認(rèn)為現(xiàn)存的基層財(cái)政模式：一種是“珠三角模式”，該地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政自決自理、縣市聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，所對(duì)應(yīng)的基層財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支具有一定的自主權(quán)，并達(dá)到“自我平衡”的財(cái)政狀態(tài)。另一種是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“財(cái)政包干”模式——縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行兜底保障，省財(cái)政也會(huì)轉(zhuǎn)移支付部分資金用來(lái)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，所對(duì)應(yīng)的基層財(cái)政自主權(quán)是收支平衡上的財(cái)政功能性平衡。在基層政權(quán)財(cái)政自主權(quán)地位與作用上，高瑜與吳姍姍（2013）認(rèn)為基層是國(guó)家統(tǒng)治的基本單元， 是廣大民眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的最初空間， 是國(guó)家政權(quán)延伸的末梢領(lǐng)域， 加強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)對(duì)于保障基層基本公共服務(wù)供給和實(shí)現(xiàn)有效的基層治理有著重要的意義。

在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的現(xiàn)狀以及策略與建議方面。王睿、高軍（2007）認(rèn)為地方財(cái)政自主權(quán)不足、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系不完善等原因形成了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提出了在根源上要增加財(cái)源，在體制上要?jiǎng)澢遑?cái)權(quán)和事權(quán)的界限，增強(qiáng)地方財(cái)政的自主權(quán)，在監(jiān)督上要增強(qiáng)透明度、推行部門預(yù)算等對(duì)策。王東梅（2007）認(rèn)為目前地方財(cái)政自主權(quán)出現(xiàn)的問(wèn)題主要有省級(jí)以下各級(jí)政府之間的財(cái)政責(zé)任劃分混亂以及層級(jí)過(guò)多使政府間財(cái)政關(guān)系復(fù)雜扭曲，地方公共服務(wù)難以推行等問(wèn)題。提出了落實(shí)地方財(cái)政自主權(quán)的建議，在下放財(cái)政事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)有上級(jí)政府、納稅人對(duì)地方政府的雙重監(jiān)督制約的機(jī)制。余浪（2010）認(rèn)為解決地方財(cái)政自主權(quán)目前的問(wèn)題，應(yīng)精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)、建立完善的地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制、確保地方財(cái)政收入。徐鍵（2010）提出我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)的改革必須在規(guī)范主義的立場(chǎng)上循序形成。續(xù)競(jìng)秦、楊永恒（2011）通過(guò)修正的DEA兩步法研究發(fā)現(xiàn)，影響我國(guó)地方政府基本公共服務(wù)效率的顯著正向因素是地方政府的財(cái)政自主權(quán)。高琳（2012）通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政自主權(quán)的影響存在地區(qū)異質(zhì)性，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)更應(yīng)實(shí)施財(cái)政自主權(quán)的改革。鄭雅卓、李效熙（2013）提出我國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)差距不斷加大的原因之一是地方政府的財(cái)政自主權(quán)越來(lái)越小，使當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村的投入大幅減少。

從現(xiàn)有的理論研究可以看出由于各國(guó)財(cái)稅體制的不同，國(guó)外對(duì)于財(cái)政自主權(quán)的研究較少，我國(guó)對(duì)于地方財(cái)政的研究起步也比較晚，主要集中于地方財(cái)政自主權(quán)的概念與現(xiàn)狀研究，部分學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的限縮，如果在法治制度下規(guī)范有效運(yùn)行地方財(cái)政自主權(quán)，將能進(jìn)一步的發(fā)揮基層政府的財(cái)政職能，有效提升其基本公共服務(wù)的效率與群眾滿意度。此外，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，尤其是加強(qiáng)西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政自主權(quán)已成為理論和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的現(xiàn)狀及建議

（一）現(xiàn)狀與問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前重上層、輕基層的財(cái)政分配制度、歲入補(bǔ)助的財(cái)政模式使基層財(cái)政的制約普遍存在，出現(xiàn)了財(cái)源不足而財(cái)政自主性較低、過(guò)于依賴上級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)助等問(wèn)題，使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市面臨著財(cái)權(quán)和事權(quán)不一致并形成一種“無(wú)功能政治” 的困局。

（二）策略建議。一方面，應(yīng)當(dāng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)，加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。另一方面，在加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)， 應(yīng)當(dāng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出的監(jiān)督力度。加強(qiáng)監(jiān)督的目的在于防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得財(cái)政自主權(quán)后自利性方面過(guò)于膨脹而加大對(duì)農(nóng)村資源的索取，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)合法性的下降；此外， 加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督還應(yīng)防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財(cái)政資源用于內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)及人事費(fèi)用支出等從而以擠壓民生等領(lǐng)域支出， 確保有限的財(cái)政資源能用到基本公共服務(wù)的供給等領(lǐng)域。

參考文獻(xiàn)

[1]Fisher R C. State and local public finance[M]. Chicago： Irwin， 1996.

[2]Tsai， Lily Lee. "Cadres， temple and lineage institutions， and governance in rural China." [J].The China Journal（2002）： 1-27.

[3]孫潭鎮(zhèn)，朱鋼，王朝才.現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村財(cái)政問(wèn)題研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1994.

[4]王寧.地方財(cái)政改革研究[M].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004.

[5]王東梅.論地方財(cái)政自主權(quán)[J].財(cái)政監(jiān)督，2007（5）：75-76.