制約高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的現(xiàn)實(shí)瓶頸及其對(duì)策

顧勤 夏午寧

摘 要：黨風(fēng)廉政建設(shè)作為高校黨建工作的重要內(nèi)容和推進(jìn)高校內(nèi)涵發(fā)展的有力保障，是一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要取決于實(shí)效性的增強(qiáng)。制約高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的現(xiàn)實(shí)瓶頸主要是黨風(fēng)廉政建設(shè)認(rèn)知偏差、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在缺陷、問責(zé)實(shí)施相對(duì)弱化。堅(jiān)持以教育為基礎(chǔ)，以制度為保障，以問責(zé)為核心，不斷優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任落實(shí)，是增強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的有效路徑。

關(guān)鍵詞：高校；黨風(fēng)廉政建設(shè)；現(xiàn)實(shí)瓶頸；問責(zé)

中圖分類號(hào)：G641 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）06-0047-04

高校在全面建設(shè)和諧校園、全面深化改革、全面依法治校、全面從嚴(yán)治黨的背景下，應(yīng)深刻把握黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的科學(xué)內(nèi)涵，分析研究制約黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的現(xiàn)實(shí)瓶頸并探求突破策略，有利于在更深層次保障高校職能發(fā)揮，促進(jìn)高等教育事業(yè)縱深發(fā)展。

一、高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的科學(xué)內(nèi)涵

作為高校治理的重要組成部分，黨風(fēng)廉政建設(shè)目標(biāo)具有層次性特征，以服務(wù)師生、促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展為總目標(biāo)，以提高修養(yǎng)、改進(jìn)作風(fēng)、合理配置權(quán)力、有效監(jiān)督權(quán)力等為下一級(jí)目標(biāo)，以改進(jìn)工作作風(fēng)、生活作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)以及防控經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、行政領(lǐng)域、學(xué)術(shù)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)（腐敗）等為具體目標(biāo)。除了實(shí)踐的可行性外，實(shí)效性主要反映的是實(shí)踐結(jié)果對(duì)于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性是指高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的各項(xiàng)制度安排和具體實(shí)踐活動(dòng)在服務(wù)廣大師生、促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展上產(chǎn)生的正面結(jié)果的效能，是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部將優(yōu)良作風(fēng)、廉潔從政理念內(nèi)化于心、外化于行的認(rèn)知程度，也是衡量高校黨委、紀(jì)委工作效能的重要尺度。高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性一般通過與依法治校的契合程度、制度管人、管事、管權(quán)的整體功效、權(quán)力配置、制衡和監(jiān)督體系健全程度等指標(biāo)進(jìn)行定性評(píng)價(jià)，主要通過責(zé)任體系構(gòu)建、“兩個(gè)責(zé)任”協(xié)同推進(jìn)、內(nèi)部權(quán)力配置運(yùn)行、黨風(fēng)廉政教育、高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、行政、學(xué)術(shù)領(lǐng)域腐敗發(fā)生情況等具體地表現(xiàn)出來。

增強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的實(shí)效性，不僅是高校履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)以及文化傳承功能的必然選擇，而且是應(yīng)對(duì)物質(zhì)主義橫行、理想信念動(dòng)搖、公共權(quán)力和公共資源濫用的客觀要求，有助于加強(qiáng)干部隊(duì)伍以及校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)建設(shè)，有助于營造風(fēng)清氣正、團(tuán)結(jié)向上的氛圍，有助于在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域滲透與反滲透斗爭(zhēng)中取得主動(dòng)權(quán)，為高等教育事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的思想保障、組織保障和制度保障。[1]

二、制約高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的現(xiàn)實(shí)瓶頸

高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)踐在廉潔自律教育、權(quán)力監(jiān)督、校務(wù)公開、糾正“四風(fēng)”、完善制度以及提升機(jī)關(guān)服務(wù)效能等方面取得了顯著成績(jī)，但其實(shí)效性的增強(qiáng)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然面臨認(rèn)知偏差、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、問責(zé)弱化等現(xiàn)實(shí)瓶頸的制約。

（一）黨風(fēng)廉政建設(shè)存在認(rèn)知偏差

認(rèn)知偏差必然會(huì)導(dǎo)致行為不當(dāng)。當(dāng)前，對(duì)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)認(rèn)知上的偏差主要包括：（1）對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)容把握不全面。有人片面地將黨風(fēng)廉政建設(shè)視為僅僅是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的事，持“與己無關(guān)”論；也有人將黨風(fēng)廉政建設(shè)簡(jiǎn)單地等同于反腐敗工作，認(rèn)為其主要是學(xué)校紀(jì)委受理信訪舉報(bào)和查辦案件，難以踐行“以人為本”、“立德樹人”等理念。（2）對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的意義詮釋不深入。如有人將必要的監(jiān)督視為對(duì)自身工作的不信任，甚至存在抵觸情緒，影響科學(xué)民主決策和內(nèi)部控制的健全完善；部分行政部門領(lǐng)導(dǎo)未能將黨風(fēng)廉政建設(shè)上升到應(yīng)有的高度，仍以業(yè)務(wù)工作為主，黨風(fēng)廉政建設(shè)顯得比較被動(dòng)。（3）對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”和“一崗雙責(zé)”理解不透徹。雖然絕大多數(shù)人意識(shí)到黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任是黨委、監(jiān)督責(zé)任是紀(jì)委，但對(duì)二者的關(guān)系理解不透徹，主體責(zé)任清單、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任清單、監(jiān)督責(zé)任清單還有待完善。黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任體系的核心，但是相當(dāng)一部分人員對(duì)業(yè)務(wù)工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的協(xié)同缺乏認(rèn)知，“一崗雙責(zé)”實(shí)踐中部分領(lǐng)導(dǎo)干部難以從根本上以同等精力推進(jìn)分管部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)，尚未形成“兩手抓、兩手硬”的共識(shí)。以上這些在認(rèn)知上所存在的偏差，導(dǎo)致在高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)因循守舊、形式主義、制度執(zhí)行不到位等問題。

（二）高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制的缺陷是廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。高校現(xiàn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的缺陷主要表現(xiàn)為：（1）權(quán)力配置不科學(xué)。當(dāng)前大部分高校強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”而相對(duì)忽視了“教授治學(xué)、民主監(jiān)督”，難以深入貫徹“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的要求并以大學(xué)章程規(guī)范權(quán)力。如在機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免和內(nèi)部監(jiān)督方面相關(guān)權(quán)力的重合勢(shì)必導(dǎo)致自由裁量權(quán)擴(kuò)大，行政權(quán)力、民主權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力配置不合理使得普通教師、教輔人員和在校大學(xué)生的需求表達(dá)和汲取脫節(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致缺乏主動(dòng)參與高校內(nèi)部事務(wù)管理和決策的積極性。（2）權(quán)力約束機(jī)制不健全。因高校的制度建設(shè)尚未完善，有些人利用“制度空白”和管理政策上的“漏洞”，謀取個(gè)人私利；有些人針對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中權(quán)力制衡性相對(duì)較差，將部門權(quán)力演變?yōu)閭€(gè)人權(quán)力，導(dǎo)致一定程度上出現(xiàn)權(quán)力的人格化現(xiàn)象。（3）權(quán)力監(jiān)督體制不完善。當(dāng)前高校內(nèi)部監(jiān)管部門獨(dú)立性、權(quán)威性受到質(zhì)疑，紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督缺位、職能錯(cuò)位、工作越位依然存在。[2]以教職工代表大會(huì)、工會(huì)為主的“下對(duì)上監(jiān)督”不同程度地流于形式，以校務(wù)公開為主的“群眾性監(jiān)督”滯后于數(shù)字化校園建設(shè)進(jìn)程，一些負(fù)有監(jiān)督職能的部門在實(shí)際中不能充分履職，監(jiān)督對(duì)象對(duì)監(jiān)督主體持漠視或抵觸態(tài)度，甚至監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督主體“合謀”，導(dǎo)致權(quán)力失衡和權(quán)力濫用的惡性循環(huán)，職務(wù)犯罪和腐敗案件（尤其是一些關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)）時(shí)有發(fā)生。

（三）黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)施相對(duì)弱化

黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制有其理念基礎(chǔ)和歷史嬗變過程，已成為落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”的重要保障。[3]然而，當(dāng)前高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)施顯得相對(duì)弱化，主要表現(xiàn)為：（1）缺乏嚴(yán)格實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，增強(qiáng)院（系）、部門黨政領(lǐng)導(dǎo)抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的責(zé)任感和使命感，促進(jìn)學(xué)校事業(yè)健康發(fā)展，各高校都簽訂了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任書，但是在責(zé)任目標(biāo)、任務(wù)分解上過于籠統(tǒng)，難以進(jìn)行分級(jí)負(fù)責(zé)和量化考核。與此同時(shí)，問責(zé)主體的單一性（黨內(nèi)問責(zé)）制約了公信力和問責(zé)效力。如黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)主要依靠高校的紀(jì)委運(yùn)作，黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)還局限于黨內(nèi)紀(jì)檢問責(zé)的范圍內(nèi)，未能形成內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、教職工代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)以及社會(huì)公眾、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)等多元主體參與協(xié)同的問責(zé)體系。（2）以“自上而下”推動(dòng)為主，同級(jí)問責(zé)受到限制。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》實(shí)際上認(rèn)可了地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督和問責(zé)權(quán)，但在高校層面，紀(jì)委接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，與上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨委和紀(jì)委問責(zé)權(quán)相比，學(xué)校紀(jì)委對(duì)黨委的問責(zé)權(quán)受到限制。（3）以事后追責(zé)為主，問責(zé)的預(yù)防功能尚未得到充分發(fā)揮。懲罰是手段，預(yù)防是目的。然而，當(dāng)前不少人簡(jiǎn)單地將黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制等同于責(zé)任追究制度，忽視了針對(duì)事前、事中的常態(tài)問責(zé)，將問責(zé)集中于事后彌補(bǔ)，并且問責(zé)過程不能完全公開透明。

三、增強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)效性的對(duì)策路徑

高校黨風(fēng)廉政建設(shè)作為一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，需通過“教育、制度、問責(zé)”三位一體模式，突破制約瓶頸，主動(dòng)適應(yīng)全面建設(shè)和諧校園、全面深化改革、全面依法治校、全面從嚴(yán)治黨的“四全”環(huán)境，有效保證黨中央、國務(wù)院關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的決策和部署的貫徹落實(shí)。

（一）以教育為基礎(chǔ)，提升黨風(fēng)廉政建設(shè)認(rèn)知水平

落實(shí)黨風(fēng)廉政教育，必將糾正認(rèn)知上的偏差，為黨風(fēng)廉政建設(shè)提供思想基礎(chǔ)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)容、意義以及“兩個(gè)責(zé)任”、“一崗雙責(zé)”上形成共識(shí)。（1）豐富和擴(kuò)展教育內(nèi)容。既要突出宗旨教育和崗位廉政教育，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大教職工的服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，及時(shí)查找風(fēng)險(xiǎn)，做到勤政廉政，又要突出法治教育和師德師風(fēng)教育，營造“法無授權(quán)不可為”、“法律紅線不可逾越”的氛圍，提升教師的職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德、社會(huì)公德。既要加強(qiáng)理想信念教育，將馬克思主義基本理論和中國特色社會(huì)主義理論體系緊密結(jié)合起來，增強(qiáng)道路自信、理論自信和制度自信，又要加強(qiáng)黨風(fēng)黨紀(jì)教育，將“三嚴(yán)三實(shí)”要求內(nèi)化為自覺的意識(shí)、外化為實(shí)際的行動(dòng)。（2）改進(jìn)和創(chuàng)新教育形式和方法。[1]實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)廉政教育“無處不在”、“無時(shí)不有”、“入腦入心”的目標(biāo)，要在傳統(tǒng)教育模式的基礎(chǔ)上，積極適應(yīng)信息技術(shù)不斷發(fā)展的新環(huán)境，運(yùn)用微博、微信等新媒體平臺(tái)開展黨風(fēng)廉政教育，及時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)將作風(fēng)建設(shè)和廉潔自律要求推送至全體校領(lǐng)導(dǎo)和各學(xué)院（部門）負(fù)責(zé)人；要積極開展“一把手”講廉政黨課活動(dòng)，加大勤政廉政典型的宣傳力度，突出職務(wù)犯罪和腐敗行為對(duì)廣大教職工的警示作用；要充分挖掘校本資源，打造特色校園廉潔文化，通過組織師生參加上級(jí)有關(guān)廉潔文化活動(dòng)、開展校園“廉潔文化活動(dòng)周”等，營造黨風(fēng)廉政建設(shè)的良好氛圍。

（二）以制度為保障，優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，必然要求健全校內(nèi)規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成教學(xué)、科研、管理等制度體系，提高辦學(xué)能力，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)法治化進(jìn)程。（1）發(fā)揮“制度管人、制度管事、制度管權(quán)”的合力和整體功效。為夯實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)，各高校要通過制度的“立”、“改”、“廢”、“留”，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的有章可循。[4]在將黨風(fēng)廉政建設(shè)納入年度黨政工作要點(diǎn)和學(xué)校發(fā)展總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要以“兩個(gè)責(zé)任”、“一崗雙責(zé)”制衡權(quán)力，完善和落實(shí)學(xué)校、院系（部）兩個(gè)層級(jí)的“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度、議事決策程序，增強(qiáng)民主參與程度，堅(jiān)持“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。要堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”和“重點(diǎn)論”的統(tǒng)一，切實(shí)通過制度嚴(yán)把基建工程、設(shè)備采購、招生考試、財(cái)務(wù)管理、干部選用、人事招聘、職稱評(píng)審和科研經(jīng)費(fèi)使用等重點(diǎn)關(guān)口。（2）健全完善權(quán)力配置、制衡和監(jiān)督機(jī)制。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的法治化進(jìn)程，要求以建立和完善大學(xué)章程為契機(jī)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，健全決策程序和民主管理形式，合理進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工，確保學(xué)校內(nèi)部管理的民主化和科學(xué)化。（3）統(tǒng)籌處理“權(quán)力關(guān)系、行政效率、崗位激勵(lì)”問題。如以權(quán)力邊界的界定為關(guān)鍵，明晰行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)校與院系（部）職權(quán)；以議事規(guī)則、決策程序?yàn)樽ナ郑趯?shí)踐和微觀層面提升服務(wù)效能、避免責(zé)任推諉現(xiàn)象；以崗位成就感為重點(diǎn)，發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制對(duì)辦學(xué)質(zhì)量和管理創(chuàng)新的積極作用。

（三）以問責(zé)為核心，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任落實(shí)

問責(zé)既是黨風(fēng)廉政建設(shè)的實(shí)踐要求，也是黨建理論和廉政理論研究的重要領(lǐng)域。“責(zé)任”已成為貫穿今后黨風(fēng)廉政建設(shè)的一條主線，“問責(zé)”已成為深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。高校應(yīng)深入學(xué)習(xí)并貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定切實(shí)可行的問責(zé)實(shí)施辦法。（1）細(xì)化、分解黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任并進(jìn)行量化考核。以“一崗雙責(zé)”落實(shí)情況、民主集中制執(zhí)行情況、腐敗風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控情況、建章立制和責(zé)任追究情況等為重點(diǎn)，由高校黨委、行政對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任書的履行情況進(jìn)行檢查和考核，并將考核結(jié)果作為對(duì)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、選拔任用的重要依據(jù)。（2）探索黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐過程中的多元參與機(jī)制。[3]在高校層面，應(yīng)進(jìn)一步明確高校黨委和紀(jì)委是主要問責(zé)主體而不是唯一問責(zé)主體，逐步提升內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等多元主體參與問責(zé)的有效性和有序性。（3）堅(jiān)持推進(jìn)問責(zé)關(guān)口前移和規(guī)范問責(zé)程序并舉。[3]一方面要推進(jìn)問責(zé)關(guān)口前移，切實(shí)以“明責(zé)、定責(zé)、追責(zé)”為原則構(gòu)建黨風(fēng)廉政建設(shè)事前、事中、事后全程問責(zé)機(jī)制；另一方面要基于“啟動(dòng)—查證—申辯—決定—恢復(fù)”五個(gè)環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的規(guī)范操作流程，在消除人情化行為的同時(shí)，提高問責(zé)事由、問責(zé)過程、問責(zé)結(jié)果的公開度和透明度，有效提升黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)效力及權(quán)威性。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Bottleneck in the Effectiveness of the Construction of the Party Mood and Integrity and Its Breakthrough

GU Qin1， XIA Wuning2 （1.Commission for Discipline Inspection， Xiaozhuang University， Nanjing 211171， Jiangsu， China；

2.The Department of Audit， Xiaozhuang University， Nanjing 211171， Jiangsu， China）

Abstract：In colleges and universities， construction of Party mood and clean administration is an important element of Party construction， and an important guarantee for promoting intensive development， and it is an ongoing dynamic process. Realization of its targets depends mainly on its enhanced effectiveness. The actual bottleneck compromising the effectiveness of construction of Party mood and clean administration lies mainly in the deviated cognition of Party mood and clean administration， defects in internal management structure and the weakened implementation of accountability mechanism. Based on efforts of education， guaranteed by regulations， centering around the mechanism of accountability， optimization of internal management structure and further promotion in fulfilling responsibilities will prove to be effective measures for enhancing the effectiveness of construction of Party mood and clean administration.

Key words：institutions of higher education； construction of the Party mood and clean administration； actual bottleneck； accountability