新常態下西安城鎮化建設的投融資機制創新研究

周阿利

摘 要：在經濟發展新常態的背景下，新型城鎮化建設是未來經濟發展新的增長點。新型城鎮化的關鍵要解決兩個方向性問題，即“人到哪去，錢從哪來”的問題，其中的資金支持和保障是最基礎的環節。西安新型城鎮化建設中的投融資體制改革也是近年來政府工作的重要內容。首先，闡述新常態下西安城鎮化建設的投融資需求特征；之后，對西安新型城鎮化建設的投融資體制困境進行分析；最后，提出在新常態下西安新型城鎮化建設的投融資體制創新的路徑。

關鍵詞：新常態；西安；城鎮化建設；投融資

中圖分類號：F832 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0143-03

一、國內外研究現狀

（一）國際研究現狀

在金融發展理論中，羅納德·麥金農和E.S.肖對金融和經濟發展之間的相互關系及發展中國家或地區的金融發展提出了精辟的見解，他們提出了金融抑制和金融深化。之后，西班牙經濟學家在此理論之上又提出，金融是現代與落后部門的橋梁作用來解釋金融抑制對經濟增長的作用。金融支持城鎮化建設中主要表現在某個領域，如Kyung-Hwan Kiin（1997）研究發現城鎮化建設中金融支持刺激房地產投資與基礎設施建設的發展，Cho，Wu及Boggess （2002）研究表明，城鎮化建設進程中金融支持土地投資及開發的作用。

（二）國內研究現狀

何伯州（2006）認為，政府投資基礎設施雖有公共物品理論和外部性存在理論支撐，但其資金不足、效率低下和管理不當的缺點凸顯。賈康（2011）認為，由于基礎設施、公用事業、公共服務都是準公共產品的性質，無論是政府投資還是私人投資都存在嚴重的不足或缺陷，較為理想的是公私合作模式。并且分析“土地財政”產生的原因。巴曙松（2010）認為，中國的城鎮化投融資模式已經逐步轉型為財政資金引導、市場資金配合的市場化融資模式，分析城鎮基礎設施的資金來源主要應該以財政資金和城鎮化建設債券投入為主。同時認為，地方政府投融資平臺在金融危機期間為推動城鎮化建設發揮了重要作用。鮑雯等（2010年）認為，一國城鎮化與現代化相互促進、互為因果，并對寧波地區進一步發揮金融支持城鎮化發展的作用提出具體政策建議。

綜上所述，研究西安新型城鎮化建設的投融資體制機制相對較少，所以本文從體制機制角度來分析西安新型城鎮化建設問題。

二、西安市新型城鎮化建設資金需求分析

（一）基礎設施建設需求

基礎設施是新型城鎮化建設的基本前提。盡管經過近年來大規模的基礎設施建設，但隨著城鎮化的推進，仍將產生進一步的建設需求。目前從區域來看，長珠三角的城市人均基礎設施存量最高、中部地區最低，環渤海和西部資源帶地區的存量相當。從總量上來看，即便是長三角地區尚不及歐盟國家1990年的水平，僅與1972年的美國、1979年的加拿大以及1976年的日本水平相當。所以，西安新型城鎮化建設中基礎設施投資仍有很大的空間。

基礎設施具有建設周期長、資金需求大、經濟收益有限的特點?！蛾P中城市群城際鐵路規劃》批準，2014—2020年，將實施啟動5個項目，建設規模436公里，總投資約500億元。西安城鎮化進程中，隨著基本的道路、橋梁等基礎設施建設完善之后，政府的社會公共職能就愈顯重要，也就是城市公用事業的需求不斷增大。

（二）公用事業需求

公用事業具有生活必需品、可以建立使用者收費機制、價格具有壟斷性和地域性。西安新型城鎮化建設中，共用事業的投資非常大，以西安為例，2013年西安治污減霾的專項資金支出是3億，節能環?？偟闹С?8.51億元，增長30.9%。今年的節能環保支出預算增長達到65%。未來新型城鎮化建設公用事業中的城市污水的處理、燃氣管道的鋪設、城市綠化、垃圾處理、公園的建設投資等將在未來發展中持續增加。

（三）公共服務需求

新型城鎮化是農業轉移人口市民化的過程是公共服務均等化的過程，同時也是提供公共服務的過程。城市要留住農業轉移人口，很主要一點，就是要給他們提供就業、養老、住房、教育和醫療等公共服務。按照中國科學院城市報告在公用設施完備的條件下，轉變一個農民為城市居民平均需支付成本2.5萬元/人，轉變3個億人口需要10萬億左右的資金。

三、西安市城鎮化建設中投融資機制存在的問題

（一）城鎮化建設大量的資金需求與現行地方稅收和中央轉移支付之間的矛盾

新型城鎮化是經濟發展的新的增長點，西安市預計到2020年，西安市城鎮化投資總需求預計達1.1萬億元。但是，作為地方政府財政收入主要來源的地方政府的現行稅收和中央轉移支付體制影響新型城鎮化的資金支持。我國現行的地方政府稅收主要以土地財政為主。西安的財政總收入中土地財政占到50%以上，但是土地財政面臨難以為繼的狀況，因為土地財政所賣的土地幾乎都是新政農業用地，而18億耕地紅線約束這可賣的土地是有限的，近年的房地產市場波動必然影響土地市場行情。我國現行的中央政府轉移支付主要目的是用來平衡地方預算，專項轉移支付是中央政府直接配給，但是要求地方政府要有相應的配套資金，容易形成“跑步前進”，相對一般性轉移支付，地方政府使用權并不靈活。

（二）融資平臺公司實力不強，融資能力弱

地方政府融資平臺公司是在配套中央提出的4萬億投資計劃背景下迅速發展壯大的，當時為我國經濟的恢復起到了關鍵的作用，但是它同時隱含許多風險，例如地方政府的隱形債務、同時公司運轉的不規范性行為。西安的融資平臺公司主要有西安城投公司、西安地鐵公司等。但是，西安融資平臺公司功能相對單一，主要起到一個融通資金的功能，地方政府通過融資平臺獲得銀行貸款資金進行城鎮化建設項目投資，并基本上投資于公益性項目，償還貸款的資金來源主要是財政性資金，總體來說西安地方政府融資平臺的公司實力在15個副省級城市中屬于靠后的位置，并且融資能力比較弱。

（三）政府債務總體安全，但局部潛在風險不容忽視

按照國際標準從債務規模、負債率和債務率來看，我國地方政府的債務風險總體可控。根據審計署的測試，截至2013年底，即使考慮到政府的或有債務，我國政府的債務率約為113%，處于國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值范圍之內，在國際上處于中等水平。雖然風險總體可控，但地方政府債務存在的問題已經逐漸顯現。首先，地方政府負有償還責任的債務增長較快。近三年來，地方政府負有償還責任的債務年均增長接近20%。其次，道德風險巨大。我國為單一制國家，從法理上講中央政府對地方政府債務有兜底責任，由此引發的地方政府道德風險十分巨大。再次，宏觀經濟下行導致的流動性風險增強。我國各級政府雖然擁有大量國有資產，但是資產變現往往需要時間，而地方政府債務多為中短期債務，從而形成期限錯配。一旦爆發財政金融危機，屆時再賣國有資產就會越賣越不值錢。此外，由于地方政府債務過度依賴土地出讓收入，房地產泡沫一旦破裂，就會使地方政府的償債資金大幅減少，從而誘發地方政府債務危機。據統計，截至2012年底，土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37%。最后，地方政府債務資金的來源日趨“影子銀行化”，造成債務信息越來越不透明。近三年來，在地方政府負有償還責任的債務中，來自商業銀行貸款的比例從75%下降至50%，而通過有明顯影子銀行特征的融資渠道形成的債務余額在明顯上升，債務隱形化特征凸顯。一旦某地或某項目爆發償債危機，債務信息不透明不僅會提高化解成本，而且還會損害政府的公信力。

（四）金融業發展滯后，影響社會資本參與城鎮化建設

金融業是現代經濟發展的核心，是市場經濟高度發展的結果。我國的金融業與經濟發展程度匹配程度不高，金融業的發展滯后于經濟的發展水平，并且缺少在金融領域的國際話語權。西安的金融業發展相對較慢，金融的相關率比4個直轄市兩位數的增長速度低很多，即使比成都的金融相關率低2個百分點。從金融機構來看，西安與成都傳統的金融機構有差距，但差距不大，主要差別在于近年來的新型金融機構的增長，以外資銀行為例，成都16家，而西安只有4家；從金融市場來看，截至2014年末西安的上市公司上市31家，上市總股本356.33億股總市值4 228.8億元，各類證券交易總額18 874億元。成都在2014年新三板上市公司達到31家，這說明西安的直接融資比例很低，反過來說，西安金融業的發展水平不高，最終會影響城鎮化建設的資金來源。

（五）資金來源渠道受影響，城鎮化建設的資金來源主要是財政資金

參與城鎮化建設主體投融資中涉及到的土地出讓、地方政府融資平臺和地方債相應的主體都為各級地方政府或代表地方政府利益和擁有地方政府背景的建設投資公司。民營企業、國際資本及個人投資城鎮化建設比較少。公私合營融資模式中雖然有包括民營資本在內私人資本參與，但其應用的范圍比較狹窄僅限定于部分特定行業，且融資總量較小。

四、新常態下西安城鎮化建設中投融資機制體制創新路徑

（一）培育地方稅種，充實地方財政

地方稅收收入是地方財政收入的主要來源，是支持新型城鎮化建設的資金主體。我國現行地方稅體系的存在稅率低、稅額比重低、彈性差等問題，雖然種類不少，但多處于零星分散的狀態，無力為地方政府提供持續穩定的收入來源。再加之受生產要素的流動和“營改增”影響較大，目前我國地方政府主體稅種從不足演變為缺失。需要培育地方政府主體稅種。選擇地方主體稅種有三個主要標準：一是征稅對象流動性較差，具有地域性；二是符合受益原則，稽征便利；三是具有收入的穩定性與成長性。從這些標準來看，房產稅稅基穩定，也局限在一定區域范圍之內、流動性小，符合地方稅主體稅種的基本要求，可以說財產稅或者說房產稅天然是地方稅。在地方主體稅種中除了培育房產稅之外，還可以將資源稅、土地使用稅、車船使用稅、遺產稅等財產類稅和城建稅、環保稅等專項稅收納入地方政府主體稅種。

（二）完善財政轉移支付，合理控制農民工市民化的成本

2014年新城鎮化工作會上提出：“要建立財政轉移支付與農村轉移人口市民化相掛鉤的機制。”這是一個財稅體制與戶籍制度改革相結合的很好例子，農民工多半從事第二產業，在當地產生的稅收以增值稅和企業所得稅為主，而兩個稅種大部分要上繳，因此地方政府缺乏為農民工特別是本行政區外的農民工，提供基本公共服務的激勵。但是，從大的原則來看，農民工市民化的支出責任主要在地方政府，尤其是市和縣兩級政府，但如果完全交由地方政府來承擔，地方政府受制于財力有限，也未必能夠負擔得起。中央財政要通過中央和省級財政適當地轉移支付方式予以支持，在各級政府之間進行合理的分擔。

農村轉移人口市民化需要龐大的財政資金支持。農民工穿上市民的就業、教育、醫療、住房、養老這“五件衣服”需要大量的公共投入，如果將現有1.6億已在城市居住的農村轉移人口市民化，各級財政為此的新增支出為1.8萬億元；如果將計算范圍擴大到現有2.6億農村轉移人口，財政支出將增大到3萬億元（以2011年不變價格計算）。

處理這一巨量資金問題的關鍵在于把握兩個方面：一是在放在一個較長的時間框架中來處理，就是說，可以2030年最終解決這一問題為目標，通過精心設計，將財政資金壓力攤薄到十六年的時間范圍內來逐步消化；二是要處理好中央與地方、流出地與流入地政府、大中小城市之間的財政平衡關系。二者都共同指向一點，那就是中央政府必須發揮頂層設計的關鍵作用，通過相關制度的調整、設計，構造出推進農村轉移人口市民化的運作基礎。

（三）深化地方政府平臺改革與管理，提高融資平臺的效率

首先，推動平臺公司轉型。推進單純的融資平臺向具有“借、用、管、還”綜合功能的投融資平臺轉變，實現平臺公司向現代企業治理結構轉變；推進投融資平臺的性質從公益性向經營性轉變；推進還款來源由財政性資金向平臺自身收益轉變；將財政對投融資平臺的投入由直接撥款向股權投資轉變。其次，支持平臺公司運營。在年度城建計劃內，與各融資平臺公司簽訂代建合同，通過授權管理等方式，賦予綜合性融資平臺公司資產運營、特許經營等職權。對燃氣、水務、公交等傳統市政公用類資產，以及棚改項目、停車場、廣告權、加油站、收費的文化體育資產和房屋等商業設施，通過采取“特許經營權”“政府購買”等更加市場化的方式優先支持平臺公司運營；探索政府委托投融資平臺公司對國有土地進行整理開發的模式，通過項目合資、合作，開展城鎮國有土地儲備和整理開發。最后，建立規范的政府對融資平臺公司資本金注入機制。將符合條件的資金、資產，通過有效整合注入融資平臺公司，降低資產負債率；對新完工的可經營性城市資產及時決算并劃入融資平臺公司，剝離無效益資產，提高經營性資產比例；逐步將財政資金直接投入轉變為對融資平臺公司的增資擴股。

（四）加強地方政府債務管理，防范地方政府債務風險

首先，積極推進市政債券的發行。市政債券是一種直接融資方式，除了具有一般債券的成本低之外，還可以解決“縱向不公平”和“橫向不公平”，更有利于借助市場力量約束政府行為。通過編制完整的資產負債表和設立風險補償基金推進市政債券的發行。其次，繼續推進PPP融資模式。PPP（公私合作）模式是我國財政部積極推薦的一種融資模式，目前全國各地、地鐵項目等都已經開始使用這一模式，這種模式不僅能優化地方政府債務結構，而且引入了社會資本，減低融資成本，在為來的城鎮化建設中，西安市應該增加平臺資產證券化、平臺證券化、PPP項目貸款證券化將會有更大的需求空間。最后，構建政府債務風險預警指標體系。在建立關鍵指標風險預警體系的基礎上，由靜態評估擴展為動態評估，由簡單的閾值監測擴展到定性和定量結合、自身評價與市場評價結合的方式，科學、全面地評估地方政府債務或轄區融資平臺的可持續性。

（五）推進西安金融業的發展，注入建設的市場化力量

金融是現代經濟的核心、是國民經濟晴雨表、是社會經濟的命脈。發展金融可以向新型城鎮化建設注入市場的力量。目前，西安應重點推進區域性金融中心建設，在絲綢之路經濟帶建設的背景下注入國際因素。首先，引入國際性金融機構。隨著“一帶一路”戰略推進中開發性金融機構支持力度的增強，西安應該爭取上合組織開發銀行落戶，同時可以設立西北五省區區域性開發性金融組建。其次，支持本地金融機構發展。西安除了做大做強本土金融機構西安銀行、秦農銀行之外，可以設立更多的農村合作銀行、農村商業銀行、村鎮銀行和小額貸款公司；設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司、消費金融公司；研究設立污水處理、熱力、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金。最后，逐漸形成合理金融空間布局。將唐延路和灃惠南路打造成金融街，作為金融機構總部或區域總部所在地；灞金融商務區定位為金融機構后臺服務基地和金融機構教育培訓基地；將民樂園民間金融街作為民間資金的活躍區域。

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[責任編輯 陳鳳雪]