庸政懶政現象的成因及治理

婁金海 孔秀群

摘 要：自黨的十八大以來，隨著強力持續的正風反腐舉措的不斷推進，公職人員腐敗和不正之風問題得到了有效治理。但與此同時，庸政懶政現象又有抬頭的趨勢。人性的自利原則、制度體系的不健全、社會監督缺位、文化建設缺乏針對性等是導致庸政懶政現象產生并蔓延的重要原因。為此，應從加強公職人員思想政治教育、完善激勵考核機制、強化監督問責體系、倡導勤廉文化風氣等方面著手，進一步深化對庸政懶政行為的治理，全面打造更加高效、務實的公職人員隊伍。

關鍵詞：庸政懶政；成因；治理

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）02-0062-05

庸政懶政問題一直是行政機關效能建設的頑疾。自黨的十八大以來，隨著“打虎拍蠅”等“史上最嚴”反腐舉措的接連出臺以及貫徹落實中央八項規定精神、群眾路線教育、反對“四風”等作風建設舉措的大力推進，正風反腐進入了“新常態”。貪污賄賂、吃拿卡要等腐敗和不正之風問題得到了有效治理，也獲得了群眾的普遍支持和歡迎。但在公職人員中，“尸位素餐”、“為官不為”等庸政懶政現象又有抬頭的趨勢。對此，有關部門必須給予高度關注，并采取積極的舉措加以應對。

一、庸政懶政現象的表現及危害

《辭海》中對“庸”的注釋是“平常，沒有作為”，對“懶”的注釋是“怠惰”。那么，所謂“庸政懶政”，其涵義指的就是從事公共管理服務工作的人員，對職能和責任范圍內的工作事務不作為或懈怠的狀態。在當前社會環境中，庸政懶政還有著其特定的表現，產生的危害也極大。

（一）當前庸政懶政現象的具體表現

第一，不想干事。黨的十八大以來，根據落實中央八項規定精神和相關文件要求，行政機關大幅調整了公職人員的薪資待遇，規范了各類獎助津貼的發放，公職人員群體中普遍存在薪資、獎金等“明的收入”下降的情況，尤其以高層次、高級別領導干部為甚。同時，由于懲治腐敗、作風建設等工作的強力推進，官員的職務消費、灰色收入等“暗的收入”也急劇減少。在此雙重作用下，部分公職人員工作動力不足，等待觀望情緒蔓延，存在不想干事的心態。

第二，不敢干事。少數公職人員責任擔當意識不強，對工作中可能帶來的風險挑戰、改革發展中遇到的“硬骨頭”心存畏懼，怕一旦處理不當，可能會影響個人升遷，甚至被問責追責，寧可“為官不為”不敢干。同時，在落實中央八項規定、持續深化正風反腐的高壓態勢下，頭懸利劍、提心吊膽，小心翼翼、如履薄冰，舊習氣到處撞線，新思維沒有確立，擔心一旦違規影響升遷，自感“為官不易”不敢干。一項針對某地干部目前工作狀態的調查表明，怕“工作中出事”以64.4%的得票率高居榜首。[1]

第三，不會干事。一些公職人員的能力素質水平不能適應部門事業發展的需要，不能適應崗位工作需要。特別是在新形勢下，這些人領會不好黨的政策精神，掌握不清基層具體實情，找不到落實政策規定的正確抓手，好政策被曲解，好事情被辦砸，一事無成不會干。或是因安于現狀，辦事靠經驗，面對新情況新問題，老辦法不管用、新辦法不會用，卻沒有本領恐慌意識，缺乏能力危機意識，不知道如何做好工作。

第四，不愿干事。有的干部因為長期高強度工作，出現職業倦怠，不愿花大力氣抓發展。有的干部過去常常依賴用超常規的手段促發展，現在不再敢用超常規手段，進而泛化為不愿再干事。也有的干部自感升遷無望，便安于現狀，奮斗精神衰減，堅信多一事不如少一事，害怕引火燒身，工作中采取敷衍塞責態度，思想上懈怠，工作上放松，缺少拼勁和鉆勁。

（二）庸政懶政現象帶來的危害

第一，導致行政效率下降。行政效率是指行政工作人員從事公共行政管理工作所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關系。考量行政效率的高低，主要包含三個方面的內容：行政行為的速度、行政行為的成本、行政行為的正確度。公職人員的庸政懶政行為降低了行政行為的速度，影響了正確度，消耗了服務對象的時間，提高了資源耗費成本，直接影響了行政機關的工作效率。而對于公共行政管理部門而言，用于行政運轉的投入并沒有減少。從行政的效果來看，由于庸政懶政行為的存在，無論是行政行為的供給方（公共行政部門）還是行政行為的需求方（企業和民眾），都未達到最優的效果。

第二，損害了黨和國家機關的形象。庸政懶政行為直接影響到黨和政府決策的執行，再好的政策措施，最終還是需要通過公職人員去落實，否則都是空談。目前我國正處于深化改革的攻堅期，公職人員是黨和政府的代表，其作風問題直接關系到黨和政府的形象。而由于庸政懶政行為的存在，會損害黨和政府在群眾心目中的形象，影響深化改革的進展。自黨的十八大以來，黨和國家一系列頂層設計和戰略部署相繼出臺，需要從中央到地方各級政府認真貫徹執行。然而，庸政懶政行為導致改革的相關舉措在從中央到地方的傳導過程中，不能有效地執行，存在“政令不通”的問題，致使改革成效無法顯現。一些公職人員甚至存在“改了沒什么好處，不改也沒什么壞處”的想法，搞軟抵抗。

第三，侵害了群眾的利益。庸政懶政究其根本是公職人員黨性修養、從政修養不夠的體現。習近平總書記曾經提出，“每一個領導干部都要拎著‘烏紗帽為民干事，而不能捂著‘烏紗帽為己做‘官”。當下，庸政懶政、為官不為者就是捂著“烏紗帽”為己做官，不是拎著“烏紗帽”為民干事。有些公職人員的庸政懶政行為主要是因為宗旨意識日漸淡薄，與群眾距離漸行漸遠，心里只有自己，沒有廣大民眾，有利于政績、面子的事情就去做，有利于個人利益的事情就去做，而置群眾的利益于不顧。

二、庸政懶政現象的成因

庸政懶政現象的形成有其復雜的政治、經濟、文化、社會因素，也受到公職人員個人素質、價值觀念和能力水平等影響。當前庸政懶政現象有所抬頭的原因主要有以下幾個方面：

（一）人性的自利原則是產生庸政懶政現象的基本原因

“一半是天使，一半是魔鬼”是對人性的兩面性的深刻認識，很少有人能經得起利益的誘惑。 “在公共管理領域，官員的個人道德是不可靠的，要求官員沒有私欲也是不合人性的，這只能導致某些官員口是心非”[2]。每個公職人員都有可能會出于自利的需要而犧牲行政效率，而且這種犧牲不會給自己帶來任何壞處。制度經濟學者認為，當集體行動時，組成集體的成員越多，其成員“搭便車”的可能性就越大。每個人都想著少付出，多回報，這是由個人的理性決定的。“包括政治領袖和政府高官在內的任何人，都不是圣人而是凡人，都不是君子而可能是小人，都有人性的弱點、缺點和局限，都有可能犯錯誤、出問題，甚至濫用權力謀私”[3]。權力、金錢等明確的個人利益是私利，而明哲保身、保位置、少做事、少風險也是私利。自黨的十八大以來，由于經濟上收入降低，政治上嚴格規范，原來有的或名或利、或明或暗的利益現在都沒有了，部分干部感到“無利”可圖，因此感到不易，內心的變化體現為外在的行動，內在動力不足導致庸政懶政現象抬頭。

（二）制度體系不健全是誘發庸政懶政現象的外在因素

《辭海》中對“制度”的定義為“要求成員共同遵守的、按統一程序辦事的規程”。制度包含正式制度、非正式制度和制度的實施機制。在制度經濟學看來，制度是一種稀缺性資源，制度可以提供人們關于行動的信息并為個人選擇提供激勵系統，并約束主體的機會主義行為。[4]由于制度設計的缺陷，如果制度本身不夠科學，漏洞較多，或者是制定程序有問題，就會影響到制度的執行。目前我們的行政制度很多，但在現有的制度體系中，仍然存在部門職責不清、權責邊界不明、對干部職權行使監督不夠、考核不力、問責缺位等問題。“干好干壞一個樣、干多干少一個樣、干與不干一個樣”。有的制度缺少必要的配套制度的呼應和支持，缺乏完整性；有的制度是照抄照搬的產物，不能結合本地、本單位、本行業的實際，缺乏針對性；有的制度內容空洞、要求空泛、標準模糊，缺乏可操作性；有的制度頻繁廢立、變改無常，缺乏相對的連續性和穩定性等。

（三）社會監督缺位是導致庸政懶政現象發生的推動力量

隨著反腐倡廉工作的不斷深入，社會民眾對腐敗行為的容忍度逐漸降低，甚至出現了民間反腐斗士、公開叫板某位領導腐敗問題的媒體人、開設專門的民間反腐網站等等。其中不少腐敗問題是因為直接侵害了相對人的利益，導致民眾或其代表人勇于站出來主動揭露腐敗問題。但對于庸政懶政現象而言，一方面因行政運行較為封閉，庸政懶政問題具有較高的隱蔽性，憑民眾之力難以發現；另一方面其對民眾利益的侵害更加偏向于潛在的而非直接的，再加之受其影響較多的是公眾的集體利益而非個人利益。因此，社會民眾對庸政懶政行為難以有效監督。另外，由于我國正處于依法治國建設的進程中，當前對于公職人員庸政懶政問題開展行政監察的法制尚未完善，國家法律對效能監察的界定還不夠明確，致使監督無規可循，彈性較大，缺乏科學的標準和依據。因此，行政監察法律制度政策制定和執行中存在著低效或無效現象。[5]此外，與行政效能監察法律規范相配套的規章制度也有待進一步完善。

（四）文化建設缺乏針對性是庸政懶政現象蔓延的催化條件

一是傳統文化中消極因素的影響。受中國上千年封建專制社會的影響，在公職人員群體中為人處世“中庸之道”思想大行其是。不少干部說話做事，以“中庸”為指針，避免得罪人，不敢真抓實干，明哲保身、言行不一的現象仍然存在。有人認為，“槍打出頭鳥”、“出頭的椽子先爛”，不愿出頭露面，也就更談不上爭優創先。在工作中，不著力抓好本職工作，推衍賽責，蒙混過關。從監督的方面看，受傳統文化的影響，中國社會對庸政懶政現象的容忍度過于寬松。儒家講求“非禮勿言”，事不關已，高高掛起；《三字經》中“人有短，切莫揭；人有私，切莫說”。這種思想的存在導致即使庸政懶政行為被發現，也不一定被追責，而且除了上級組織對其監督以外，其他的監督形式并不能真正發揮實效。二是勤廉文化未能得到弘揚。在不少地方的官場文化中，勤廉風氣未能得到很好地弘揚。“不求有功、但求無過”的混日子思想大行其道。這些也間接導致了庸政懶政現象的蔓延，污染了從政生態。

三、治理庸政懶政現象的對策

治理懶政庸政是一項復雜的系統工程。與正風反腐相比較，庸政懶政行為更加隱蔽、普遍，也更難清除，需要投入更多的力量，建立健全立體的教育監督制度體系，并在執行過程中不斷改進和完善，才能取得良好的效果。

（一）加強思想政治教育是治理庸政懶政的根本

思想是行動的先導。要借助持續有力的思想政治教育工作，進一步強化干部的群眾意識、服務意識、責任意識，保持思想上的堅定性，才能使公職人員在新常態下有新狀態。一是要強化馬克思主義哲學的理論學習。馬克思主義哲學深刻揭示了客觀世界特別是人類社會發展一般規律，在當今時代依然有著強大生命力，依然是指導我們前進的強大思想武器。[6]要教育公職人員運用好馬克思主義哲學的觀點，善于運用歷史唯物主義和辯證唯物主義來分析看待當前工作中遇到的新情況、新問題，打牢積極應對新形勢的思想基礎。二是要教育公職人員樹立正確的權力觀，使公職人員認識到手中握有的權力是人民給予的，要自覺扮演好人民公仆角色，全心全意為人民服務。要在內心深處堅定為民務實的決心，從思想上根除“官本位”的封建意識，從實際行動上樹立人民公仆形象，切實做到從群眾利益出發思考問題，從群眾中來，到群眾中去，樹立勤政廉潔、為民務實的政府形象。三是要進一步強化公職人員的事業心和責任感。“為官一任，造福一方”，作為公共部門的工作人員，理應對職能范圍內的工作負責。要樹立正確的人生觀、價值觀和發展觀，把創新發展事業，做好本職工作，服從和服務于所在地區的經濟社會發展作為實現個人價值的途徑。

（二）完善激勵考核是治理庸政懶政的核心

公職人員隊伍的才能智力如同企業家資源一樣可以視同為管理者資源。如果制度設計的結果是為管理者資源的非行政性應用甚至破壞性應用給予更高的報酬，管理者資源將會被引離行政性用途，政府的行政效能將因此停滯甚至倒退。所以，公共部門的行政效能如何，主要不是取決于管理者資源的多少和優劣，而是制度設計將稀缺的管理者資源引向何處。一是要完善激勵制度。在規范公職人員薪酬體系、規范選人用人規則的基礎上，也要注重加強對公職人員的正常激勵。公職人員隊伍總體能力、素質水平較高，如果正常晉升比較困難、薪資水平又趕不上其他行業同等人員的話，就會容易引起不公平感從而影響工作效能。因此，必須構建公職人員的職務、職級晉升體系，健全非領導職務聘任機制，學習借鑒國外經驗進一步完善公職人員薪酬體系，保持其待遇相當于社會平均待遇的中等以上，以期實現更好的激勵。二是要強化考核制度。在公共管理領域，如何進行科學有效的績效考核是亟待解決的一個重要問題。公共部門的績效不可能像企業那樣易于使用經濟或量化的指標進行衡量。但是我們仍可以從以下方面著手，進一步增強考核工作的有效性：科學劃分職責邊界，明確各部門工作職責，減少職能交叉；健全崗位考評內容，對每一工作崗位績效的考評，除了定性的內容外，盡量加入量化的指標，在制度體系上也要更多更廣地聽取服務對象的意見；要將公職人員績效的考核與其晉升和薪酬掛鉤。

（三）強化監督問責是治理庸政懶政的保證

一是要加強組織監督。要發揮好組織、紀檢、人事等績效考核部門的作用，形成監督合力，對領導干部庸政懶政行為加強監督和懲誡。要不斷完善剛性的工作考核制度，借助于現代科技手段加強對公職人員行政效能的監督。二是要暢通群眾監督的渠道。認真宣傳黨和政府懲處庸政懶政的政策，采取積極開放的態度，鼓勵群眾對公職人員履職情況進行監督。要發揚在反對“四風”工作中的優良經驗，開放信息收集渠道，公開舉報電話和網站，吸引并鼓勵群眾開展監督。三是要強化媒體監督。新聞媒體監督彌補了公共部門自身監督可能存有“自保性”、群眾監督可能存在“無效性”的不足，在監督公共部門行政效能中發揮重要作用。新聞媒體就其性質而言“是黨的喉舌，自然也是黨所領導的人民政府的喉舌，同時也是人民的喉舌”[7]，必須進一步擴展新聞媒體的監督功能，完善對公共管理部門的監督。四是要切實完善問責制度。要進一步完善公職人員行政過錯責任追究辦法以及作風指數評價規定，確保有規可依。對于庸政懶政問題的問責要及時、處理要到位，必須通過問責進一步教育和警示其他公職人員，否則將難以有效地阻斷庸政懶政現象的蔓延。當然，在問責中也要理清問責與建立容錯機制的關系，對工作中敢于擔當、敢于作為的干部非主觀的失誤行為不應納入追責的范圍；但對不作為、不敢作為的干部必須及時有效地予以懲誡，充分保護公職人員干事創業的積極性。

（四）倡導勤廉文化是治理庸政懶政的依托

文化對人的影響是潛移默化的，勤廉文化會對組織成員產生良好的導向、激勵、凝聚和約束作用。文化建設分為物質層、制度層、價值觀層的建設，最難實現也是最重要的是價值觀層面的文化建設。一旦在價值觀層面認同組織的文化，組織成員將自發地作出符合組織需要的行動。因此，公共管理部門應大力加強勤廉文化建設，在標識設計、流程規劃、制度規定、宣傳教育、獎罰舉措等方面積極弘揚勤政廉政的文化，以孔繁森、焦裕祿等先進典型為榜樣，鼓勵引導公職人員要以勤廉作為工作的基本要求，以謀事創業作為工作中心，在為民服務中實現個人的人生價值。一是建設勤廉文化景觀。利用部門網頁、宣傳櫥窗、電子顯示屏、廣告牌、走廊、大廳、單位閱覽室、活動室等場地設施，設置勤廉文化宣傳欄；在辦公場所內懸掛勤廉公益廣告、書畫、攝影等作品；在辦公桌擺放的桌簽、公示牌上，印制、播放廉政格言警句等。二是在制度設計中體現勤廉文化。部門的發展規劃、工作計劃、考核制度、紀律規定中都要有意識地融入勤廉要求，并且納入工作目標體系，以制度的剛性約束來制約組織成員的行為。三是開展經常性宣傳教育活動。將勤廉教育納入公職人員培訓教育計劃，部門主要負責人要帶頭參加教育活動，踐行勤廉要求。定期組織開展勤廉專題學習教育活動，利用參觀勤廉文化展示點、觀看勤廉教育專題片、讀書會、報告會、座談會等形式，對公職人員進行經常性的勤廉宣傳教育。另外也要鼓勵群眾團體開展以“勤廉”為主題的文藝創作，拓展勤廉文化的傳播寬度。通過多方位立體的措施，讓勤廉由“要求”變成“習慣”，進而成為公職人員的“自覺行動”。

參考文獻：

[1] 李儉.出于公心方能干大事[N].人民日報，2015-07-02（07）.

[2] 警惕適度腐敗可以促進經濟論[EB/OL].（2015-03-29）[2015-11-10].http：//viewpoint.inewsweek.cn/detail-1573.html.

[3] 李林.法治思維下的反腐治權[N].法治日報，2012-12-26（07）.

[4] 盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社，2011：169-171.

[5] 韓銳，李景平.當前地方政府“庸官懶政”現象及其治理[J].行政與法，2012（6）：25-29.

[6] 郝春祿.領導干部“為官不為”問題的調查與思考[J].黨政干部學刊，2015（1）：35-41.

[7] 江澤民.在接見解放軍報社師以上干部時的講話[N].人民日報，1996-01-22（01）.

責任編校 陳 瑤

Researches into the Causes of Mediocre and Lazy Administration and Corresponding Solutions

LOU Jinhai1， KONG Xiuqun2 （1.Commission of Discipline Inspection and Supervision， Yangzhou University， Yangzhou 225009， Jiangsu， China； 2.CCP Commission for Discipline Inspection of Yangzhou City， Yangzhou 225009， Jiangsu， China）

Abstract： Since the Eighteenth National Congress of the CCP， there has been a strong and sustained effort of promotion of anti-corruption and work-style correction； corruption and unhealthy tendencies have been effectively curbed. But at the same time， mediocre and lazy administration is on the rise. The main reasons include the self-interest of human nature， incomplete system of regulations， lack of social supervision， absence of cultural construction， etc. Measures must be taken to harness mediocre and lazy administration for a more effective and practical team of civil servants from enhancing their ideological and political education， perfecting the incentive and assessment system， strengthening the supervision and accountability mechanism， and promoting diligence culture constructions.

Key words： mediocre and lazy administration； causes； solutions