中國環境治理中的公眾參與機制研究

丁永蘭　肖靈敏

摘 要：隨著經濟的快速發展，環境問題日益嚴重。由于政府在環境治理中存在局限性，使得公眾成為參與環境治理的重要主體。但我國公眾參與環境治理起步晚，處于被動狀態，導致環境治理中的公眾參與機制存在以下問題：公眾環保意識低；相關法律制度不完善；政府對環境治理認識不到位；文化軟實力薄弱。因此，應借鑒國外經驗和結合我國國情，提高公眾參與環境治理的意識；改變政府環境治理觀念；完善公眾參與環境治理的法律法規；提高文化軟實力，以健全中國環境治理中的公眾參與機制。

關鍵詞：環境治理；公眾參與；機制；現狀；完善對策

中圖分類號：D621.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0166-02

一、環境治理中公眾參與機制概述

（一）公眾參與概念的界定

公眾參與可拆分為公眾和參與兩個概念，以公眾為核心。在現實中公眾一般指民眾，有時還特指某一方面的公眾、群眾，因此人們常將公眾、公民、群眾、人民等相互混用。但在法學領域，公眾既包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關的政府機構、企事業單位、社會團體或其他組織。參與是指行為人通過參與而介入到某件事情當中，是一種行為過程。因此，公眾參與，是指在各級政府和有關機構的環境決策過程中公眾有權在法律法規賦予的權利義務范圍內通過一定的程序或途徑參與環境利益相關決策活動，使得達成共識，促進環境改善的所有涉及環境問題的活動與過程。

在環境治理中，公眾參與的重要主體包括公民、環保NGO組織（Non-governmental Organization）、社區自治組織。這些重要主體之間的利益是相對獨立的，但它們之間的合作、互補、監督構成了環境治理體系的主體。公眾參與的方式可分為直接和間接參與。公眾直接參與包括意見訪談、專家咨詢、公眾個人請愿等。公眾的間接參與主要包括：一是通過政府組織，如各級人民代表大會；二是通過非政府組織，如NGO組織。除公眾直接和間接參與外，還包括宣傳、聽證、信訪與訴訟等方式。

（二）公眾參與環境治理的理論基礎

公眾參與環境治理的理論基礎主要有環境公共財產理論和公民環境權理論。

環境公共財產理論指將存在地球上的環境資源作為所有權客體并視為人類的公共財產，是人類生活生存離不開的環境要素，應用法律予以保護。環境是人類的共享資源，任何人都不能惡意占有、支配和損害。陽光、空氣、水等是寶貴的環境公共財產、是人類離不開的環境要素，人類要學會節約資源和發現新的可再生資源。環境作為公共財產，每個人都有維護環境公共財產權的必要，若公眾和政府一起管理，能更好地維護公共財產。

公民環境權理論認為，公眾參與，是良好的環境治理和環境權的實現[1]。公民環境權，是指公民生活在良好環境中的一項基本權利。環境權中既規定了公民享有的基本權利，也規定了公民承擔的環境義務，目的是防止環境權益被破壞。環境權首次得到國際社會的認可是在 1972 年6月聯合國召開的人類環境會議上，會議通過的《人類環境宣言》宣布：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等的充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”[2] 公民環境權是公眾參與環境治理理論中最基本的一項權益，在內容上全面體現了各項權能。可見，公民環境權是公民基本權利的必要條件。

二、我國環境治理中公眾參與機制現狀及問題

（一）我國環境治理中公眾參與機制的現狀

第一，公眾參與環境治理的總體水平低。我國公眾參與環境治理起步晚，公眾參與的法律法規、政策滯后和保障力度不夠，公眾參與熱情不高。環境污染有一部分來源于公眾的生活污染，公眾的環境意識不強，很少參與環境治理。公眾只要不涉及自己的利益就會置之不理，阻礙政府發動公眾參與環境治理，造成我國公眾參與環境治理的總體水平低。第二，公眾處于被動狀態。公眾參與的主要形式仍屬于政府依賴型的參與，西方國家我國公眾參與與主要是“自下而上”的方式不同，大多都是以政府為主體展開的“自上而下”的形式[3]。當前，我國公眾自發參與水平低，公眾依賴政府缺乏動力，政府運用行政能力促使公眾參與，政府把握著主動權卻用自身職權干預公眾參與，造成公眾被動參與環境治理。

（二）我國環境治理中公眾參與機制存在的問題

第一，公眾環保意識低。公眾缺乏民主、主體、參與及大局意識，參與的主動性不高。公眾的環境公益理念薄弱，對參與環境治理的重要性認識不足，注重物質利益追求缺乏可持續發展的觀念。我國公眾總是末端參與和被動參與，很少有

機會參與到高層次的環境活動，導致公眾環保意識低。第二，相關法律制度不完善。我國現有法律法規過多強調公眾參與的義務和注重公民對國家的服從關系，忽視公眾參與的權利和公民對國家的監督關系。在立法上，我國環境法對國家享有的環境管理權、環境處理權等規定得十分明確、具體，而對公民享有的監督權、檢舉權和控告權等規定十分抽象，不具有實體性權利的性質[4]。 公眾參與環境治理法律法規中，缺乏對操作程序、責任主體、內容、和法律后果的規定。第三，政府對環境治理認識不到位。體現在：一是政府認為公眾參與是在與其奪權；二是環境問題牽涉到政府和企業的經濟利益，難免有沖突；三是在實際操作時，有些政府部門無視法律，不信任公眾能幫其減輕負擔，削弱公眾參與環境治理。第四，文化軟實力薄弱。我國環境文化教育水平低導致環境文化軟實力薄弱，具體表現在：（1）應試教育處于主導地位，學校不重視環境教育、師資隊伍能力不強、環境教材落后，教學效果低；（2）政府對環境教育宣傳少、財政投入少，專業技能低，面向的公眾范圍窄、針對性不強；（3）網絡、電視、報刊等媒體未能正確引導公眾進行環境教育；（4）家庭的環境教育不到位；（5）環境教育問題在地區之間存在差異，重經濟、輕環境。

三、完善中國環境治理中公眾參與機制的對策

（一）提高環境治理中公眾參與意識

我國應學習日本的循環型社會建設。日本民眾隨著對環境可持續發展認識的提高和環保意識的增強，自發組織參與環境保護的志愿者活動。日本輿論以及資源循環利用、環境保護等相關知識的宣傳教育，也使民眾推進循環型社會建設的參與意識不斷提高[5]。我國政府、媒體要充分調動公眾參與環境治理的主動性和積極性，通過激勵、引導公眾來提高公眾參與環境治理的意識。一是環境部門通過組織切實公眾生活的環保活動，讓公眾觀摩和親自動手，提高他們的參與能力和參與意識。二是政府部門利用網絡、報紙、廣播等載體搭建環境信息共享平臺，建立有效的環境信息溝通機制，讓公眾及時、全面獲得環境資訊，及時參與環境治理和加強監督。

（二）完善相關法律法規

1.制定公眾參與環境治理的相關法律。我國應借鑒國外經驗、結合我國國情，研究制定《環境公眾參與法》，全面系統規定公眾參與環境治理的基本內容和政府在環境治理中的權利義務，建立起公眾參與環境治理的制度框架。第一，在《環境公眾參與法》中全面系統規定公眾參與環境治理的基本內容，具體包括：（1）確定公眾參與環境治理的目標，即通過公眾監督減少環境污染，實現可持續發展。（2）確立公眾是參與環境治理的主體。（3）明確公眾參與環境治理的模式和范圍、方法和保障措施。（4）明確公眾參與環境治理的權利和義務。公眾參與的權利包括環境知情權、環境事務參與權、環境表達權、環境請求權和環境監督權、環境資源利用權等。公眾參與環境治理的義務包括：一是強制性義務，如企業要承擔排污費義務等；二是非強制性義務，如機動車所有者有停車熄火的義務。（5）明確公眾參與環境治理糾紛的救濟方式等。第二，明確政府在公眾參與環境治理中的權利義務。首先，政府在環境治理中最主要的權利是環境管理權，環境管理權包括環境審批權、命令權、許可權、禁止權、撤銷權、處罰權等權利。其次，政府在環境治理中的義務，包括如實公開信息的義務、接受公眾監督的義務、對環境質量負責的義務、改善和保護環境等義務。第三，明確規定違反《環境公眾參與法》的法律責任。對一般違法者應追究民事責任和行政責任；對違法情節嚴重者應追究刑事責任。

2.完善公眾參與環境治理的程序規范。首先，應明確規定公眾參與環境治理的程序。其次，完善政府在環境治理中的執法程序。規定行政主體嚴格執行環境執法的步驟、方式、順序和時限。再次，健全對環境治理執法部門及其工作人員的監督程序。加強對執法部門及其工作人員的執法監督，使其行為在環保行動中依法依規，并加大違法行為和犯罪行為的打擊力度，確保公眾在環境治理中受到法律的保護。最后，應從行政復議、申訴或國家賠償等方面來完善公眾參與行政救濟程序。

（三）改變政府環境治理觀念

政府要改變對公眾參與環境治理的不正確認識，改變重經濟的落后觀念，努力為公眾創造參與環境治理的渠道。首先，政府在治理環境時要認識到公眾的參與能輔助政府，政府的權利由公眾賦予，不存在公眾與政府奪權；其次，要轉變重經濟的發展觀念，保證生態環境與經濟平衡發展。

（四）提高文化軟實力

要提高環境文化軟實力，就要先提高公眾的環保知識、參與能力及行為的環境教育。（1）學校要重視環境教育，提高師資隊伍素質、做好教材建設，提高教學效果，讓公眾提高環境知識水平和學到相應的專業技能。（2）政府要加強環境教育宣傳，針對性地提高環境教育文化傳播能力，加大財政投入。（3）網絡、電視、報刊等媒體要正確引導公眾參與環境教育，讓公眾從自身做起提高環境素質。（4）家庭在環境教育中要帶好頭，讓孩子潛移默化地保護環境。（5）環境資源是“公共財產”，環境教育要做到因人因地進行。