美麗鄉村治理體系構建的探索

姜安心　王梓林

摘 要：村鎮是我國的基層政權組織，也是國家治理的基礎。當前農村正在發生深刻的變化，農村基層組織也面臨著重大的調整和轉型。隨著社會主義新農村建設步伐的加快，迫切需要創新農村基層治理體系，完善治理結構，理順村鎮組織關系，提升治理能力。

關鍵詞：美麗鄉村；治理體系；構建原則；主要內容

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0032-02

研究美麗鄉村建設及治理，難點在于治理。因為治理關系到美麗鄉村建設由誰組織，有誰參與，如何建設，如何持續發展的問題。在當前農村空心化、老齡化、農業生產效率仍較低、農村黨組織戰斗力普遍不高的背景下，構建美麗鄉村的治理體系難度不小。

一、鄉村治理的概念

治理（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。現代含義興起于 20 世紀 80 年代的西方經濟學，后來，治理理論從企業管理層面引入國家管理層面，賦予了其新的內涵。1992 年世界銀行的年度發展報告對治理的解釋，就是“運用權力對國家經濟和社會資源進行管理的一種方式，其權力主體不僅有各種政府組織，還包括各種非政府組織以及私人企業和社會公眾等各種利益相關者。”[1]由此可見，治理是指政府組織、社會非政府組織、私人企業以及社會成員等利益相關者基于共同目標，參與、談判和協調的持續互動過程。治理是以參與者的共同目標為基礎，多方利益相關者的共同參與，治理的方式是參與、談判和協調，治理是一項持續互動的過程。詹姆斯·羅西瑙說：“治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須靠國家的強制力來實現。”[2]

改革三十年來，我國農村社會日益開放、流動、多元化和復雜化，農村的村級組織以及鄉鎮政權組織正在發生深刻變化，農村基層組織和政權也面臨重大的調整和轉型。與此同時，隨著國家新型城鎮化推進步伐加快，國家人口政策的調整，造成越來越多的農村人口向小城鎮聚集，對小城鎮的組織、管理、服務及環境提出了更高的要求。迫切需要創新農村基層治理體系，完善鄉村治理結構，理順鎮鄉村及農村黨組織、村委會、社區以及集體經濟組織的關系，提升鄉村治理能力。

本文所指鄉村治理，更多落實到美麗鄉村建設推進的具體事項層面，通過建立相關的管理機制，以協調的手段聯合不同責任部門、村民，有序開展美麗鄉村的建設工作。就目前研究現狀而言，學者們大都認同鄉村治理是一個多元化的管理過程。鄉村治理是指以鄉村政府為基礎，國家和社會共同作用于鄉村政府并為其提供公共產品，圍繞公共權力和資源有效配置展開的活動。其中，鄉村政府和鄉村其他權威機構是鄉村治理的主體，為鄉村建設提供動力和支持。

二、美麗鄉村治理體系構建的原則

美麗鄉村建設從理論建構轉向實踐應用，需要建立堅強有為的農村基層治理體系，不斷積累提升治理能力，就必須遵循以下基本原則。

（一）鄉村治理的核心是黨組織建設

黨組織在農村基層各項工作中的領導核心作用，是由我國的根本政治制度和我黨的執政地位決定的，任何時候不能改變。無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位和核心作用只能加強，不能削弱。

（二）鄉村治理的途徑是管理服務創新

當前，以服務為取向，重構農村基層組織體系，建設服務型農村基層組織，已經成為了應對日益增長的農村社會服務需求的一種理性選擇。要既發揮農村社區黨組織的領導核心作用，又發揮農村社區自治組織的主體作用，還發揮村（社區）群團及經濟社會服務組織的補充作用，有效提高農村社會管理和服務水平。堅持城鄉一體，統籌發展，加快推進基礎設施和公共服務向鄉鎮延伸覆蓋。

（三）鄉村治理的基礎是健全民主制度

基層民主制度主要是指基層群眾自治組織形式及其運作方式，是人民行使民主權利、參與管理國家事務和社會事務的一種形式，是社會主義民主制度的重要組成部分。要進一步完善村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的方式方法，不斷提高農村公共事務、公益性事業的自我管理水平。

（四）維護農民的利益是鄉村治理的保障

當前影響農村和諧穩定的因素中，絕大多數都是因為農民經濟利益沒有得到有效維護。在推進農村產權制度改革過程中，要著重明晰股權或份額，讓農民共享改革開放和城市化成果，努力使農民擁有長期而又穩定的財產性收入；還要創新農村集體經濟管理體制和經營方式，盤活用好存量資產，確保集體資產有穩定收益，進一步壯大農村集體經濟，形成可持續發展新模式。

三、美麗鄉村治理體系構建的主要內容

為深入貫徹黨的十八大提出的“推進農村生態文明、建設美麗鄉村”要求，國家全面開展“美麗鄉村”創建活動，農業部頒發農辦科[2013]10號《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》[3]，在美麗鄉村建設過程中，鄉村治理體系構建是建設的重點，出現了江蘇蘇州永聯村構建的“三位一體、共融分治”的治理模式，浙江諸暨著重于社會綜合治理的“楓橋經驗”，江西安遠版石鎮建立的社區理事會，山東諸城農村社區化管理，河北定州的“421”工作法，江蘇邳州開展的“四權”建設等鄉村治理典型。

（一）健全完善鄉村治理組織體系

在美麗鄉村建設過程中，構建美麗鄉村治理體系是保障目標實現的重點難點，必須加強基層黨組織建設，特別是村級黨組織建設，選拔好黨組織帶頭人，建立健全村級配套組織，提高基層組織的戰斗力、凝聚力，成為構建美麗鄉村治理體系的核心。

健全完善鄉村治理組織體系可以從三個方面重點建設：一是優化村級黨組織設置。村級黨組織要適應農村城鎮化、農業產業化進程，創新農村基層黨組織設置形式，嘗試將區域相鄰、能夠互補帶動的村與村、村與社區、村與企業黨組織合并，探索設立適應農村經濟社會發展需要，建設一批組織共建、資源共享、服務共辦的區域性農村社區黨組織。二是實施黨建帶社建，形成村社共建。在社區建設較完整的農村地區，可以深入推進黨建帶社建、村社共建工作。村黨組織要發揮政治優勢和組織優勢，合作社要發揮為農服務的資本優勢、技術優勢、網絡優勢，通過領辦、創辦農民專業合作社，成立“兼合式”黨組織，形成村黨組織領導、合作社參與的工作格局。三是健全村級配套組織和監督機構。加強共青團、婦代會等群團組織建設，依法推選產生村民小組長、村民代表和村務監督委員會。

（二）健全完善鄉村治理運行體系

構建高效的運行體系也是美麗鄉村建設的重要內容。按照規范可行、精實管用的原則，做好基層組織制度建設，規范運行程序，嚴格依法治村，切實提高鄉村日常管理和民主建設水平。首先，必須健全完善村級工作制度。明確村黨組織和村委會的地位、職責、作用，完善議事規則，明確議事決策的內容、程序、辦法。其次，完善村級事務決策制度。堅持“四議兩公開”工作法，落實村級資金、合同、賬目、公章“四監管”制度，進一步明確財務和資產管理的內容、方法，規范財務開支和集體資源資產承包、租賃、入股、出讓等程序。再次，健全完善黨務村務財務公開制度。推行“陽光黨務”“陽光村務”“陽光財務”，明確公開內容，規范公開程序，創新公開形式，提高村級事務的透明度和群眾參與度。涉及農民利益的重大問題及群眾普遍關心的事項要及時公開。

（三）健全完善鄉村治理監督體系

美麗鄉村治理監督體系包括建設推進過程中的工作監督、紀律監督，村紀檢委員和村務監督委員會自我監督，黨員大會和村民代表會議評議監督，經濟責任審計監督等多種監督形式。目的是促進制度落實、規范干部履職盡責行為。一是推行目標承諾和業績公示制度。各鄉鎮街區要指導各村實際，制定并公開任期目標，簽訂目標責任書。實行村“兩委”班子及成員業績公示制，接受群眾監督。二是推行重大事項報告制度。三是推行述職評議和民主評議制度。村“兩委”班子及成員每年要向上級黨委政府、村民（代表）會議述職，接受評議。四是推行經濟責任審計制度。按照“全覆蓋、嚴審計，穩公開、慎處理，重監督、促規范”的原則，對村黨組織書記、村委會主任，由鄉鎮街區在屆中和屆末各進行一次經濟責任審計。在實施經濟責任審計過程中，要注意聽取村民代表意見，吸納村民代表或相關人員等參與，并及時公開審計結果。

（四）健全完善鄉村治理保障體系

美麗鄉村建設目標是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，就是實現業興、家富、人和、村美。實現這一目標就必須建立健全的社會事業保障體系。第一，對新農村建設過程中的鄉村治理，各級政府應該加強財政扶持，增強財政投入。近年來，中央在公共財政投放方面一直堅持把三農作為支出重點，投入向三農傾斜，不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍[4]。第二，合理配置村鎮需要的教育資源，提高農村義務教育質量和均衡發展水平，新型職業化農民培訓的重心下移。第三，不斷改善村鎮醫療設施與條件，重點建設好縣級醫院、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉可及的基本醫療衛生服務。第四，完善農村最低生活保障制度，健全農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系。第五，加強村鎮公共文化和體育設施建設，提高文化產品和服務的有效供給能力，豐富農民精神文化生活。

總之，我國鄉村治理的變化與發展，大致上經歷了“禮治—理治—法治”的變遷過程[5]。在美麗中國視角下的新農村建設與治理體系建設過程中，我國正在施行的“鄉政村治”社會治理模式在新常態下面臨諸多挑戰，必須探索適合自身發展需要的新的治理模式。

參考文獻：

[1] 沈榮華.地方政府治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[2] 詹姆斯·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3] 農業部辦公廳、關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見（農辦科[2013]10號）[Z].2013.

[4] 袁方成，等.完善鄉村治理體系的探索與實踐[J].國家治理，2015，（5）.

[5] 姜玉欣.純農業村莊鄉村治理體系的探索與重建——以S省S市D村為例[J].信訪與社會矛盾問題研究，2015，（4）.

[責任編輯 吳高君]