我國城鄉社會養老保險統籌歷史、經驗及未來

衛松

摘 要：社會養老保險的城鄉統籌是社會保障制度城鄉統籌的關鍵，李克強總理親自主持國務院常務會議研究新型農村居民社會養老保險和城鎮居民社會養老保險的合并。從國家層面上看，我國社會養老保險的城鄉統籌開始進入實質操作階段。總結各地各類養老保險統籌的經驗，大膽設計未來城鄉社會養老保險統籌的架構，以期在不久的將來真正實現城鄉社會養老保險的全國統籌。

關鍵詞：社會養老保險;統籌;模式

中圖分類號：C913.7 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0087-02

2014年2月14日，國家人力資源社會保障部、財政部以人社部發〔2014〕17號印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。2014年12月23日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過了機關事業單位養老改革方案，我國正式開啟了城鄉社會養老保險之路。總結城鄉社會養老保險發展及統籌歷史、分析各地探索的經驗、大膽為未來道路進行假設，以期為全球歷史上涉及人數最多的福利制度改革盡綿薄之力。

一、我國城鄉社會養老保險統籌發展的幾個階段

由于我國國家發展戰略的原因，城市首先得到了發展，導致了影響深遠的城鄉二元經濟社會結構。城鄉社會養老保險作為現代社會重要的社會政策之一，也由于我國的特殊國情而形成了中國特有的發展階段及其特征。

（一）城鄉跛行發展社會養老保險階段

這個時期大概是從新中國成立后到改革開放前。1949年我國頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》中提出“建立勞動保險制度”。在兩年后，《中華人民共和國勞動保險條例》誕生。我國企業職工養老保險開始建立并用制度確立了下來。之后幾年相繼出臺了針對機關事業單位的離、退休暫行辦法。到20世紀50年代末，我國城鎮企業職工和機關事業單位人員基本受到了國家保險型的社會養老保險覆蓋，而在同期的農村社會養老保險除了覆蓋范圍極小的“五保”制度具有一定的養老功能以外，真正意義上的社會養老保險幾乎為空白。所以，在這個階段，城鄉統籌的提法幾乎沒有也不具備出現的可能，因為，高度計劃經濟背景下，特別是從20世紀50年代中后期高級農業合作社以后，生產隊擔當家長角色分配生產隊的所有資源，而生產隊中的老人養老也是根據資源分配狀態來決定，那時的農村養老更像是生產隊的養老方式。

（二）城鄉平行發展社會養老保險階段

這個時期大概是從改革開放后到20世紀90年代中后期。改革開放以后，社會各項事業開始走上正軌，國家從20世紀80年代開始建立非公有制企業職工養老保險和城鎮集體企業職工養老保險，并且建立起有別于原來企業職工和機關事業單位的國家保險型養老保險模式——部分積累制。這同時也為20世紀90年代我國企業職工養老保險改革奠定了基礎。在1991年國務院頒發的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）中首次正式提出建立多層次的城鄉養老保險體系。

在城鎮社會養老保險改革探索發展之時，國家在20世紀80年代也開始探索建立農村社會養老保險制度。通過幾年的實踐，民政部于1992年頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，各地開始正式建立農村社會養老保險制度。但是，由于市場經濟的逐步建立和農村集體經濟的瓦解，決定了原農村社會養老保險制度幾乎是曇花一現，不到十年時間，農村社會養老保險經歷了建立、高峰和萎縮的一個較短生命周期變遷。在這個時期內，家庭聯產承包責任制的實施使得家庭養老變得更為重要，傳統的養兒防老和土地養老成為對如今影響深遠的養老方式。

（三）城鄉社會養老保險改革階段

這個時期大概是從20世紀90年代末到2009年。1997年，國務院頒發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，正式確立了我國企業職工社會養老保險的模式統一為基金積累制。2005年把個體工商戶和靈活就業人員同時納入保障范圍。之后逐步提出機關事業單位養老保險制度的改革也向企業群體看齊。

在同時期的農村，由于到20世紀90年代末，農村社會養老保險全面萎縮，國家逐步開始重視改革和重建農村社會養老保險制度。特別是2002年的十六大提出的“五個統籌”之“城鄉統籌”更深層次地觸發了加快改革和重建農村社會養老保險制度的神經。2007年黨的十七大更是明確了我國社會保障制度建立的目標是建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。于是，2009年“新型農村社會養老保險”制度出臺，隨之在城市化過程中產生的失地農民和農民工特殊群體的社會養老保險也受到了國家相關政策的覆蓋。

（四）城鄉統籌探索破冰階段

這個時期大概從2009年到2013年底。在2009年之前，國家在提城鄉社會養老保險統籌時僅僅是遠期的目標，并沒有進入實質操作階段。真正進入實質操作階段應該是以2009年頒布的《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮職工基本養老保險轉移接續暫行辦法》為標志。確切地說，在以前的城鄉統籌一直沒有找到很好的切入口，但是農民工社會保障問題的出現為建立城鄉統籌的社會養老保險找到了切入口，同時也是現實的需要。很多地方針對農民工參加社會養老保險都規定可以選擇參加新農保，也可以選擇參加城鎮企業職工社會養老保險，這就為城鄉統籌的社會養老保險的實踐搭建了平臺和契機。

（五）城鄉統籌進入頂層設計加快發展階段

這個時期是從2014年初開始。2014年2月7日國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，此次會議一周以后，人社部發布了城鄉養老保險制度銜接暫行辦法。2014年12月23日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過的國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的匯報。這標志著城鄉社會養老保險統籌進入頂層設計并成為國家戰略付諸實踐階段，這打開了我國城鄉社會養老保險統籌在理論研究和實踐上的新局面。

二、我國城鄉社會養老保險統籌的經驗

在我國城鄉社會養老保險統籌實踐中，大多地方的探索模式都是在農民工社會養老保險制度建立中總結出來的。主要從打破戶籍制度限制開始，從繳費水平、管理制度、統籌層次上首先實現統籌。由于國家層面上并沒有詳細統一的規定，這為各地大膽創新留足了空間。在各地的探索中，有如下幾點值得借鑒。

（一）統籌前提是基本全覆蓋

根據各地在探索城鄉社會養老保險統籌時發現，在提出統籌期間無一例外都是在農村已建立基本達到全覆蓋的養老保險制度，在城鎮也是建立了基本全覆蓋的社會養老保險制度。但是從我國目前來看，在2013年底全國基本實現新農保與城鎮居民養老保險的全覆蓋。但是在廣大的西部地區，兩項制度的覆蓋面遠遠低于全國平均水平。所以，在國家提出兩項制度合并之時，欠發達地區應該首先做好兩項制度的覆蓋后再進行合并。

（二）需高度重視激勵與公平

社會養老保險制度深深根植于一個社會系統的政治、經濟、文化之中，廣闊的中國大地上國情復雜，經濟發展差異極大，思想觀念千差萬別。以上一些模式的成功得益于考慮到當地的實際，特別是考慮到農民工群體的特殊性，其設計的制度有利于激勵其參加和根據自身條件自主選擇參加社會養老保險的檔次。從全國來看，制度設計的城鎮居民與農村居民社會養老保險差異不大，其統籌的制度設計既要激勵人們積極參加，同時也要體現城鄉之間的公平，賦予城鄉居民同樣的選擇權和消除城鄉身份的歧視。

（三）制度先行，留有余地，逐步完善

以上各地的實踐幾乎都是在制度推進下進行，因為只有完善的、科學合理的制度才能使得人們相信參保后，或者合并后的預期，才能更好地獲得人們積極支持。同時，由于制度合并處在探索階段，制度設計應該留有調整的余地和放眼于長遠，使得在實施中不斷調整和完善。

三、我國城鄉社會養老保險統籌的未來之路

我國目前的城鄉居民社會養老保險的合并僅僅是城鄉社會養老保險統籌的其中一步，要實現真正的城鄉統籌，需要從如下幾個方面入手。

（一）狠抓經濟發展，保障資金來源的可持續

現代意義上的社會養老保險制度產生于德國，其建立之初是為了政治的需要，但是，隨著工業社會的推進和人類社會的發展對社會養老保險制度的認識加深，人們逐漸認識到社會養老保險制度不僅僅是政治的附屬品。特別是2008年的金融危機以來，歐債危機的持續加深給了高福利國家當頭一棒，沒有經濟持續穩定的發展，完善的社會福利制度也只能是永遠的夢想。大量的研究表明：經濟發展水平決定了社會養老保障水平，經濟發展為個人、企業、財政提供足夠的繳費能力和資金支持能力。

在當下，我國城鄉經濟發展差異、地區差異仍然很大。新型農村社會養老保險的發展前提是農村居民有足夠的繳費能力。保證繳費能力的收入是農村居民是否參保、是否能續保的關鍵所在。同時，農村經濟的發展不僅僅是為了達到參保、續保的目標，還應該增強繳費能力，提高繳費水平，力爭縮小與城鎮居民繳費水平的差異。也只有解決了農村經濟發展的短板效應，才可能為兩項制度的合并增加可能性。相對而言，國家在兩項制度合并時必須提供足夠的財政支持，其資金來源主要是稅收，而經濟發展是稅收增長的根基。總之，狠抓經濟發展是保障資金來源可持續的重中之重。

（二）完善法制建設，保證制度的穩定性

我國社會保障的法制建設進程緩慢是不爭的事實，社會保障立法的條件已經具備，如果仍然沿用以往的條例、規章、辦法等形式推進社會養老保險的城鄉統籌，其權威性和穩定性必然受到一定的影響。掐指算來，2020年實現全面建成小康社會的目標近在咫尺，也許，城鄉二元的巨大差異才是全面建成小康社會的最大障礙。盡快實現社會保障城鄉統籌是縮小城鄉差距的有效手段之一。根據發達國家社會保障制度發展的經驗來看，立法是社會保障制度穩定、國民支持的基本要求。雖然目前我國出臺了社會保險法，但是其余的子法都還沒有出臺，在新型農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險合并之際，應首先從立法角度認真研究，加快對機關事業單位的養老保險制度的改革，通過法制來推動社會養老保險的城鄉統籌。同時，立法一定要兼顧社會養老保險制度城鄉統籌中的公平問題和制度的可持續問題。

（三）建立多層次的養老保險體系

目前來看，新型農村社會養老保險繳費水平和保障水平都比較低，如果要達到保障基本生活的要求還有一定的差距，國家財政補貼的70元左右對人們參保的吸引力還不夠。而城鎮居民由于職業多樣性、管理復雜性、觀念落后性等特征，在參加城鎮居民社會養老保險的積極性上還需要提高。同時，現行城鎮居民社會養老保障水平難以達到基本生活保障的需要。所以，無論是農村還是城鎮，僅僅依賴現行的社會養老保險制度養老明顯不足。在這樣的情況下，人們參與到推進兩項制度的合并過程中積極性可能不足，這就需要在推進兩項制度合并甚至城鄉統籌中同時積極探索建立多層次的養老保險體系。積極發展商業養老保險和倡導家庭養老、居家養老等養老形式，特別對現在已經退休的老年人大力推進各類性質的養老服務，為建立多層次的養老保險體系積累經驗。

（四）分類試點，逐步推進

由于新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險在制度設計上有很多相似之處，在財政補貼水平和保障水平方面略有差異。在經濟相對發達的省份和地區，農村居民的繳費能力和城鎮居民繳費能力差異不大，這為統籌的推進建立了基礎。但是，在這些地區城鎮居民對養老保障水平將會有更高的需求，是否可以考慮對這些地區提供更高水平繳費檔次的選擇，以及由政府引導建立多層次的社會養老保險體系。在經濟相對落后的省份和地區，農村和城鎮居民的繳費能力和參保意識還有待提高，在統籌推進時還是以擴大覆蓋范圍為首要目標，待人們意識得以提高和經濟發展以后再提高參保水平。

在分類上可以先在城鎮及其城鎮郊區的農村進行統籌試點，因為這些地方在信息傳輸上更快、城鄉差異較小。

（五）當下四類社會養老保險最終走向全國統籌的道路設計

以上主要涉及的是農村居民和城鎮居民的社會養老保險，但是在當下，我國還存在機關事業單位的退休制度和城鎮企業職工社會養老保險制度。只有四類社會養老保險達到全國統一才是實現了真正的全國統籌。但是現在四類社會養老保險差異極大，要走向統籌必須分階段推進：首先是實現目前最容易的農村居民和城鎮居民的社會養老保險全國統籌;其次是改革現行的機關、事業單位的退休制度達到與城鎮企業職工社會養老保險制度一致;再次是在農村居民和城鎮居民統籌的社會養老保險基礎上不斷提高其繳費和保障水平，力爭縮小與城鎮企業職工社會養老保險水平的差距，當差距消失后再實現與城鎮企業職工社會養老保險制度的合并，最終實現全國統籌。最終的全國統籌社會養老保險應該是沒有身份特征差別的、國民普享的社會養老保險制度。

總之，我國當前的城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度統籌在國家的高度重視下必將迅速推進。在總結已有的統籌經驗基礎上，需要首先大力發展經濟以保障個人和政府資金來源的可持續，認真研究社會養老保險立法，通過法制推進并保證其穩定性，分類試點，逐步推進，加快改革現行的機關、事業單位養老保險制度的步伐，最終實現社會養老保險的全國統籌。

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