大慶市建立可持續發展長效機制問題研究

馬麗亞 李強 王樹鋒

摘 要：針對大慶被國家列為成熟期資源型城市而迫切需要發展替代接續產業實現經濟轉型的客觀實際，結合國家、省支持大慶城市可持續發展的相關政策，采用歸納總結、判斷推理和對比分析等方法，分析了大慶市建立可持續發展長效機制的戰略意義，剖析阻礙大慶建立城市可持續發展長效機制的因素，并參照ISO3710可持續發展指標體系國際標準，有針對性地提出建立大慶城市可持續發展長效機制的策略。

關鍵詞：大慶市；可持續發展；長效機制

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0121-03

大慶是一座以石油聞名的資源型城市，“鐵人精神”使這片鹽堿地充滿了令人敬畏的神秘色彩。石油資源，使這座城市經濟政治文化發展一度達到巔峰，也為國家奉獻了投資額近百倍的稅利。但如今，大慶石油可謂“油干燈枯”，《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》（國發[2013]45號）已將大慶列為“成熟型資源城市”，意味著未來幾十年，其地下石油必將面臨枯竭。所以，研究發展接續替代產業和構建城市可持續發展長效機制體系勢在必行而且迫在眉睫。

一、大慶城市可持續發展長效機制建立的目標和意義

（一）大慶城市可持續發展長效機制建設目標

立足“百年大慶”戰略目標，剖析大慶市近些年來影響城市可持續發展制度體系及其運行維護機制的正反兩方面因素，重點挖掘阻礙和破壞城市可持續發展制度及其執行維護機制建設的不利要素和成因，并圍繞城市資源開發與保護、經濟循環發展、社會和諧建設和生態環境保護等相關要素，有針對性地研究構建一套“四位一體”且形成政府部門可參考借鑒的大慶城市可持續發展長效機制。

（二）大慶市建立可持續發展長效機制的必要性

研究構建大慶可持續發展制度保障和運行維護的長效機制，可以保證大慶市構建城市可持續發展的長遠規劃，能夠促進大慶貫徹實施發展接續替代產業的宏觀大戰略。大慶因油而生，因油而興，但不能因油而衰。石油采收率日漸下降，不僅降低采油效率增加開采成本，更帶來石油資源漸趨枯竭的擔憂，城市生存風險日益迫近；隨著近些年東西兩城區建設和“國際化大都市”目標的確立，大慶城市規模和人口迅猛擴張，這使地下礦藏資源快速萎縮形成強烈的供需反差且日益突出，城市內生動力矛盾和可持續發展壓力加劇。多年來，市委市政府積極探索發展非公經濟，全力打造石化加工和機車制造業，旨在促進石油接續產業發展，推動大慶經濟轉型和城市可持續發展。然而，可持續發展是復雜、浩大、艱巨的城市生命延續興旺工程，絕非發展幾個產業項目所能解決的。況且，這些接續產業發展進程還落后于東、西兩個城區擴張建設速度，城市資源利用率遠低于城市資源浪費。這表明，大慶城市可持續發展帶有一定主觀隨意性，缺乏長遠規劃意識和制度約束性，“百年油田”不久即成歷史，取而代之的定是“百年大慶”發展規劃。如果沒有長效機制，大慶可持續發展就無章可循，結果必然陷入盲目混亂。所以，可持續發展不是簡單的政府行為和權利結構延續的小問題，而是關乎到幾百萬市民子孫后代生存幸福和一座年輕城市千秋偉業的大事情。只有研究架構資源型城市可持續發展的長效機制體系，才能保障經濟、社會、環境和基礎設施等各方面齊頭并進，讓大慶蔚藍的天空下洋溢政治、社會與自然的和諧，以及經濟的無限繁榮。

二、影響大慶建立城市可持續發展長效機制的因素

（一）大慶市可持續發展長效機制建設現狀

大慶有著發展接續替代產業的優越環境，不僅地處“哈大齊工業走廊”的中心地帶，還建有國家級高新技術產業開發區，而且城區之間跨越度大，土地資源豐富，發展經濟空間十分廣闊。近年來，大慶市吸取玉門市教訓，積極致力于發展石油接續替代產業，努力開展招商引資工作，還辟建了“慶南新城”和“慶北新城”兩個工業園區，又在石油開發管理核心區——讓胡路區設立了經濟開發區，總體給人以經濟布局優越之感。但從招商實際情況看，大慶缺乏長期保證制度正常運行并發揮預期功能的制度體系，導致招商引資不少，但缺乏配套政策和必要的人文關懷造成逃商撤資也多；“新區”如林，但地處偏遠缺乏園區財政支持而入駐企業稀疏；每年新辦企業數千家，但由于稅收、安全、工商、衛生等多重監管過嚴等影響導致每年關停歇業數與之并駕齊驅；“服務外包園”全國領先，但城管為美化市容而不許入駐商家懸掛招牌，造成入駐率十分低下。雖然市政府發展接續替代產業雄心勃勃，但因缺乏長效機制而對此也束手無策。在油田層面，石油產后廢棄物以及居民生活垃圾處理手段落后，石油開發占地補償機制殘缺，鉆探滲油和泥漿不回收處理和挖掘土方不會填等現象十分嚴重。雖然2005年國務院振興東北地區等老工業基地領導小組第二次全體會議將大慶列為全國石油資源型城市可持續發展試點，國務院要求黑龍江省和中油集團聯合制定上報了《大慶資源型城市可持續發展試點方案》（以下簡稱“方案”），為大慶城市可持續發展指明了方向，明確了任務，在其“組織保障”中明確要求，大慶市應“成立相應的組織領導機構，由地方政府和中直石油石化企業共同參加，建立試點工作推進落實責任制，明確職責，協調推進”。但時至今日，大慶市并未制定出臺具體的保障機制，“領導小組”也沒有督辦落實行動。只有大慶油田公司于2010年推出了《大慶油田可持續發展綱要》，這顯然與國家要求和大慶城市可持續發展客觀需求不相適應。

（二）制約大慶建立城市可持續發展長效機制的因素

1.經濟結構不合理。從產業結構看，所有資源型城市因以開采礦山和以為產品加工為主導產業，所以第二產業都占有絕對比重。第三產業雖有發展，但大都以商業和生活服務業如餐飲、住宿、洗浴等為主。具體到黑龍江大慶市來說，石油產業“一柱擎天”，石化和天然氣緊隨其后，石油石化產值足足占據全市GDP的“半壁江山”。城市經濟和社會發展高度依賴于石油天然氣開采和石化產品加工，非油產業特別是民間投資經營為主體的現代服務業始終得不到應有的高度重視。而礦業經濟與相關產業結構的關聯性較松散，難以在一個城市經濟圈內形成上下游緊密相連的產業鏈條化集聚生產模式。更為重要的是，石油、石化和天然氣等均屬于政府壟斷經營的“規模以上企業”且直接與國家重點建設的整體工業體系相掛鉤。因此，無論是原油開采還是生產管理等環節，都比市屬小企業有絕對優勢。雖然技術先進、人員素質高的國企與落后的中小企業并存，但強弱難于協同共進，國有和國有控股的礦業在市場占有能力、財稅貢獻水平和社會就業吸引力等方面，都嚴重壓制著地方經濟特別是民營經濟。農業發展科技支撐力弱，棚戶經濟前景堪憂，杏樹崗、大同等多數地帶棚戶區均變成荒蕪區。

2.體制改革壓力大。由于計劃經濟時代的歷史原因，建立一大批的國有企業。由國家一手抓，固然能夠集中力量辦大事，短時間內形成規模效應，強有力地支持經濟建設。但同時由于國家的“大包干”做法致使從生產到銷售甚至于人員的工作分配都離不開“計劃”，“吃大鍋飯”“鐵飯碗”成為一直存在的問題。久而久之，就積重難返，思維僵化，故步自封，工作效率低下，資源嚴重浪費。更為重要的是，油田職工干部長期占有既得利益形成的唯我意識，即使他們深知沒有改革就沒有出路，但仍在內心里不支持甚至極力反對和阻撓改革。油田職工子女大學畢業“回簽事件”，就足以證明這點。

3.區域經濟發展失衡。由于重要的石油、化工產業多布局于工業基礎較好的城市地區，這樣邊緣地帶縣級區域被割裂開來。由于本身就不具備資金和區位的優勢，再加上石油產業的刺激帶動久而久之就造成了邊遠的市縣地區與城市經濟差距越拉越大。即比較發達的城市經濟與相對落后的縣域經濟并存，形成反差很大的城鄉二元經濟結構，造成整個城市的經濟發展的極度不平衡。并且，這種經濟結構自身調整彈性很小，自我發展和自我選擇能力很弱，很難抗拒資源危機和競爭市場的沖擊。

4.財稅政策難落地。在財政與經濟關系上，大慶選擇了“大財政小經濟”或“先財政后經濟”。本末倒置的政府管理思想，破壞了經濟健康有序發展。根據國務院批準的方案，2005年后大慶市所有工業企業全部享受增值稅轉型政策，大慶沒有執行；方案要求大慶執行中發[2003]11號文件規定，對大慶中央和地方企業的歷史欠稅予以豁免，大慶也沒落實；指示參照西部大開發政策（國發[2000]33號）對大慶市新辦企業在2020年以前減按15%稅率征收大慶新辦企業所得稅，或參照關于老少邊窮地區新辦企業三年內減征或免征所得稅規定（財稅字[1994]001號），對大慶市新辦企業在三年內免征所得稅，大慶還是沒有執行。同時，方案決定進一步放寬信貸條件，準許大慶設立融資租賃公司開展融資租賃業務，國家開發性金融機構建立資源型城市可持續發展貸款板塊，擴大政策性貸款資金規模，降低貸款利率，延長貸款使用年限。但大慶至今未引入國家開發銀行和中國進出口銀行，僅有中國農業發展銀行仍嚴格按照規定負責辦理國家糧棉油等主要農副產品的國家專項貸款和收購貸款。

三、大慶市建立可持續發展長效機制的策略

（一）優化經濟結構體系

首先是區域結構優化，重點抓縣域經濟、市區經濟。縣域經濟突出現代化農業建設，簡化農機補貼程序并建立大農機補貼機制；搞好旱田高產穩產種植和規模化畜禽養殖；扶持農產品加工業集群發展，引資建設農業廢棄物和剩余物等生物質資源二次加工業。市區經濟應在各行政區產業布局基礎上，重點抓好高新開發區和讓胡路經開區的產業提檔升級，力爭快速建成進出口裝備制造基地和商貿服務活躍區；加大慶南新城和慶北新城等兩個產業園區的招商引資力度，結合《中蒙俄延邊開發開放建設規劃》（以下簡稱“規劃”）定位，將之建成黑龍江對俄和遠東地區開放的石化、農產品等產業支撐帶，并在其周邊開發鄉村資源扶持發展休閑產業。其次是產業結構，在積極促進第一產業穩產增產、增效增收的同時，明確第二、三產業為發展大慶接續替代產業的主導。力爭早日建成慶南、慶北連城高速，增強招商引資的環境吸引力，利用國務院批準的方案和規劃，集中全市力量快速推進具有對石油產業替代和接續功能的第二、三產業領域內的化工、天然氣、機車制造、食品加工、能源生產和物流及其輔助業務、信息、文化創意、租賃等現代服務業，爭取到2020年實現大慶接續地帶產業全覆蓋。

（二）改革國企體制

多年來，石油、石化和天然氣三家國企，一直是拉動大慶經濟快步前進的“三輛馬車”。隨著城市轉型，其管理體制改革也勢在必行。首先面臨的將是產權制度變革，特別是油田公司和石油管理局及其直屬國企，隨著石油采儲逐步趨于枯竭，其勘探、鉆井、開采以及大量油田服務企業都需轉軌變制，政府須提前建立2 072億元的巨額國有資產（固定資產原值2 644億元）資產面臨剝離重組和處置預案；其次是國企員工疏導機制。數以十幾萬計的油田職工，分布在南北長138km、東西寬73km、總面積5 600km2礦區的25個油氣田的54 286口油水井，除中石油調轉任用和向石化天然氣企業安置部分外，還將有大量留守職工需要再就業和自謀職業，發展替代接續產業顯然是安置油田剩余勞動力的重要途徑，創造新的就業平臺也是不容忽視的戰略任務。

（三）創新城市發展機制

2014年5月15日發布的城市可持續發展指標體系國際標準ISO 37120，強調經濟、社會、環境、基礎設施等在推動城市可持續發展過程中具有同等的重要性，即每一層級所有指標權重都相同。這就要求大慶要秉持全局觀念，統籌各個因素發展，任何一個環境因子都必須要考慮齊全。現階段應將經濟作為城市生命之本，全力發展接續替代產業，特別注重扶持小微企業，將全民創業做實；注重社會、環境建設，政府需首先以實際情動向社會傳遞正能量，敢于承認錯誤和檢討過失，激發民眾傳遞正能量熱情，關注城市居民的生存權、發展權和自由權，在制度上保證惠民措施切實給人民落到實處，提升城市機能，努力給市民營造一個生活品質高的生存生活環境；在充分保證國家石油供給的同時，提升空氣質量和固體廢棄物及生活垃圾污染等環境質量的平均分，要充分發揮人大、政協力量，多調查聽取百姓聲音，肅清基層干部不法行為，轉變黨政工作作風，說實話辦實事；加強城市水電汽熱等公共基礎設施建設，做到城區遠近都不留死角，將城區基礎設施建成“百年免修工程”。

（四）制定“百年大慶”長遠發展規劃

大慶是年僅37歲的年輕城市，各項事業方興未艾。在林甸、杜蒙、大同區建立的風力發電網，不僅解決了接續能源供應問題，還高效地解決了火力發電的環境污染問題；制定油田開采區后續工業開發政策，用好石油開采區域的電力、管道、道路交通等基礎設施，從而避免油田建設資源資產浪費和二次開發重復建設的人財物資源消耗；加大植樹造林力度，動員全社會力量，將礦區內非耕作區域、沼澤地和農田周圍、油田公路兩側，全覆蓋地植樹造林，既固土防風修復生態，又為子孫后代積累財富；發揮大慶獨有的高校資源，強化校、市、企深度融合，建立教授研究工作室和教授掛牌咨詢服務包干、專題講座和培訓制度，將高校教師推向生產實踐服務一線，發揮高校的科研帶動效應；利用豐富土地資源，規劃建立環城農村休閑產業圈，發展特色水產、畜禽養殖和特色種植，并挖掘傳統文化和民間藝術，輔以東北小笨雞、殺豬菜、鐵鍋燉、坑烤等特色美食，形成獨具本土風情的旅游產業。

（五）督促財稅金融扶持政策落地

首先，應牢固樹立“大經濟小財政”和“先經濟后財政”的思想，認真研究國家稅收優惠政策，發揮稅收促進經濟發展的功能。堅定不移地執行國務院批準的方案，向省國稅、地稅機關爭取將“中發[2003]11號”“國發[2000]33號”和“財稅字[1994]001號”文件規定落地，做好大慶中央和地方企業的歷史欠稅豁免工作，對在大慶市新辦企業享受到在2020年以前減按15%稅率征收大慶新辦企業所得稅或在三年內免征所得稅的優惠；盡快創設國有或國有控股的大慶市融資租賃公司，開展融資租賃業務；積極引入中國國家開發銀行，并依照方案規定與國家開發銀行和農發行磋商兩家國家開發性金融機構建立資源型城市可持續發展貸款板塊，進一步擴大政策性貸款資金規模并降低貸款利率和延長貸款使用年限，為大慶等資源型城市發展接續產業提供更優惠的信貸政策支持。同時，要圍繞可持續發展問題積極立項，以爭取大慶可持續發展專項基金。

總之，大慶應立足非油產業經濟發展，著眼社會保障和就業等民生工程，兼顧環境保護和生態文明，注重城鎮基礎設施建設。當務之急要抓好兩項工作：一是抓接續替代產業，重點抓民營經濟投資環境優化，清理損害和阻礙民營經濟發展的政策，肅清各類機關和各級黨政干部妨礙民營經濟發展的各種“擦油”思想和“斜視”習慣，持之以恒地做好全民創業萬眾創新工作，讓民營經濟占領大慶經濟發展的制高點。二是抓油化氣結構轉換。大慶石油面臨枯竭，天然氣儲量仍十分豐富，石化產業基礎雄厚。國有經濟要狠抓天然氣生產和石化項目建設，實現原油經濟向化氣經濟轉向，延緩大慶資源型經濟生命周期，讓化氣資源牢牢地支撐住百年大慶發展。同時，瞄準農業自然資源，在現有五區五縣大力發展農業，四個產業園區大力發展農產品深加工業；大力開發風能、溫泉和太陽能，并將之引入農業生產；狠抓縣域經濟繁榮，改革農業經營體制，轉變農業領導方式和組織形式，大力創辦家庭農場，重振棚室農業；限制住房建設規模，縮小固定資產投資規模，擴大鄉鎮醫療衛生和農村社區投資，加大農村中小學建設與基礎教育管理。

[責任編輯 吳明宇]