城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究

褚吉瑞

摘要：改革開放30多年來，我國經(jīng)濟取得了突飛猛進的發(fā)展，GDP水平保持了每年約10%的增長速度。但因我國長期處于以社會化生產(chǎn)為主要特點的城市經(jīng)濟和以小生產(chǎn)為主要特點的農(nóng)村經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，故社會公平問題開始凸顯，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的差距開始拉大。文章將列舉河南省公共財政投入、衛(wèi)生、社會保障、教育等方面數(shù)據(jù)材料，進行分析現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題并嘗試對如何解決這些問題作出相對應(yīng)的措施，試圖解決這些問題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；服務(wù)均等化；解決對策

一、引言

我國長期處于二元城鄉(xiāng)體制，且至今尚未完全從根本上打破，公共服務(wù)欠缺仍然是當前社會經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題。進一步推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮，是黨的十八大中提出的重要理念。河南省作為中國的農(nóng)業(yè)大省，也在積極響應(yīng)黨的號召，在城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化方面做出了大量改進。但由于河南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平相對較為緩慢，城鄉(xiāng)發(fā)展仍然出現(xiàn)不均衡問題，故需要進一步的糾正和改善“城市偏向”的發(fā)展觀。

二、河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展中現(xiàn)存的問題

我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均衡化是在長期偏向城鄉(xiāng)二元服務(wù)供給體制中形成的。作為農(nóng)業(yè)大省的河南，其農(nóng)村人口6234萬人，占到總?cè)丝诘?9.43%。在長期發(fā)展形勢下，河南省在共享公共服務(wù)方面也存在眾多問題。該部分將通過對處于中原區(qū)核心地帶的河南省中部分城鄉(xiāng)建設(shè)的一些調(diào)查數(shù)據(jù)，從河南省目前城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等現(xiàn)實情況出發(fā)，發(fā)現(xiàn)目前城鄉(xiāng)服務(wù)中問題所在。

（一）河南省城鄉(xiāng)公共財政預(yù)算支出嚴重不均

根據(jù)河南省2014年統(tǒng)計年鑒數(shù)字顯示，2013年河南省市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公共財政預(yù)算支出之間的差距懸殊較大。如表1所示，從總量來看，市級2013年支出1344.98億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別僅為330.48億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政總支出僅為市級的24.57%。從教育指標來看，市級支出為211.39億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有18.09億元；交通運輸市級支出161.29億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1.36億元；醫(yī)療衛(wèi)生市級支出63.09億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級2.07億元。無論從城鄉(xiāng)的總量指標還是分項指標看，公共財政預(yù)算支出的差距懸殊都存在與城鄉(xiāng)之間。

（二）河南省城鄉(xiāng)基本教育中存在的差距

1. 教育經(jīng)費投入中存在的差距

河南省長期向城市傾斜的教育資源雖然在近幾年得到了改觀，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)仍然處于低教育資源的情況。國家在義務(wù)教育階段的財政投入差距雖然在逐年減少，但最終，仍然處于教育非均等化的階段。河南省城鎮(zhèn)教育經(jīng)費撥款費用遠遠高于農(nóng)村撥款費用，其中2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育財政預(yù)算支出僅占支出總額的1.54%。

2. 城鄉(xiāng)師資力量存在明顯差異

河南省的師資力量正在逐年提升，城鄉(xiāng)在教師學(xué)歷上趨于均等化，但由于環(huán)境條件、薪資報酬等方面的影響，最終致使鄉(xiāng)村教師流失嚴重。目前因部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)教學(xué)水平的限制，知識結(jié)構(gòu)趨于老化，教學(xué)觀念也沒有得到及時創(chuàng)新，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育水平得不到較好的完善，城鄉(xiāng)教學(xué)水平拉開差距。

3. 中小學(xué)辦學(xué)條件的非均等化

長期以來，由于科技與經(jīng)濟的飛速發(fā)展，教學(xué)設(shè)備的不斷完善，城市教學(xué)多媒體的投入以及快速替代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟不上如此快速的步伐。久之，在辦學(xué)的條件上也出現(xiàn)了不均等的形勢。

（三）城鄉(xiāng)社會保障的非均等化

1. 醫(yī)療保險的差距

醫(yī)療保障的核心內(nèi)容是醫(yī)療保險。在城鄉(xiāng)發(fā)展中，基本的醫(yī)療保險制度由于運行模式的不同，存在著差別。城鎮(zhèn)醫(yī)療保險多實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，故保障水平較高。而農(nóng)村的醫(yī)療保險則是以新型的農(nóng)村合作醫(yī)療為主，由中央、地方政府以及個人共同承擔(dān)的保險費用為主，且費用交納并不高。因此，在看病后報銷比率上也存在著差別。

2. 最低生活保障上的差距

農(nóng)村生活保障制度在2007年被建立，但城鄉(xiāng)最低生活保障在制度制定上也存在差別。城市居民大部分靠就業(yè)維持生活，沒有農(nóng)業(yè)等方面收入的來源。2013年，省民政廳、財政局規(guī)定，城市低保對象月人均補助水平由2012年的180元提高到195元。農(nóng)村居民大部分以農(nóng)林業(yè)為主要謀生方式，因此不存在失業(yè)現(xiàn)象。農(nóng)村低保對象月人均補助水平由2012年的87元提高到99元。城市低保水平是農(nóng)村低保水平的幾近兩倍，差距明顯過大。

3. 養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)差異

2014年2月7號，國務(wù)院總理李克強在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時決定將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度的基本統(tǒng)一，但要想迅速落實確實困難。社會養(yǎng)老保險制度在城鎮(zhèn)和非城鎮(zhèn)之間仍然處于非均等化。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度大多是以社會保險原則開展的，其風(fēng)險與企業(yè)共同承擔(dān)。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度由于缺少政府的財政支持，由本人承擔(dān)費用，更多的突出個人養(yǎng)老責(zé)任。對于農(nóng)民而言，河南省養(yǎng)老保險制度存在不公平現(xiàn)象。

（四）城鄉(xiāng)就業(yè)權(quán)利失衡

隨著知識經(jīng)濟時代的到來，城鄉(xiāng)就業(yè)機會差距越來越大。社會就業(yè)水平不均衡現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面是因為現(xiàn)代社會對勞動者的綜合素質(zhì)要求日益增高，但非城鎮(zhèn)勞動者很少有受過職業(yè)技能培訓(xùn)，在工作的選擇上存在著局限性。另一方面，因城鄉(xiāng)居民在戶籍上存在一定差異，造就了城鄉(xiāng)勞動力不完全平等局面的產(chǎn)生。

三、新經(jīng)濟形勢下河南省實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化發(fā)展的對策

（一）建立城鄉(xiāng)一致的公共服務(wù)

城鄉(xiāng)發(fā)展二元化不僅是河南省存在的問題，它存在于很多大中型城市。若想要改善當前這種非均衡性局面，必不可少的是將二元化機制破除。雖然這是一項漫長艱辛的任務(wù)，但提高全民發(fā)展水平就要迎難而上。政府應(yīng)盡快打破城鎮(zhèn)與非城鎮(zhèn)體制政策的區(qū)別，建立城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一的管理機制，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡化。

（二）建立城鄉(xiāng)一致的公共服務(wù)

城鄉(xiāng)社會保障體制的銜接，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體制。將城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項社會保險制度相互融合，落到實處。降低非城鎮(zhèn)居民醫(yī)保等自費的比例。對生活困難家庭的基本生活進行維持，積極推進醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。

（三）城鄉(xiāng)勞動就業(yè)制度應(yīng)統(tǒng)一

對于城鄉(xiāng)勞動者實行待遇公平原則，用人單位應(yīng)積極維護城鎮(zhèn)與非城鎮(zhèn)勞動者的權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬待遇。對于非城鎮(zhèn)勞動力的歧視應(yīng)當及時消除。促進農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

（四）財政轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)化

實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段是進行財政支付轉(zhuǎn)移。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的配置平衡、服務(wù)均衡化發(fā)展，財政轉(zhuǎn)移應(yīng)重點向非城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)財政支出差距。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是提高農(nóng)村基本服務(wù)水平的關(guān)鍵。切實保障非城鎮(zhèn)居民的教育質(zhì)量、增強社會文化，提高生活環(huán)境質(zhì)量。

（五）構(gòu)建以政府為主體的多元化投資主體

僅僅依靠政府進行公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)是勢單力薄的。借鑒大量國外經(jīng)驗，非政府、群眾、企業(yè)等都可以在公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮主導(dǎo)地位。這些力量可以對公共服務(wù)的需求有更好的滿足。在使用第三方力量的時候，政府部門應(yīng)該做到和“第三方”共同承擔(dān)責(zé)任。推動投資主體的多元化要做到以政府為主導(dǎo)，以社會群體為輔助，從而滿足非城鎮(zhèn)居民需求多樣化。故形成多元化的投資體系是加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要力量來源。

四、總結(jié)

促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展離不開公共服務(wù)的均等化。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，河南省在公共服務(wù)體制上做出了改革，但與其他省市相比，依然不足。主要表現(xiàn)為供給的資源分配上存在不均等以及供給結(jié)構(gòu)不合理等問題上。因此，要使河南公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，首先要使教育、社保、政府財政支出、政策等方面先打到基本均衡統(tǒng)一。推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展是一個艱難的過程，在這個過程中，河南城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展道路還很漫長，需要在很多方面做出努力，從各個方面多層次多角度的審視基本公共服務(wù)均等化進程，注重基本公共服務(wù)供給體系的建構(gòu)，從而縮小城鎮(zhèn)和非城鎮(zhèn)建設(shè)的差距。

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*基金項目：河南省教育廳人文社科規(guī)劃項目“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化研究”，批準號：2013-GH-080。

（作者單位：中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院）