把脈珠江

王銳麗

作為我國第二大通航河流的珠江，因連接滇、黔、桂、粵、港、澳，在我國內河水運的位置極為重要。尤其是近年來隨著內河水運發展上升為國家戰略后，四省區出臺了各種扶持政策，共同掀起了內河水運建設大會戰。然而，仔細梳理也不難發現，歷史的遺留和現實的困境仍橫在面前。

珠江近年來的發展不可謂不大。以“十二五”為例，五年間，珠江水系續建或開工建設航道2777公里，總通航里程達1.55萬公里，占全國通航總里程的12.6%；新增內河港口吞吐能力8500萬噸，港口年綜合通過能力達4.7億噸；全水系年貨運量從2010年的4.6億噸增長到2015年的7.7億噸，集裝箱運量從956萬TEU增長到1300萬TEU。

與此同時，珠江水系船型標準化穩步推進，安全生產標準化成績顯著，水運信息化取得進展，珠江水運為沿江區域經濟社會協調發展提供了有力的支撐。然而，隨著水運改革的深度推進，一些不得不面對的問題又再次浮出水面。

號脈知“體質”

最了解珠江的莫過于在珠江耕耘多年的交通運輸部珠江航務管理局（以下簡稱：珠航局）。據珠航局相關人士介紹，目前珠江航運發展勢頭良好，又遇上了前所未有的機遇，但存在的問題也是不容忽視的。

其一，上游關鍵節點不通航，珠江水運整體功能未能充分發揮。“上游不通”，是珠江水運發展所面臨的最迫切的問題。紅水河、右江作為珠江水系“一橫一網三線”高等級航道布局的重要組成部分，是云南、貴州兩省南下珠江的重要出海通道。由于未同步建設樞紐過船設施，兩大水運通道就此斷航。國家和廣西、貴州、云南三省（區）投入大量資金建設的紅水河、右江高等級航道只能區間通航，水運的綠色、經濟、環保等綜合效益得不到很好發揮，在一定程度上影響了上游集中連片特困地區群眾脫貧致富的進程。

其二，水運建設管養資金保障機制不完善，成為制約珠江水運加快發展的重要因素。珠江水系多為西部省區，地方財政相對困難，在重發電輕航運、重開發輕保護、重陸路輕水路的理念影響下，航道建設、管理和養護沒有穩定的資金來源，造成航道建設靠貸款、航道維護缺錢管的境況，通航設施（船閘、升船機等）改擴建更是舉步維艱。比如，紅水河龍灘下游航道經過渠化后，已具備通航1000噸級船舶條件，但巖灘、大化、百龍灘等樞紐通航設施改擴建工程由于資金問題而無實質性進展。

其三，規劃編制不科學，削弱了規劃在水運改革發展中的引領作用。一方面，水運發展規劃特別是航道規劃與經濟發展總體需求不適應，在水運基礎設施建設、保護水運資源方面缺乏強有力的法律支撐和制度保障，導致不少水電梯級過船設施建設等級、通航規模、通航能力不能夠滿足現實需要，跨河建筑物的凈空不足等問題。另一方面，珠江水運發展規劃與水資源綜合利用規劃、其他運輸方式規劃不協調，四省（區）水運基礎設施規劃也銜接不暢，影響了珠江水運事業協調發展。

其四，水運項目建設不同步，航道網整體優勢難以體現。九龍治水，條塊分割，是珠江水運發展過程中的一個無法繞開的體制難題，并已經成為制約珠江水運科學發展的主要因素。水電樞紐新擴建過船設施項目推進緩慢、上下游建設不同步、有關業主對公益性過船設施投資建設積極性不高，是珠江水運擴能升級過程中的老大難問題。航道建設，具有系統化、網絡化和連續性等特點，一點礙航，全線受阻。珠江干線除長洲三四線船閘、桂平二線船閘、貴港二線船閘外，西津、紅花、巖灘、龍灘、百色等水電樞紐新擴建過船設施均未開工建設，有的項目尚未開展前期工作研究。此外，除了西江航運干線、右江、柳黔江、三角洲高等級航道等國家高等級航道均已建成或實施中，桂江、融江、都柳江等重要支流或地區性航道建設滯后，賀江、繡江等重要航道仍處斷航中，航道網整體優勢未能充分顯現。

其五，港口資源整合不充分，轉型升級層次不高。長期以來，沿江各省市間在交通一體化、產業有序分工、政府協調合作等方面統籌不夠，港口重復建設現象較為嚴重，造成了同一地區有多家港口競爭同一地區貨源的局面，過度的競爭和低層次的港口建設，使內河港口發展總體水平較低，功能單一，制約了沿江港口開放開發、集約化利用和港口規模化發展，不利于形成港口對區域產業的集聚帶動作用，也不利于生態環境保護和岸線的綜合利用。

其六，航運市場運力結構不合理，綜合競爭力不強。在我國經濟進入新常態的大背景下，國內經濟增速放緩，沿江產業政策調整，西江干線航運市場的主要貨源需求減少，市場總運力呈現相對過剩現象，運價持續下降，航運企業之間競爭激烈，航運市場逐漸進入低迷狀態。由于沿江航運企業多呈現小、散、弱特點，采取傳統經營方式，融資渠道狹窄，老舊船舶占比較大，船員素質不高，應對市場及運營風險的能力較低。

其七，水運信息化建設不到位，物流服務水平偏低。對標長江，并參照沿海港口發展歷程，珠江水運信息化建設嚴重滯后。沿江港口內部信息化管理和技術手段落后，智能航道建設還未起步，西江干線多梯級多線船閘聯合調度系統尚未建設，珠江航運綜合信息服務系統工程建設處于前期工作階段。由于目前西江干線航運市場缺乏完善的跨區域、跨省區航運交易信息服務平臺，市場供求信息難以實現快速有效對接，運力信息、貨源信息無法及時發布，難以實現信息共享和需求整體效益的最大化，造成了市場資源的極大浪費。

其八，西南水運發展不協調，界河和國際河流管理有待進一步加強。西南界河和國際航道主要有瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江、紅河、水口河、平而河、北侖河等，是珠江水系融入國家“一帶一路”戰略、加快打通南亞水上運輸通道的重要抓手。目前這些河流屬于或委托地方省區交通部門管理，在與外方中央政府交通主管部門和水行政主管部門溝通協調過程中存在級別不對等、權限不一致等問題，對這些河流航運資源的保護和開發造成了不利影響。而由于地方政府財力有限，對界河航道的建設和維護資金投入不足，規劃也相對滯后，不能適應經濟社會互聯互通和對外開放發展的需要。

藥方治“頑疾”

針對上述存在的問題，為深入落實國家關于加快內河水運發展實施意見，加快珠江水運“四個交通”建設，加快推進珠江水運供給側結構性改革，促進珠江水運科學發展，珠航局根據多年的管理協調及專業的經驗，開出了“藥方”。

一是，全力打好珠江水運扶貧攻堅戰。右江百色、紅水河龍灘樞紐過船設施建設，直接關系到右江、紅水河全線通航，關系到貴州、云南南下珠江出海通道建設，關系到上游集中連片貧困地區700多萬貧困群眾脫貧致富、共奔小康的大局。因此，必須把“通上游”作為補齊珠江水運發展短板的關鍵切入點抓快抓好。建議我部將龍灘、百色樞紐過船設施建設列為“十三五”水運精準扶貧重點項目，支持將紅水河航道提升為三級航道列入綜合交通運輸“十三五”規劃，并與三省區一道，共同加強與國家發展改革委、水利部協調，依法合理明確紅水河龍灘樞紐按照通航1000噸級船舶的建設標準完成項目設計批復程序，明確百色樞紐過船設施業主單位和資金籌措方案，力爭在“十三五”期完成兩個樞紐的通航設施建設。同時，對紅水河下游巖灘、大化、百龍灘、樂灘、橋鞏5個梯級通航設施擴能改造予以相應補助，以加快實現紅水河全線復航和提等升級。

二是積極發揮珠江水運發展高層協調機制作用。2016年3月國務院發布《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》，標志著泛珠區域合作已上升為國家戰略。《指導意見》明確提出，要完善珠江水運發展協調機制。珠江水運發展高層協調機制作用的發揮，離不開跨省區、跨部委的通力合作，以及相關企業的共同參與。建議我部會同四省區政府，進一步爭取國家發改委、水利部等部委以及有關央企對機制建設的支持，在2015年首次珠江水運發展高層協調會議的基礎上，切實發揮珠江水運發展高層協調機制的作用，共同推動珠江水運重點難點問題解決。

三是進一步強化規劃協調的引領作用。認真落實習總書記在長江調研時的“共抓大保護、不搞大開發”的指示精神，加強規劃引領，以滿足經濟社會發展和改善生態環境為根本出發點，以保障水資源安全為重點，在建設碼頭、港口、航道等設施過程中，貫徹五大理念，建設美麗珠江，切實把珠江建設成為生態好、污染少、能耗低、受益高的綠色運輸通道。同時，根據沿江經濟社會發展和航道建設實際，加快完善航道提等升級工作。充分發揮珠江水系航運規劃辦公室的作用，抓好珠江水運“十三五”發展規劃的監督落實工作，強化水系規劃辦作為水系層面的協調機構作用，進一步加強對流域控制性工程樞紐通航設施建設情況的監督檢查，確保通航設施建設符合《航道法》等法律法規的要求。

四是促進港口轉型升級。近年來，珠江港口建設取得明顯的成效，規模化水平明顯提高，港口功能有所拓展，但同時也需要在轉型升級等方面下功夫。一是加強港口規劃管理，對港口規劃實施情況進行監督檢查，切實解決港口規劃落實不到位的問題。二是在著力提升港口裝卸倉儲服務能力基礎上，加強港口與區域內產業互動，積極拓展臨港工業服務功能，注重港口與臨港物流園區經濟融合。三是結合沿江產業布局規劃，將分散的企業碼頭集中成為公共碼頭，提高岸線利用價值，鼓勵港口企業兼并重組，進行資源整合。四是推進各種運輸方式與港口有效銜接，鼓勵具備條件的城市建設港口專用公路和鐵路專用線，加快港口集疏運體系建設。五是推進港口信息化建設，以信息化帶動港口管理現代化。六是支持港口企業設施設備節能改造，推廣應用節能減排新技術和設施設備，促進港口綠色發展。

五是加快推進運力結構調整。一方面要繼續推進珠江和閩江水系船型標準化的實施工作，延續資金補貼政策；取消在定點船廠拆改建的要求，簡化現場監管的程序；對《內河運輸船舶標準船型指標體系》進行修訂；妥善處理過閘小噸位船、排污不達標船禁航問題；建立由財政部門參與的聯合督辦機制，共同督促加快資金使用進度，避免資金沉淀。另一方面，通過市場和行業力量引導航運企業通過合作聯營、兼并重組、完善制度、規范管理、調整結構、優化運力等方式，不斷提升企業的核心競爭力和可持續發展能力，實現內河水運規模化、現代化發展。在全力推進珠江航運綜合信息服務系統建設的同時，扶持內河水運互聯網+發展，打破互聯網企業從事內河航運服務的相關體制機制瓶頸，理順無船互聯網企業參與內河航運的資質資格問題，引導市場利用互聯網+技術和思維實現信息互聯互通、資源優化配置，努力推動供給側與需求側在新常態下實現新的平衡。

六是逐步推進珠江航運管理體制改革。航道作為重要的公益性交通基礎設施，具有連續性、網絡化、系統化的特點。由地方省區分割管理存在諸多問題和不足，由國家直接管理更有利于發揮水運比較優勢，更有利于珠江水運協調發展，更有利于服務流域經濟。因此，有必要按照國家事權與支出責任相一致的原則，凝聚共識，穩妥推進航道管理體制改革，走出一條符合珠江水系實際的干線航道管理新路子，切實改變當前珠江航道建設管養地方投資為主、資金籌集難度很大的困境，最大限度地增加國家對珠江干線航道的投入。與此同時，加快理順西南界河和國際河流管理事權，全力推動珠江水運融入“一帶一路”戰略，促進泛珠區域全方位開放開發。