我國政府預算存在的問題及對策研究

陳天

摘要：政府預算是政府組織和規范財政分配活動的重要手段，也是政府調節經濟運行的重要杠桿之一，在支持經濟建設、提供公共服務等方面的作用不可忽視。本文通過分析我國政府預算管理中存在的問題，闡明健全預算管理的必要性，并提出完善預算管理的對策。

關鍵詞：政府預算 問題 對策

一、前言

隨著我國經濟的快速發展，國家和地方政府財政收入逐年增多。2014年全國一般公共財政收入140 350億元，比上年增加11 140億元，增長8.6%；其中中央一般公共財政收入64 490億元，比上年增加4 292億元，增長7.1%；地方一般公共財政收入（本級）75 860億元，比上年增加6 849億元，增長9.9%。面對日益增多的財政收支，合理、有序地規劃、使用財政收入與財政支出對我國的預算管理提出了嚴格要求。因此，有效地使用預算資金，既是完善預算管理的要求，也是促進政府職能轉變的必然要求，同時對于加快推進我國預算管理體制改革、促進政府職能轉變，也具有十分重要的現實意義。

二、我國政府預算管理存在的問題

（一）預算約束軟化，調整隨意且頻繁。由于預算的計劃性和預測性，以及經濟形勢的不斷變化，在預算執行過程中合理的預算調整是必要的。但是，我國的預算調整過于隨意，不能嚴格按照《預算法》的規定進行，某些部門不經人大或人大常委會的審批就擅自調整，無視預算的法定性和權威性。其次，預算調整的事實依據不足，相關部門在調整預算時，并沒有具體說明調整預算的原因和必要性，也沒有對預算調整的數額作出解釋，破壞了預算的嚴肅性。再次，預算科目之間的調整過于頻繁，且未按照要求進行，容易造成預算資金的挪用、截留和擠占，嚴重影響預算的效果。

（二）超收、超支現象嚴重，預算作用弱化。超收、超支反映出了實際的財政收支相對于預算的偏離。由于政府預算是一定時期內收入與支出的估算，本身具有預測性，再加上實際執行過程中可能出現的經濟形勢、社會條件的變化，實際財政收支與預算的偏離是在所難免的。但是，超收和超支都應該有一定的限度，否則就會使預算機制的作用弱化。雖然我國目前還是發展中國家，經濟發展速度快，資金需求量大，但這不等于財政收入越多越好。

（三）預算透明度低，公開性差。首先，預算執行公開不及時，國務院要求在規定時間內公開預算的執行情況，而某些部門卻遲遲沒有動作。其次，公開內容粗略，只給出“類”“款”級別的金額或者主要的收入、支出項目，看不到具體的金額和用途，既沒有以前年度的對比也沒有以后年度的預測。再次，政府預算還處于封閉狀態，許多數據、報告等僅在內部發布，大大降低了預算的透明度。

（四）地方政府債務存在隱患，威脅經濟安全。我國新《預算法》規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債務舉借債務的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。但目前，各級地方政府大都依靠借債來維持預算支出，這些規模龐大、隱蔽性強、結構分散的政府債務在現階段缺少預警機制和統一管理的背景下，一旦出現問題將產生不可估量的影響。不完善的法人治理結構、不規范的操作程序、不明確的責任主體、資金使用效率低等問題在一些地方政府尤其是縣級以下的地方政府融資平臺中普遍存在，如果融資平臺投資失利，成本難以收回將給財政帶來很大的壓力；在政府擔保的貸款中，也必將存在一些不良貸款，假如其中的不良貸款出現違約，還款責任將由地方政府來承擔，再進一步，如果地方政府由于自身財政壓力也無力償還，將會拖累銀行等金融系統，負面影響更加擴大。

三、完善我國政府預算管理的對策和建議

（一）轉變政府職能，建設服務型政府。

1.完善社會保障體系，增加社保預算支出。第一，增加社會保障預算支出，擴大社會保障范圍。我國偏低的社會保障不利于經濟的持續、健康發展，因此應該提高社會保障支出，建立全民范圍內的社保體系，在養老、醫療、救濟等多個層面作出切實的改進，尤其要加快落實城市低保和農村的各項社會保障政策。第二，編制專門的社會保障預算。為保證社會保障支出能夠切實發揮作用，應該編制專門的社會保障預算，將社會保障資金的來源與去向在預算中詳細計劃、嚴格落實。同時，編制專門的社會保障預算還有利于具體分配各部門的支出責任、管理責任，使各級政府、各級部門都能夠各司其職、各盡其責，提高社保支出的效率。

2.簡政放權，減少經濟干預。第一，應轉變地方政府職能，將“經濟建設型”政府轉變為“服務型”政府。國家應出臺相關的政策法規來限制政府過度投資等干預經濟的行為，將更多的精力和財力投入到基礎設施建設、民生保障和完善公共服務等活動中去。第二，要發揮預算的引導作用。政府預算作為對年度經濟活動的規劃，能夠有效引導政府的市場行為。針對地方政府投資熱、過度干預經濟的現象應加強預算編制的完整性、科學性，強化預算剛性，避免或及時整改預算約束軟化的情況。第三，要堅強監督，完善政績考核機制。盲目追求政績、地區之間攀比是地方政府投資潮形成的重要原因，某些官員只追求GDP增速而忽視社會效益，著眼于眼前利益而忽視長遠發展，形象工程、過度投資等嚴重違反了市場經濟規律。因此應加強對各級政府執政過程的監督，完善政績考核機制，不只依賴經濟指標，也要將教育、環境保護、醫療衛生等社會效益考慮在內，促進政府職能向著更加合理化的方向發展。

（二）強化預算剛性，形成預算硬約束。

1.嚴格遵守預算程序，規范預算調整。第一，明確預算調整的范圍。針對某些政府部門隨意調整預算的情況，應將預算調整的范圍精細化，以指導執行單位的行為，防止某些單位經常出現“特殊”情況進行預算調整；在預計出現預算收入短收，對支出造成重大影響時才可調整支出結構或增加舉債規模；對使用預算穩定調節基金、減少科教文衛或社會保障支出的調整，須經審慎調查。第二，進一步規范預算調整的審批程序。在預算調整時也應加強人大對預算調整的審批權，預算調整必須經過法定程序，由人大通過后才可采取調整措施，避免有些部門隨意調整預算，擠占、截留、挪用預算資金。另外，審批過程中還要加強調查調整事由，對調整金額的計算、調整后的影響進行核實，以進一步規范調整預算的行為。

2.調控超收超支行為，強化“收支兩條線”管理。存在超收收入的首要原因就是預算編制預留空間，但財政部門將“空間”預留過大，偏于保守，使財政收支的操縱空間也相應增加。因此政府各部門應當運用科學的收支測算方法，改變慣用基數法，使用零基預算，防止資金浪費；預算編制部門還應加強與稅務局、發改委等的溝通，分析匯率、通貨膨脹、經濟結構等因素的變動對財政收入的影響，探索與我國國情相適應的收入預測模型，增強預算編制的科學性和準確性。對于不可避免形成的超收收入，應該納入預算管理的范圍，不能任由相關部門隨意使用，尤其不能將超收收入擅自追加為超額支出，強化收支兩條線管理。

（三）加強預算公開，提高透明度。

1.擴大預算執行的公開范圍。《政府信息公開條例》第十條規定財政預算、結算報告應當主動公開，實踐中某些政府部門卻只公開財政預算、結算報告，忽視了其他預算信息，這明顯是不合理的。因此，各級政府及其部門在條例規定必須公開的內容外，還應公開預算不同進程、不同階段的執行情況。

2.改進預算的公開方式。一方面，在公開渠道上，除最基本的各級政府、部門的官方網站外，還可以采用報紙、期刊、電視、廣播等方式公開預算執行信息。另一方面，在公開時間上，各級政府、部門應當及時公開預算信息，一般在預算信息確定后1—3天公開，以保證信息的時效性；還要定期公布預算的執行進度，以及執行過程中發生的不能按照原預算進行的因素、調整措施和調整數額，以供公眾評判。

3.細化預算的公開內容。編制過程中應改變預算粗放的不足，細化編制內容，同樣在預算執行過程中也應該將公開的內容精細化，將原有僅列“類”級的收支科目擴展至“款”級、“項”級，對于重大投資項目、大額支出安排還要列示“目”級。此外，信息公開時還應保證內容簡單、易懂，避免過于抽象。

（四）加強監管，控制地方政府債務規模。

1.合理劃分中央和地方的財權與事權。我國實施分稅制改革以來，雖進行了中央和地方財權的劃分，但是仍沒有清晰的界定，且財權與事權的匹配存在不足。因此各級政府事權或支出范圍的界定應當依據公共產品的受益范圍來確定，合理確定各級政府的事權，避免劃分不清、歸屬不定，防止政府職能交叉、錯位以及缺位、越位的現象。另外，還需要調整中央、地方政府的財權。地方政府可控的稅源少、稅收分比低，以及事權的層層下移經常出現入不敷出的情況，因此需要細化地方政府的職責，根據其職責給予相應的財力支持，賦予地方政府適當的稅收立法權，在一定程度上擴大財權；還應設定適當的財政支出結構，考慮到我國的實際情況應適度提高中央政府的支出比例。

2.加強地方政府債務的監管。首先，應該在全國范圍內建立地方政府債務管理體系，將地方政府債務統一、集中管理，防止地方官員為了政績大量舉債，影響經濟的正常發展。其次，強化地方政府債務管理的責任，對官員業績的考核不能僅僅依靠GDP的增速，還要將債務規模考慮在內，制定不同地區可承擔的債務標準，若地方債務超過上限則對官員的考核記“減項”，以便強化政府官員的債務控制意識，減小債務風險。最后，還應建立地方政府債務的公開機制。地方政府債務的公開在一定程度上可以遏制地方無節制的增加債務的做法，處在公眾的監督之下，地方政府才能舉債合理化，以使債務保持在財力可控和還債能力范圍內，降低債務風險。

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