我國高校教師法律地位探析

黃霄

摘要：長期以來，我國高校教師法律地位的定位模糊不清，不利于對高校教師權(quán)益的保護。隨著《事業(yè)單位人事管理條例》的頒布，高校教師不同與公務(wù)員和企業(yè)人員的法律單位逐步明晰。本文旨在事業(yè)單位人事制度改革和《事業(yè)單位人事管理條例》頒布的背景下，對高校教師法律地位問題進行探討，以期使這一問題得到明確。

關(guān)鍵詞：高校教師；法律地位；探析

中圖分類號：D920.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-000-02

高校教師的法律地位是有關(guān)教師法律制度的核心問題，它決定了教師的權(quán)利義務(wù)、待遇分配、權(quán)益保障以及救濟途徑等方面的內(nèi)容。然而，因為我國原有的法律法規(guī)對于公立高校教師法律地位的定性是模糊的，所以理論界出現(xiàn)了針對這一問題的三種學說：公職人員說、勞動者說和公務(wù)雇員說。

一、關(guān)于高校教師法律地位的三種學說

（一）公務(wù)員說。[1]這種觀點認為，首先從教師的職業(yè)性質(zhì)看，公立高校是我國公立高等教育的執(zhí)行人，作為其教學任務(wù)承擔者的公立高校的教師應具有類型于公務(wù)員的法律定位。其次從教師工資來源、福利待遇看，《教師法》第25條、第29條、第30條規(guī)定了教師的工資、福利待遇或是比照國家公務(wù)員，或是根據(jù)法律授權(quán)由國務(wù)院等相關(guān)行政部門強制規(guī)定，而非由學校自主規(guī)定。第三從法律對違反教師法應承擔諸多行政責任看，公立高校教師同樣應被認定為公職人員。

（二）勞動者說，或稱為“雇員說”。[2]這種觀點認為，高校教師的聘任合同無論是從平等自愿的形式上看還是從權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容上看，都應當屬于勞動合同。在法學理論上，應將教師定位為勞動者，教師通過基于平等自愿的勞動合同與學校產(chǎn)生法律關(guān)系，明確教師在教育教學工作中的權(quán)利義務(wù)，將有利于對教師的合法權(quán)益保護。因此，應當從教師的勞動者法律地位的確立入手，完善教師聘任制，建立一系列以勞動合同為核心的制度體系。

（三）公務(wù)雇員說。此種觀點認為，應當將高校教師的法律地位認定為“公務(wù)雇員”。[3]這是因為與企業(yè)以追求利潤最大化的目標不同，高校及教師在法律地位上均具有公益色彩，其工作目標是以人的培養(yǎng)為核心。基于高校的公益性及教師職業(yè)的公共性，雙方簽訂的聘任合同應屬于公法契約，高校教師與學校之間的關(guān)系是公法契約關(guān)系。

對比上述三種學說，不難發(fā)現(xiàn)它們相互之間是矛盾的。究其原因在于：高等學校正處在我國事業(yè)單位人事制度改革的進程中，一方面計劃經(jīng)濟體制下的集權(quán)式管理模式的影響仍未完全消退；另一方面市場經(jīng)濟體制下以激勵人的最大潛能為核心目的的聘任制和崗位設(shè)置等管理制度逐步建立。在這承前啟后、承上啟下的階段，新舊思想、法規(guī)之間的碰撞，便導致了學界對于高校教師法律地位界定不清、相互矛盾的結(jié)果。

二、高校教師作為事業(yè)單位工作人員的法律地位已經(jīng)確立

事業(yè)單位人事制度改革和《事業(yè)單位人事管理條例》的頒布，明確了高校教師的法律地位。如果說《公務(wù)員法》可以看作是確定我國公務(wù)員法律地位的法律，那么2014年7月1日正式施行的《事業(yè)單位人事管理條例》對于事業(yè)單位工作人員來說應當具有同等的效力。《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)、職務(wù)與級別、錄用、考核、職務(wù)任免與升降、獎懲、培訓、工資福利與保險、辭職辭退、申訴控告、職位聘任、法律責任等內(nèi)容。《事業(yè)單位人事管理條例》基本上能夠找到對應性規(guī)定，在該條例中，包含了崗位設(shè)置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、考核和培訓、獎勵和處分、工資福利和社會保險、人事爭議處理以及法律責任等內(nèi)容，對于事業(yè)單位工作人員的人事管理作出了一般性規(guī)定。

《事業(yè)單位人事管理條例》是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度。它的頒布和實施，對于建立權(quán)責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力的人事管理制度，建設(shè)高素質(zhì)的事業(yè)單位工作人員隊伍，促進社會公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，具有里程碑式的意義。它不僅是對我國從80年代至今的事業(yè)單位人事制度改革的小結(jié)，而且對現(xiàn)有的人事制度涵蓋的內(nèi)容列出了總綱，還對下一步改革的方向提出了構(gòu)想。《事業(yè)單位人事管理條例》通過相關(guān)制度的規(guī)范，明確了“事業(yè)單位工作人員”區(qū)別于公務(wù)員和企業(yè)職工的法律地位，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，事業(yè)單位“崗位設(shè)置”制度。對崗位設(shè)置作出詳細規(guī)定的文件包括2006年人事部出臺的《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》、《〈事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法〉實施意見》，2007年人事部、教育部下發(fā)的《關(guān)于高等學校崗位設(shè)置管理的指導意見》。此后地方各級各類部門關(guān)于崗位設(shè)置的規(guī)定、辦法、意見更是不勝枚舉；這項改革已經(jīng)在我國的事業(yè)單位中推行開來。根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》規(guī)定，事業(yè)單位要按照科學合理、精簡效能的原則進行崗位設(shè)置，堅持按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。不同于國家機關(guān)和企業(yè)，崗位設(shè)置是一項僅僅適用于事業(yè)單位的人事改革制度，其實施目的在于轉(zhuǎn)換于事業(yè)單位用人機制，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。崗位設(shè)置制度的推行，改變了事業(yè)單位的職稱評定與聘用入崗不分的狀態(tài)，提高了單位的用人自主權(quán)，促進了從“評聘不分”向“評聘分開”管理模式的轉(zhuǎn)變，從而調(diào)動了事業(yè)單位各類人員的積極性和創(chuàng)造性。而公務(wù)員的職務(wù)與級別的內(nèi)容及其職務(wù)的任免和升降，則在《公務(wù)員法》中進行了詳細的規(guī)定。公司企業(yè)人員的晉升制度則是由公司內(nèi)部章程規(guī)定的。

第二，事業(yè)單位“公開招聘”制度。關(guān)于“公開招聘”制度的規(guī)定，可以回顧2006年1月1日起執(zhí)行的人事部關(guān)于《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》。該規(guī)定明確提出，事業(yè)單位招聘人員應當面向社會，凡符合條件的各類人員均可報名應聘。事業(yè)單位公開招聘要堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴剩瀼毓_、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，由用人單位根據(jù)招聘崗位的任職條件及要求，采取考試、考核的方式進行；堅持政府宏觀管理與落實單位用人自主權(quán)相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)范、分類指導、分級管理。“2013年人力資源社會保障部宣布，截至2012年底，事業(yè)單位新進人員公開招聘已在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)全覆蓋。人力資源社會保障部事業(yè)單位人事管理司負責人指出，《事業(yè)單位人事管理條例》的出臺，使事業(yè)單位公開招聘從部門規(guī)定上升為行政法規(guī)，有利于這項工作在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步強化和規(guī)范，從而有效杜絕事業(yè)單位違規(guī)招聘。”[4]與事業(yè)單位公開招聘不同，國家機關(guān)補充公務(wù)員采用的是“錄用制”，根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第21條規(guī)定，“錄用擔任主任科員以下及其他擔當職務(wù)層次的非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法”。而企業(yè)職工的招聘則是有很強的自主性，完全由企業(yè)自行組織、開展和聘用。

第三，事業(yè)單位“聘用合同”制度。在事業(yè)單位推行“聘用合同”制度的時間比較早，相關(guān)的規(guī)定也比較多。如：1999年教育部頒布的《關(guān)于當前深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》提出“在高等學校全面推行教師聘任制”；2000年《關(guān)于進一步深化高等學校人事制度改革的實施意見》強調(diào)應在高校“全面推行聘任制，建立符合高等學校辦學規(guī)律、充滿生機與活力的用人制度”；2002年《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》提出了聘用制度的基本原則和實施范圍，規(guī)范了聘用合同的內(nèi)容，“在該意見出臺后，全國實行聘用制的單位占事業(yè)單位總數(shù)的比例從2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。”[5]“截至2014年7月，絕大多數(shù)事業(yè)單位工作人員與單位簽訂了聘用合同。”[6]《事業(yè)單位人事管理條例》首次以行政法規(guī)的形式將這項制度確立了下來。聘用合同制度被看作是打破事業(yè)單位“鐵飯碗”轉(zhuǎn)變用人機制的一項重大的改革。聘用合同制度規(guī)定，事業(yè)單位與其工作人員的權(quán)利義務(wù)是基于聘用合同，由雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進行約定的。但是目前通用的是由人力資源和社會保障部制定的《聘用合同》范本，當然聘任雙方可以根據(jù)需要增加特殊約定事項。與事業(yè)單位工作人員不同，國家公務(wù)員采取的是錄用制，不需要與國家簽訂聘用合同，他們的權(quán)利和義務(wù)是通過《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律法規(guī)來確定的。而企業(yè)職工與企業(yè)之間簽訂的是勞動合同，受到《中華人民共和國勞動合同法》約束；在不違反法律的情況下，企業(yè)還可以根據(jù)自身發(fā)展的需要，在平等自愿的基礎(chǔ)上與其職工協(xié)商簽署一些的特別條款。

第四，關(guān)于處分方面的規(guī)定。2012年9月1日起施行的《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》是一部針對事業(yè)單位工作人員的處分辦法。本次實施的《事業(yè)單位人事管理條例》也將處分方面的規(guī)定簡要單列了出來。而與此不同，公務(wù)員受到處分的依據(jù)是《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，企業(yè)職工則需要遵守企業(yè)內(nèi)部的管理章程以及勞動合同約定。

第五，關(guān)于人事爭議處理和法律責任方面的法規(guī)包括：2008年人力資源和社會保障部頒布的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》、2011年由中組部、人力資源和社會保障部、總政治部聯(lián)合頒布的《人事爭議處理規(guī)定》以及2014年7月1日施行的《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》等。這方面的法律法規(guī)除了申訴規(guī)定單列之外，其他的爭議處理辦法尚未將公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和企業(yè)人員的人事爭議處理的規(guī)定完全分隔開來。

第六，收入分配制度改革。我國事業(yè)單位收入分配制度改革始于2006年，人事部、財政部聯(lián)合頒布了《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，通過這次改革，事業(yè)單位實行崗位績效工資制度，與黨政機關(guān)單位的工資制度進一步脫鉤。2009年9月2日國務(wù)院召開常務(wù)會議決定在事業(yè)單位實施績效工資；改革分三步進行：首先在義務(wù)教育學校實施、然后到專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施、第三在其他事業(yè)單位實施。“如今各地事業(yè)單位績效工資已基本兌現(xiàn)到位。”[7]但是，在事業(yè)單位實施績效工資制度只是分配制度改革邁出的一步。更艱難的是在不同行業(yè)、不同地區(qū)之間以及不同資金來源的事業(yè)單位之間，找到一種相對公平的收入分配方式。2014年實施的《事業(yè)單位人事管理條例》中明確指出：“國家建立激勵與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度。……工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。事業(yè)單位工資分配應當結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位特點，體現(xiàn)崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻等因素。國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機制。事業(yè)單位工作人員的工資水平應當與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應。”公務(wù)員的工資構(gòu)成與事業(yè)單位工作人員不同，主要包括職務(wù)工資、級別工資和津貼、補貼，實行公務(wù)員工資制度。而企業(yè)人員的薪酬分配制度則是以效率和效益為導向、與員工創(chuàng)造的財富相掛鉤的。分配制度通過公司內(nèi)部章程進行規(guī)定，通常實行職級薪資制度，將按照職位價值分配的原則，根據(jù)企業(yè)員工實際能力及所在崗位的風險、責任及貢獻，并給合工作資歷、經(jīng)驗等，確定每位員工具體的薪酬職級和檔位。

第七，“社會保險”改革。《事業(yè)單位人事管理條例》中關(guān)于“社會保險”改革的規(guī)定指出：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”2015年1月14日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革；同時決定，統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準，再次提高全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標準，進一步明確和細化了在機關(guān)事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革的具體實施辦法。眾所周知，我國在改革前實施的是養(yǎng)老金“雙軌制”。它是我國從計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，隨著改革開放的不斷深入，其弊端越來越明顯，表現(xiàn)為同等學歷、同等職稱、同等職務(wù)、同等技能、同等貢獻的人因退休時的單位性質(zhì)不同，退休金也不同，企業(yè)人員比政府機關(guān)和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金低兩三倍。并軌養(yǎng)老金，就是取消養(yǎng)老金“雙軌制”，使企業(yè)退休人員和國家機關(guān)事業(yè)單位退休人員享有同等權(quán)利的養(yǎng)老金待遇，從養(yǎng)老金的收繳到發(fā)放到數(shù)額方面都能夠彼此相當，做到公平待遇。

綜上所述，隨著事業(yè)單位人事制度改革的不斷深入，事業(yè)單位已經(jīng)逐漸形成一整套較為完整的與國家機關(guān)和企業(yè)相區(qū)別的人事管理制度。高校教師作為高等學校——事業(yè)單位中的職工，其法律身份應當定位為《事業(yè)單位人事管理條例》中提及的“事業(yè)單位工作人員”。

參考文獻：

[1]成有信.教師職業(yè)的公務(wù)員性質(zhì)與當前我國師范院校的公費干部學校特征.教育研究，1997，12.

[2]勞凱聲，鄭新蓉.規(guī)矩方圓——教育管理與法律.北京：中國鐵道出版社，1997.

[3]龔鈺淋.行政法視野下的公立高校教師法律地位研究：以法律身份及法律關(guān)系為核心.北京：中國政法大學，2011.

[4]《事業(yè)單位人事管理條例》亮點解讀.新華網(wǎng)時政頻道，2014-05-15.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110709013.htm

[5]中國事業(yè)單位改革全面開閘 真正的考驗到來了！新華網(wǎng)法治頻道，2011-04-09.http：//news.xinhuanet.com/legal/2011-04/09/c_121284815.htm

[6]人社部：“事業(yè)單位編制人員參加社保”有誤讀.新浪教育頻道，新華每日電訊，2014-7-2.http：//edu.sina.com.cn/official/2014-07-02/1128426126.shtml

[7]《事業(yè)單位人事管理條例》亮點解讀.新華網(wǎng)時政頻道，2014-05-15.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110709013.htm

作者簡介：黃 霄，女，法學碩士，工作單位為廣西師范大學。