我國高校教師法律地位探析

黃霄

摘要：長期以來，我國高校教師法律地位的定位模糊不清，不利于對高校教師權益的保護。隨著《事業單位人事管理條例》的頒布，高校教師不同與公務員和企業人員的法律單位逐步明晰。本文旨在事業單位人事制度改革和《事業單位人事管理條例》頒布的背景下，對高校教師法律地位問題進行探討，以期使這一問題得到明確。

關鍵詞：高校教師；法律地位；探析

中圖分類號：D920.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-000-02

高校教師的法律地位是有關教師法律制度的核心問題，它決定了教師的權利義務、待遇分配、權益保障以及救濟途徑等方面的內容。然而，因為我國原有的法律法規對于公立高校教師法律地位的定性是模糊的，所以理論界出現了針對這一問題的三種學說：公職人員說、勞動者說和公務雇員說。

一、關于高校教師法律地位的三種學說

（一）公務員說。[1]這種觀點認為，首先從教師的職業性質看，公立高校是我國公立高等教育的執行人，作為其教學任務承擔者的公立高校的教師應具有類型于公務員的法律定位。其次從教師工資來源、福利待遇看，《教師法》第25條、第29條、第30條規定了教師的工資、福利待遇或是比照國家公務員，或是根據法律授權由國務院等相關行政部門強制規定，而非由學校自主規定。第三從法律對違反教師法應承擔諸多行政責任看，公立高校教師同樣應被認定為公職人員。

（二）勞動者說，或稱為“雇員說”。[2]這種觀點認為，高校教師的聘任合同無論是從平等自愿的形式上看還是從權利義務的內容上看，都應當屬于勞動合同。在法學理論上，應將教師定位為勞動者，教師通過基于平等自愿的勞動合同與學校產生法律關系，明確教師在教育教學工作中的權利義務，將有利于對教師的合法權益保護。因此，應當從教師的勞動者法律地位的確立入手，完善教師聘任制，建立一系列以勞動合同為核心的制度體系。

（三）公務雇員說。此種觀點認為，應當將高校教師的法律地位認定為“公務雇員”。[3]這是因為與企業以追求利潤最大化的目標不同，高校及教師在法律地位上均具有公益色彩，其工作目標是以人的培養為核心。基于高校的公益性及教師職業的公共性，雙方簽訂的聘任合同應屬于公法契約，高校教師與學校之間的關系是公法契約關系。

對比上述三種學說，不難發現它們相互之間是矛盾的。究其原因在于：高等學校正處在我國事業單位人事制度改革的進程中，一方面計劃經濟體制下的集權式管理模式的影響仍未完全消退；另一方面市場經濟體制下以激勵人的最大潛能為核心目的的聘任制和崗位設置等管理制度逐步建立。在這承前啟后、承上啟下的階段，新舊思想、法規之間的碰撞，便導致了學界對于高校教師法律地位界定不清、相互矛盾的結果。

二、高校教師作為事業單位工作人員的法律地位已經確立

事業單位人事制度改革和《事業單位人事管理條例》的頒布，明確了高校教師的法律地位。如果說《公務員法》可以看作是確定我國公務員法律地位的法律，那么2014年7月1日正式施行的《事業單位人事管理條例》對于事業單位工作人員來說應當具有同等的效力。《公務員法》規定了公務員的權利與義務、職務與級別、錄用、考核、職務任免與升降、獎懲、培訓、工資福利與保險、辭職辭退、申訴控告、職位聘任、法律責任等內容。《事業單位人事管理條例》基本上能夠找到對應性規定，在該條例中，包含了崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、考核和培訓、獎勵和處分、工資福利和社會保險、人事爭議處理以及法律責任等內容，對于事業單位工作人員的人事管理作出了一般性規定。

《事業單位人事管理條例》是我國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規，確立了事業單位人事管理的基本制度。它的頒布和實施，對于建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的人事管理制度，建設高素質的事業單位工作人員隊伍，促進社會公共服務事業的發展，具有里程碑式的意義。它不僅是對我國從80年代至今的事業單位人事制度改革的小結，而且對現有的人事制度涵蓋的內容列出了總綱，還對下一步改革的方向提出了構想。《事業單位人事管理條例》通過相關制度的規范，明確了“事業單位工作人員”區別于公務員和企業職工的法律地位，具體表現在以下幾個方面：

第一，事業單位“崗位設置”制度。對崗位設置作出詳細規定的文件包括2006年人事部出臺的《事業單位崗位設置管理試行辦法》、《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》，2007年人事部、教育部下發的《關于高等學校崗位設置管理的指導意見》。此后地方各級各類部門關于崗位設置的規定、辦法、意見更是不勝枚舉；這項改革已經在我國的事業單位中推行開來。根據《事業單位崗位設置管理試行辦法》規定，事業單位要按照科學合理、精簡效能的原則進行崗位設置，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。不同于國家機關和企業，崗位設置是一項僅僅適用于事業單位的人事改革制度，其實施目的在于轉換于事業單位用人機制，實現由身份管理向崗位管理的轉變。崗位設置制度的推行，改變了事業單位的職稱評定與聘用入崗不分的狀態，提高了單位的用人自主權，促進了從“評聘不分”向“評聘分開”管理模式的轉變，從而調動了事業單位各類人員的積極性和創造性。而公務員的職務與級別的內容及其職務的任免和升降，則在《公務員法》中進行了詳細的規定。公司企業人員的晉升制度則是由公司內部章程規定的。

第二，事業單位“公開招聘”制度。關于“公開招聘”制度的規定，可以回顧2006年1月1日起執行的人事部關于《事業單位公開招聘人員暫行規定》。該規定明確提出，事業單位招聘人員應當面向社會，凡符合條件的各類人員均可報名應聘。事業單位公開招聘要堅持德才兼備的用人標準，貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，由用人單位根據招聘崗位的任職條件及要求，采取考試、考核的方式進行；堅持政府宏觀管理與落實單位用人自主權相結合，統一規范、分類指導、分級管理。“2013年人力資源社會保障部宣布，截至2012年底，事業單位新進人員公開招聘已在全國范圍內基本實現全覆蓋。人力資源社會保障部事業單位人事管理司負責人指出，《事業單位人事管理條例》的出臺，使事業單位公開招聘從部門規定上升為行政法規，有利于這項工作在現有基礎上進一步強化和規范，從而有效杜絕事業單位違規招聘。”[4]與事業單位公開招聘不同，國家機關補充公務員采用的是“錄用制”，根據《中華人民共和國公務員法》第21條規定，“錄用擔任主任科員以下及其他擔當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法”。而企業職工的招聘則是有很強的自主性，完全由企業自行組織、開展和聘用。

第三，事業單位“聘用合同”制度。在事業單位推行“聘用合同”制度的時間比較早，相關的規定也比較多。如：1999年教育部頒布的《關于當前深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》提出“在高等學校全面推行教師聘任制”；2000年《關于進一步深化高等學校人事制度改革的實施意見》強調應在高校“全面推行聘任制，建立符合高等學校辦學規律、充滿生機與活力的用人制度”；2002年《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》提出了聘用制度的基本原則和實施范圍，規范了聘用合同的內容，“在該意見出臺后，全國實行聘用制的單位占事業單位總數的比例從2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。”[5]“截至2014年7月，絕大多數事業單位工作人員與單位簽訂了聘用合同。”[6]《事業單位人事管理條例》首次以行政法規的形式將這項制度確立了下來。聘用合同制度被看作是打破事業單位“鐵飯碗”轉變用人機制的一項重大的改革。聘用合同制度規定，事業單位與其工作人員的權利義務是基于聘用合同，由雙方在平等協商的基礎上進行約定的。但是目前通用的是由人力資源和社會保障部制定的《聘用合同》范本，當然聘任雙方可以根據需要增加特殊約定事項。與事業單位工作人員不同，國家公務員采取的是錄用制，不需要與國家簽訂聘用合同，他們的權利和義務是通過《中華人民共和國公務員法》等法律法規來確定的。而企業職工與企業之間簽訂的是勞動合同，受到《中華人民共和國勞動合同法》約束；在不違反法律的情況下，企業還可以根據自身發展的需要，在平等自愿的基礎上與其職工協商簽署一些的特別條款。

第四，關于處分方面的規定。2012年9月1日起施行的《事業單位工作人員處分暫行規定》是一部針對事業單位工作人員的處分辦法。本次實施的《事業單位人事管理條例》也將處分方面的規定簡要單列了出來。而與此不同，公務員受到處分的依據是《行政機關公務員處分條例》，企業職工則需要遵守企業內部的管理章程以及勞動合同約定。

第五，關于人事爭議處理和法律責任方面的法規包括：2008年人力資源和社會保障部頒布的《勞動人事爭議仲裁辦案規則》、2011年由中組部、人力資源和社會保障部、總政治部聯合頒布的《人事爭議處理規定》以及2014年7月1日施行的《事業單位工作人員申訴規定》等。這方面的法律法規除了申訴規定單列之外，其他的爭議處理辦法尚未將公務員、事業單位工作人員和企業人員的人事爭議處理的規定完全分隔開來。

第六，收入分配制度改革。我國事業單位收入分配制度改革始于2006年，人事部、財政部聯合頒布了《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，通過這次改革，事業單位實行崗位績效工資制度，與黨政機關單位的工資制度進一步脫鉤。2009年9月2日國務院召開常務會議決定在事業單位實施績效工資；改革分三步進行：首先在義務教育學校實施、然后到專業公共衛生機構與基層醫療衛生事業單位實施、第三在其他事業單位實施。“如今各地事業單位績效工資已基本兌現到位。”[7]但是，在事業單位實施績效工資制度只是分配制度改革邁出的一步。更艱難的是在不同行業、不同地區之間以及不同資金來源的事業單位之間，找到一種相對公平的收入分配方式。2014年實施的《事業單位人事管理條例》中明確指出：“國家建立激勵與約束相結合的事業單位工資制度。……工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。事業單位工資分配應當結合不同行業事業單位特點，體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素。國家建立事業單位工作人員工資的正常增長機制。事業單位工作人員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。”公務員的工資構成與事業單位工作人員不同，主要包括職務工資、級別工資和津貼、補貼，實行公務員工資制度。而企業人員的薪酬分配制度則是以效率和效益為導向、與員工創造的財富相掛鉤的。分配制度通過公司內部章程進行規定，通常實行職級薪資制度，將按照職位價值分配的原則，根據企業員工實際能力及所在崗位的風險、責任及貢獻，并給合工作資歷、經驗等，確定每位員工具體的薪酬職級和檔位。

第七，“社會保險”改革。《事業單位人事管理條例》中關于“社會保險”改革的規定指出：“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”2015年1月14日國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革；同時決定，統一提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，再次提高全國企業退休人員基本養老金標準，進一步明確和細化了在機關事業單位實施養老保險制度改革的具體實施辦法。眾所周知，我國在改革前實施的是養老金“雙軌制”。它是我國從計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，隨著改革開放的不斷深入，其弊端越來越明顯，表現為同等學歷、同等職稱、同等職務、同等技能、同等貢獻的人因退休時的單位性質不同，退休金也不同，企業人員比政府機關和事業單位人員的養老金低兩三倍。并軌養老金，就是取消養老金“雙軌制”，使企業退休人員和國家機關事業單位退休人員享有同等權利的養老金待遇，從養老金的收繳到發放到數額方面都能夠彼此相當，做到公平待遇。

綜上所述，隨著事業單位人事制度改革的不斷深入，事業單位已經逐漸形成一整套較為完整的與國家機關和企業相區別的人事管理制度。高校教師作為高等學校——事業單位中的職工，其法律身份應當定位為《事業單位人事管理條例》中提及的“事業單位工作人員”。

參考文獻：

[1]成有信.教師職業的公務員性質與當前我國師范院校的公費干部學校特征.教育研究，1997，12.

[2]勞凱聲，鄭新蓉.規矩方圓——教育管理與法律.北京：中國鐵道出版社，1997.

[3]龔鈺淋.行政法視野下的公立高校教師法律地位研究：以法律身份及法律關系為核心.北京：中國政法大學，2011.

[4]《事業單位人事管理條例》亮點解讀.新華網時政頻道，2014-05-15.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110709013.htm

[5]中國事業單位改革全面開閘 真正的考驗到來了！新華網法治頻道，2011-04-09.http：//news.xinhuanet.com/legal/2011-04/09/c_121284815.htm

[6]人社部：“事業單位編制人員參加社保”有誤讀.新浪教育頻道，新華每日電訊，2014-7-2.http：//edu.sina.com.cn/official/2014-07-02/1128426126.shtml

[7]《事業單位人事管理條例》亮點解讀.新華網時政頻道，2014-05-15.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110709013.htm

作者簡介：黃 霄，女，法學碩士，工作單位為廣西師范大學。