新加坡的“超前治理”城市管理及其啟示

■徐 林/文

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新加坡的“超前治理”城市管理及其啟示

■徐 林/文

2014年，我國城市化率達到54.77%。隨著人口向城市的迅速集聚，住房短缺、垃圾圍城、交通擁堵等“城市病”日益困擾著我國的大中型城市，隨著新型城市化戰略的推進，這些問題有可能加速蔓延。為了有效地管理好城市，近年來，我國學界和政界有關城市管理的理論研究和實踐探索風生水起。如以北京市東城區為代表的“萬米網格”無縫化管理，將電子通訊技術應用于城市管理，開啟了“數字城管”的新時代；以南京市、武漢市、深圳市為代表的“大城管”管理模式，建構了城市管理的“大部制”格局。然而，這些創新雖然解決了一些城市問題，但并沒有從根本上改變城市管理面臨的困境，也沒有治愈“城市病”，反而由于城市政府職能的加強而派生出更多的組織機構，造成了更嚴重的機構臃腫和資源浪費。

之所以如此，關鍵在于我國城市管理的改革基本上是以解決當下問題為導向，缺乏“超前”思維。如擁有眾多擁躉的“數字城管”，其核心就是搭建了一個硬件平臺，被寄予厚望的“大城管”也只是局限于部門職能的簡單拆并，二者都沒有觸及到深層次的城市管理理念革新和管理流程再造，還是用過去的管理理念應對日益復雜的城市新問題。城市管理是一個“系統性、整體性”的工作，只有建立在“超前治理”的理念之上才能綜合協調城市管理各個層次的參與主體行為，建構高效、協調的城市管理機制。在這方面，“花園城市”新加坡可謂典范，其城市管理理念和管理政策都值得我們學習。

一、城市管理的新理念：“超前治理”

關于城市管理內涵的爭論，盡管至今尚未塵埃落定，但是上個世紀90年代，學術界還是大致框定了城市管理的職能范圍。概言之，城市管理可以界定為城市政府提供的軟、硬件公共服務，具體包括四個方面：一是城市公共空間的規劃和管理；二是城市公共基礎設施的建設和維護，如道路交通設施、污水處理設施、供水設施、供電設施、城市衛生設施、住房建設、棚戶區改造以及維修翻新等；三是城市的社區建設與管理；四是城市基本的社會服務供給，包括基礎教育和醫療服務等社會福利、環境保護、健康和安全等。城市管理作為一個整體性、系統性工程，“城市精英配置著城市的資源”，伴隨著“公共管理研究范式的演進，城市管理的理念應該不斷創新”，這些創新不僅涉及“組織機構建設”，還包括“城市管理者遞送服務的方式”，換言之，城市公共服務的遞送形式應該是多樣化的，并非政府獨家壟斷。在實踐中，技術和工程項目投入起著基礎性的作用，尤其是伴隨著現代科技的發展，信息技術對于城市規劃和城市治理的重要性日益凸顯。

圖1 城市“超前治理”的實現路徑

上述文獻關于城市管理內涵和影響因素的研究大致界定了城市管理的研究與實踐領域，以及驅動因素。在此基礎上，本文認為，如下三個要素驅動著城市的“超前治理”。首先，技術創新是城市“超前治理”的實現手段，現代通訊技術的應用推動著城市管理的智慧化和精細化；其次，滿足公眾需求是城市“超前治理”的目標，城市政府需要不斷研究和預判城市居民需求變化的特點和趨勢，及時調整公共政策，使公共服務的遞送契合城市居民當前以及未來的需求；再次，公共管理理論的發展為城市“超前治理”提供了理論指導，引導著城市管理模式的制度變遷。為了保證城市“超前治理”的實現，富有彈性的、扁平化的城市政府組織機構和優秀的城市管理團隊構成了支撐條件。

二、新加坡“超前”的城市管理實踐

1965年，新加坡還只是一個沒有發展腹地、完全不被世人看好的貧窮小國，而歷經50年的建設和管理，新加坡已經成為宜居、宜業、宜游、聞名遐邇的“花園城市”。新加坡城市管理的成功正是源于“超前治理”的理念，具體體現在：管理手段的超前性、公共政策的超前性和管理機制的超前性，彈性的、扁平化的城市管理組織機構和精英團隊為“超前治理”提供了支撐和保障。

（一）“超前治理”理念驅動下的城市管理實踐

1.通過智慧城市建設創新城市管理手段

地理信息系統（GIS技術）、信息和通訊技術（ICT）和知識管理越來越多地應用于城市管理中，新加坡政府適時推出了“智慧國2015”和“智慧國2025”兩個十年規劃，并基于未來“數據港”的定位，“建構愿景、傳播和建立共識”。為了有效地實現城市管理的智慧化，新加坡政府斥巨資搭建了公眾可以廣泛參與的“虛擬新加坡”平臺。其中，政府只是起著間接的支持作用，負責制定規劃、搭建平臺，投資于技術研發、基礎設施建設和教育培訓等領域，而參與的空間留給了公眾和社會組織，任何人、任何組織都可以貢獻新資料，豐富平臺的內容，并享有平臺提供的公共服務。新加坡的智慧社區建設以及健康、教育領域的信息服務和城市的“智慧地圖”等都可以建構在“虛擬新加坡”平臺之上。城市管理的“智慧化”客觀上要求政府的組織機構建設和人力資源建設不斷調適，以適應信息化的城市管理。

2.軟硬件公共服務的超前性

城市管理以公眾需求為方向標，提供城市的軟硬件公共服務，因此，城市政府首先要了解公眾的需求，研究需求的特點，并預判需求的發展趨勢，從而針對性地超前規劃城市軟硬件服務的供給。新加坡政府通過“民意處理組”“議員接待日”以及人民協會的基層網絡（如公民咨詢委員會）等多種渠道始終保持與公眾的密切聯系，廣泛收集公眾的反饋意見。為了更及時、更充分地了解民意，政府還通過購買服務的方式聘請多家調查公司，其中著名的公司有：Forbe調查公司，主要服務于警務部門；NUH Research（新加坡國立大學健康研究）調查，主要服務領域是公眾健康；IPSOS調查，主要了解中小企業（SME）的發展與需求；還有Nielson、Mediacorp等相對綜合性的調查公司。這些調查機構已經成為政府的“眼睛”和“耳朵”，政府根據調查反饋，第一時間了解居民當前及未來需求，精英領導層作出正確的預測，并設計和制定相應的政策。當然，在政策的制定過程中，新加坡政府還會多次召開民意咨詢會，了解公眾對現行政策和未來可能實行的政策的反饋意見。

新加坡的“超前治理”尤其體現在城市發展的規劃和公共基礎設施的建設中。首先，新加坡的城市規劃和空間布局充分體現了超前的意識。早在1971的概念規劃中，新加坡就著眼于未來50年甚至更長時間的發展，基本框定了整個城市發展的空間布局。1991年、2001年和2011年的規劃都是在沒有改變大格局的基礎上進行深化和調整的，這就保證了新加坡城市發展的一貫性，而且每一次的規劃調整都會給未來發展預留空間，確保城市發展的可持續性。這樣的設計如果沒有多領域的專家和實踐工作者參與，沒有經過長時間、反復論證是不可能實現的，這與我國一些城市短時間出爐的短期性規劃形成鮮明對比。新加坡的居民生活大致按照“市鎮-社區（鄰里）-小區（樓群）”這樣的三個層次組織起來，一個市鎮大約有15-20萬人，鎮中心擁有餐飲、購物、休閑、娛樂設施和交通樞紐等生活必備，居民到市鎮中心只需要5分鐘左右的車程。一個市鎮大約包括5-6個鄰里（類似于我國的社區），每個鄰里又像一個微型市鎮，鄰里中心有小型快餐店、食品店、雜貨店和診所，居民到鄰里中心，步行不超過10分鐘。每個鄰里又可分為6-7個樓群（類似于我國的居民小區），每個樓群大約有500-1000戶，擁有綠地空間、健身設施和停車場，以及幼兒園、老人活動中心等。這樣的規劃保證了居民日常生活不用離開市鎮，大大方便了居民日常生活，同時也緩解了未來可能的交通擁堵。

其次，基礎設施建設也充分體現了超前的意識。從環境治理、污水處理、垃圾焚化到“智慧城市”打造，新加坡的基礎設施建設項目都面向未來，引入世界上最先進的技術，不惜巨資，建設最先進的工程，一步到位。如在垃圾焚化廠的建設中，新加坡因地制宜，引入最先進技術，高科技、高投入的5座大型焚化廠，一舉解決了目前和未來的垃圾焚化問題；早在1965年，新加坡就制定了一個全面的“污水收集整體計劃”，并逐步建立起覆蓋全島的、先進的污水回收系統以回收和再利用城市中水。新加坡公用事業局安裝了世界上第一座生物洗滌塔，1995年再投36億新元巨資建設深層隧道排污系統工程（DTSS），一期工程的兩條大型深層隧道建在地下20米至50米處，設計直徑可達6米，規模宏大的DTSS獲得了2008年“國際水協會”頒發的項目創新獎。這樣工程可以滿足新加坡未來50年甚至更長時間的排污需求。

3.管理機制的超前性

新加坡是典型的精英管理型國家，政府部長和重要骨干成員大都畢業于西方發達國家名校，對公共管理理論的研究比較深入，其政策制定和執行充分體現了公共管理理論的新發展。新加坡建構了一套政府主導、社會組織和志愿者廣泛參與的社區治理模式，在社區鄰里基礎設施的建設過程中，不僅讓鄰里更好地參與，而且這種“集居住、就業、休閑文化等功能于一體的鄰里環境也避免形成單一的功能區”，從而“改變了人們的生活方式，構建了充滿活力的鄰里家園”。在新加坡，很多公共服務的提供是通過政府與社會組織之間合作，或者是通過政府向私營機構、社會組織購買服務來實現的，如公共交通服務的供給就有很多私人企業參與，養老和慈善服務也吸引眾多社會機構的參與，就連建屋發展局（HDB）主導的公共住房建設也廣泛吸納社會資本，這些都充分體現了公共管理理論的新思想。

（二）新加坡“超前治理”的支撐因素：機構建設與精英治國

新加坡城市管理的機制建設和獨特的精英治國思想支撐著“超前治理”的城市管理理念，具體體現在以下幾個方面：

1.新加坡城市管理的機構建設與組織保障

不同于我國很多大城市“二級政府、三級管理、四級服務”的復雜層級結構，新加坡的城市管理管理組織機構是扁平化、富有彈性的，在政府組織層面，新加坡16個部和66個法定機構直接面對公眾，居民如果有需求可以直接與相關的部門或者法定機構聯系，也可以直接聯系本選區的議員，議員每周都會在固定時間、固定地點接待民眾來訪；政府組織也不是一成不變的，會根據城市管理的實踐需要而適時調整，如為了統籌政府部門、科研機構和科技工作者的工作，更好地服務“智慧城市”建設，新加坡于2014年成立了直屬總理公署的“智慧國”辦公室。在社區層面，各個市鎮的市鎮理事會和人民協會的基層組織一起行使具體的社區服務職能，本文將新加坡扁平化的城市管理組織形式概括為“一級政府、二級服務”。

社區是城市的細胞，加強社區建設是當今城市政府的主要職責，我國如此，新加坡也不例外。新加坡的社區治理模式是典型的政府主導下的居民自治模式，大量的城市公共服務的遞送是通過社區完成的。人民協會擁有1800多個基層組織，它們和其他社會組織一起構成了居民參與城市管理的組織平臺，組織中的成員除了少量工作人員以外，其余都是志愿者。它們在政府機構的引導下，廣泛參與到社區基礎設施建設、社區養老與社區醫療、社區教育、社區環境保護等公共服務中，而這“對于城市的可持續發展具有重要意義”?？梢?，新加坡的城市管理實踐充分體現了政府、私人組織、社會組織和志愿者在城市管理中的“協同共治”。

2.精英治國的優秀管理團隊

雖然新加坡在制度上比較傾向于西方體制，但是很多具體的政策執行體現了不同于大眾民主的精英管理。李光耀在建國之初就確立了“精英治國”的理念，即由最優秀的人才來領導國家的治國方略。

現任總理李顯龍關于良治四信條的第一條就是：“領導是關鍵。我們需要能作正確決定，而未必是討人歡心的決策的領導人。我們需要具備道德勇氣和正直的領導人，承認并糾正過去的錯誤，同時明辨哪些政策已經過時，需要改變。這正是為什么我們盡力確保公共服務系統延攬全國部分最優秀人才。我們要求在公共服務里有優秀領導人和能干的公務員，推動我們的招聘、事業發展和報酬制度”。從某種意義上說，筆者認為新加坡的高薪未必只是為了養廉，更重要的原因應該在于吸引優秀的人才進入公務員隊伍。國際機構Ketchum在2011年對新加坡、美國、英國、法國、中國等12個國家的3759人進行網絡調查，調查內容為受訪者對本國政治、商業和宗教界領袖的評價。結果顯示，新加坡居民對政界領導人的滿意度很高，認為這些領導人在處理國際或者國內事務時展現出有效的領導素質，而最受新加坡人重視的領導才干包括：能夠冷靜應對危機（68%）、以身作則（66%）、以公開透明的方式與民眾溝通（65%）、能夠清楚勾畫出長期愿景（63%）。這些精英的超前意識和治理理念是新加坡成就的重要因素。

三、新加坡經驗的啟示

新加坡在城市管理方面的成效備受推崇，世界銀行東亞及太平洋地區城鎮化和災害風險管理經理杰哈就認為這是城市化管理的典范，值得東亞各國效仿和取經，“無論在土地綜合規劃和利用上，還是在城市交通規劃上，都采用非常長遠和可持續的城市增長理念，這些是值得其他國家學習的榜樣”。新加坡城市管理實踐告訴我們，城市管理必須要有“超前治理”的理念。在城市管理手段上，充分應用現代科技，尤其是通訊信息技術的發展，提高管理的智能化；在城市管理的目標上，要以公眾需求為導向，提前預判需求的發展趨勢，保證城市軟硬件服務供給的針對性和超前性；在城市管理模式上，要與時俱進，將公共管理理論的新成果應用到城市管理實踐中。為了保證城市的“超前治理”，在組織上要建構靈活機動的組織體系，在人才建設上要有一個優秀的管理團隊來實現“超期治理”的理念。

我國大部分城市“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法，常常使城市管理陷入“碎片化”和“盲目化”的境地，城市管理的實踐總是落后于城市管理問題的出現，其直接原因就是缺乏城市管理的整體性和系統性的觀念，缺乏城市管理的“超前治理”理念，缺乏對城市公共需求的預判，所以，眾多的改革嘗試沒有取得預期的效果。新型城市化戰略將給我國的城市管理帶來更加嚴峻的挑戰，如果不能超前布局，那么“城市病”必將蔓延到這些新興的市鎮，從而影響新型城市化這一重要國策的績效。

（作者單位：浙江大學公共政策研究院、浙江省公共政策研究院）