城市園林綠化管養的市場化探討
——以河南安陽市為例

■趙宏彬/文

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城市園林綠化管養的市場化探討
——以河南安陽市為例

■趙宏彬/文

隨著經濟的發展，近年來河南安陽市的城市化進程不斷加快。其中，城市綠化是城市化過程中的非常重要的內容之一。在大力推進綠化建設的現況下，園林綠化面積快速增加，而事業單位“管養一體”的原有管理模式已不能適應發展的需要，同時也違背了安陽市積極推進事業單位體制改革的方向。實行城市園林綠化管養市場化，逐步實現政府購買服務已經成為城市綠化養護發展的必然趨勢。

一、安陽市城市園林綠化管養模式

目前安陽市園林綠化工作是以政府為主導的公益事業型全供事業單位管理模式，即由政府部門下屬的綠化部門全面管理，采取政府大包大攬的“以費養人”的全供管理。這種模式的主要特點就是政府主管部門出資并由政府主管部門的下屬單位進行全面的負責，園林綠化工作的規劃、建設、指導、管理，仍然是政府建設、政府管理、政府經營，沒有從政府主導型的思路中走出來。要實現政府引導扶持下的產業化發展、市場化運作，尚需一個過程。

二、安陽市園林綠化管養市場化的特點

為加快城市化進程、深化公共資源市場化配置、全面提高市區公共綠地養護水平，實行城市綠化養護市場化運作，將綠化養護推向市場已是大勢所趨。

（一）政事分開

園林綠化行政管理部門要按照機構改革方案，明確本部門的權利、職責和義務，管理職能向宏觀指導、規劃協調、執法監督轉變，按照企業化管理、市場化運作模式、設計，明確職責。

（二）事企分開、建養分開

園林綠化包括城市綠化管理、監察、種植和養護等工作。在體制改革中要實現事業與企業分開、管理層與作業層分開、園林綠化工程與撫育養護分開。在園林綠化管理上，把管理工作與建養任務分離，變以費養人為以費養事，從“投入型”向“自養型”再向“產出型”轉變，堅持“一業為主、多業并舉”，廣開經營門路，減少費用開支，逐步達到差額補貼。

（三）節約管養經費

從養護資金看，采用工程承包方式，養護中不負擔閑置人員和養護人員的費用，確保養護資金的合理利用；從養護效率看，市場化養護建立養護管理計劃體系，作業內容分工明晰，充分利用人員和機械設備，同時引入市場競爭機制，養護效率得到相對提高；從養護效益看，切合養護工程需要，擇優選擇社會專業化養護隊伍，同時提高管理水平和質量需求。

三、安陽市園林綠化管養市場化的成效

根據《安陽市政府向社會力量購買服務的指導意見》（試行）《安陽市機構編制委員會關于凍結安陽市園林系統部分編制實行政府購買服務的通知》等文件精神，安陽市園林系統政府購買服務先行一步，通過實施招標發包方式，開創由“出錢養人”向“花錢辦事”轉變的城市綠化管養新格局，形成高效、靈活、開放、競爭的園林綠化養護管理模式，達到了園林綠化養護低成本和高收益的效果，提高城市綠化整體水平。主要成效有以下幾方面：

（一）達到了減員增效的目的

自試行政府購買服務崗位以來，有效緩解了嚴格控制人員編制與社會事業發展用人之間的突出矛盾，凍結編制113人，按照“積極穩妥、有序推進”的原則，逐步構建“政府管理、社會監督、市場化作業”政府購買服務新模式，符合黨中央、國務院的要求。

（二）轉變了政府職能

政府購買園林綠化服務之所以效率高、效果好，好就好在政府由“出錢養人”變成了“花錢辦事”，實現了管干分離，把自身角色從繁雜的園林綠化工作具體事務中置換出來，更好地發揮了綠化管理和公共服務中的主體作用，提高了工作效率。

（三）有效提高經費利用效率

針對長期以來“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的狀況，安陽市園林系統實施了管養體制創新，打破“平均主義”，變“以費養人”為“以費養事”，把有限的經費用在園林綠化事業上，用在購買服務上，按“事”而不是按“人”核定經費預算和分配資金，把有限的資金用在刀刃上，大大提高了資金的使用效率。

（四）園林綠化工作成效顯著

從視覺感官和心理精神感覺中都能體驗到安陽城市園林綠化品味的提升，公園、游園、廣場綠地的衛生、秩序、質量、景觀等明顯提高，由以往的逢檢査必突擊轉變成常態化管理；安保巡査工作也發生了質的突變，安保人員具有良好的精神面貌，工作制度嚴明，管理規范，確保了良好的秩序。

四、園林綠化管養市場化的思考與啟示

雖然安陽市在園林綠化養護推向市場化方面取得了不少成效，但在實行政府購買服務的過程中也存在諸多問題：管理體系方面管理體系不明確、人為因素干擾大，真正落實時沒有按照招標文件及合同落到實處，存在一定難度；園林綠化養護管理制度方面有缺陷，沒有統一的養護管理標準，具體執行時無操作性、沒有真正的規范性文件；養護經費方面，實行市場化運作的園林綠化養護經費沒有按照招標文件及合同的要求逐月支付，挫傷了社會企業養護公司的積極性，導致養護質量難以提高；管養隊伍方面，技術力量薄弱；管理設備方面，園林綠化養護管理機械化水平不高，目前仍以手工操作為主。為更好實行園林綠化管理市場化，有效推進政府購買服務工作，可從以下幾個方面著手：

（一）轉變政府綠化主管部門職能

新時期綠化主管部門要實現自身職能的轉變，將計劃經濟的管理模式逐漸轉變為宏觀管理和間接管理，加強園林綠化管養法規和養護標準的建設，讓企業承擔具體的管養任務，重點加強政府的指導和監督職能。健全監督檢查和科學評估制度體系，逐步建立多方參與政府購買服務監管的長效機制。

（二）建立園林綠化管養招標投標制度

園林部門要采用招標投標的方式，將城市園林綠化中技術含量較低的管護工作推向市場，由綠化企業實行統一的承包管理，實現園林綠化管養的專業化。政府園林主管部門要定期對中標的公司進行考核，促進園林綠化管養競爭機制的建立。

（三）規范園林綠化養護市場

市場化的競爭機制雖然有其經濟方面的利益，但是園林綠化養護市場也需要政府這只無形的大手進行宏觀調控，避免市場化調節的滯后對園林綠化市場造成不良影響。政府要在國家相關法律的指引下，結合當地實際情況，制定符合本地要求的園林綠化養護標準，對競標成功的企業進行監督管理，通過完善管護制度和養護標準來規范園林綠化養護市場。

（四）實現園林綠化分級分類管理

政府和企業要按照園林的重要程度和管理水平對園林綠化項目分出不同的養護等級，對特級和一級的園林由企業承包經營管理，實現管養的專業化和技術化，而二級園林和其他園林由政府出資雇傭養護人員進行基本管理。這樣分級、分類管理能進一步推動園林綠化的市場化水平和管理水平，實現園林綠化的精細化管養。

（五）加大政府財政投入

園林綠化管養的市場化還要求政府資金的大量投入，在招標投標階段及具體的管理養護階段投入相應的經費來加強企業承包園林的積極性。資金的投入是保證園林綠化養護效果的手段，在政府加大投資的同時，承包企業也要在保證綠化質量的基礎上創新管養手段。

園林綠化是現代化城市的重要標志，是改善生態環境的重要途徑，園林綠化工程養護管理是園林綠化事業的核心工作，只有努力提高園林綠化養護管理的水平，才能使園林綠化發揮更大的生態效益和社會效益，才能充分體現綠化的生態價值、景觀價值、人文價值，才能真正成為城市的亮點。實行企業承包、專業化管理的辦法，逐步建立起一個高效靈活的養護市場化機制，實現政府購買服務，將具有重要意義。

（作者單位：河南安陽市三角湖公園）