上海市工業用地減量化規劃構想及關鍵問題分析

石憶邵，劉丹璇

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

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上海市工業用地減量化規劃構想及關鍵問題分析

石憶邵，劉丹璇

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

摘 要：運用規范分析與實證分析相結合的方法，分析了上海大都市工業用地減量化的必要性與可行性；在此基礎上擬定工業用地減量化的具體規劃構想，并剖析其影響效應及需要解決的關鍵問題。研究結果表明：至2040年上海市可縮減工業用地的理論潛力不少于248km2；“198區域”是上海工業用地減量化的重點區域；工業用地減量化政策的實施并不會損害上海的城市綜合競爭力。有序推進工業用地減量化是上海邁向全球城市的重要戰略舉措，其規劃設想可行，生態效益顯著，風險可控。

關鍵詞：土地管理；工業用地；減量化規劃；關鍵問題

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工業用地減量化是指對不符合土地利用總體規劃要求且社會經濟或環境效益較差的現狀工業用地，通過拆除復墾等土地整治工作，使之恢復農地生產能力或發揮生態用地功能，或作為未來發展的預留空間。其實質是通過建立工業用地退出機制，力爭以最少的土地資源消耗、最低的空間占用和最小的土地生態環境負荷，實現資源節約型、空間緊湊型和環境友好型的可持續發展目標。

改革開放以來，上海已從中國傳統的工業經濟中心城市轉變成為先進制造業與現代服務業互動發展的綜合性經濟中心城市，并正在向國際經濟、金融、貿易、航運中心和創新中心演進。與其他國際大都市相比，目前上海工業用地具有下列主要特點：（1）工業用地占比過高。2013年上海工業用地748km2（不包括96km2的倉儲用地），占建設用地比重為24.4%；若加上倉儲用地，其占比達到27%。（2）工業用地地均產出績效偏低。2013年上海工業用地的地均工業生產總值為41.57億元/km2，遠低于東京都184.2億元/km2（2007年），紐約93.20億元/km2（2002年）的水平。（3）工業用地績效不平衡。2011年上海市占地不到40%的規模以上工業企業（指年主營業務收入2000萬元及以上的工業企業），貢獻了約95%的工業產值，而占地60%的其余工業企業僅貢獻了約5%的工業產值。

到2040年，上海將建設成為具有全球資源配置能力、全球綜合服務功能、核心國際競爭力、全球影響力的全球城市，亦即成為全球金融中心、全球貿易中心、具有全球影響力的科技創新中心、全球先進的信息網絡樞紐和具有全球影響力及獨特魅力的文化大都市之一［1～3］。要實現這一宏偉的戰略目標，就必須著力優化上海城市產業結構、土地利用結構和空間結構［4，5］，建立與全球城市相適應的產業體系、城鎮體系與生態網絡體系［6］。研究表明：處于后工業化時期的國際大都市的建設用地總面積趨于基本穩定；由于受到服務經濟的崛起和居民生活質量的提高等因素的影響，工業用地總規模趨于減少；而公共服務設施用地和休憩娛樂用地日漸擴大［7］。因此，工業用地減量化既是邁向后工業化社會的上海確保建設用地零增長理念的貫徹和落實的重要步驟，又是上海邁向全球城市的重要戰略舉措，有助于推動上海創新城市、生態城市、人文城市建設。

1 上海市工業用地規模縮減的可能性及布局調整的可行性分析

1.1 工業用地規模縮減的可能性分析

在上海市建設用地零增長的背景下，按照GDP年均7%的增幅、工業在產業結構中占比30%推算，至2020年全市GDP為35000億元。參照國內外同類城市的工業用地績效水平，預計到2020年上海工業用地的地均GDP產出約為20～22億/km2（現狀水平的2倍），規劃工業用地總規模需要475～525km2。對比新加坡、芝加哥等國際大都市的發展經驗，為確保必要的城市經濟活力和戰略性制造業發展空間，大都市區域應保障建設用地的10%～15%用于制造業生產，即中心城保留少量都市型工業用地，各郊區縣保留15%～20%的建設用地為工業用地。據此估算，到2040年全市工業用地規模和比重應該進一步降低，工業用地總量為350～500km2。因此，建議全市工業用地總量上限按500km2規劃，下限按350km2規劃。由此可見，至2040年全市可縮減工業用地理論潛力不少于248km2。

1.2 工業用地布局調整的可行性分析

上海郊區工業用地占城市建設用地比重達40%，且大量工業用地位于規劃產業園區以外［8］。上海目前規劃集中建設區內104產業區塊外現狀工業用地約有195km2（簡稱“195區域”）；規劃集中建設區外現狀工業用地約有198km2（簡稱“198區域”）。縮減將從“198區域”開始，“195區域”也有部分工業用地將予以縮減。其中：“198區域”工業用地約占全市工業用地的1/4，這部分工業用地不僅產出效率偏低，而且分布零散，能耗偏高，環保問題和外來低端就業問題均較突出，是上海工業用地減量化的重點區域，需要建立逐步引導退出的機制。

另一方面，“198區域”內需要壓減的工業企業絕大多數為規模以下工業企業（指年主營業務收入2000萬元以下的工業企業），其工業產值占全部工業產值的比重很低，而用地所占的比重卻很高。因此，工業用地減量化對全市工業產值和稅收的影響是十分有限的，但其對城市空間優化配置、土地節約集約利用及生態環境品質提升的作用卻是非常明顯的。上海近兩年的發展實踐表明：工業用地減量化政策的實施，有效減少了低效用地、落后產能、污染排放、安全隱患，提升了用地產出效益、產業能級水平、生態環境質量。譬如：2014年上海工業用地減量化增出7個郊野公園，它們是運用“增減掛鉤”的政策推進“198區域”內工業用地減量化的重點項目，7個郊野公園規劃總面積約130km2，其中正在實施的一期面積約50km2，一期涉及減量化搬遷的企業達516家［9］。由此可見，工業用地減量化政策并不會損害國際大都市的經濟競爭力，恰恰相反，工業用地減量化的成功實施，不僅能夠顯著地減少環境風險和生態稀缺，而且為生態優先、創新驅動、轉型發展的集約型城市建設提供了發展空間和回旋余地。

1.3 工業用地效益提升的可能性分析

2013年上海工業用地的地均工業產值為41.57億元/km2，不僅遠低于國際大都市的產出水平（表1），而且低于蘇州（152.3億元/km2，2012年）、深圳（62.5億元/km2，2010年）、廣州（50.2億元/km2，2008年）等城市；上海工業用地地均從業人數也低于北京、蘇州、深圳等城市［10］。土地產出差距主要在郊區縣，提升的潛力也主要在郊區縣。

表1　上海與部分國際大都市工業用地績效比較Table 1 Comparison in industrial land performance among Shanghai and some international metropolises

2 上海未來工業用地減量化規劃構想

2.1 上海未來工業用地減量化目標

（1）近期目標（2016～2020年）：2016～2017年期間，上海市“198”工業區域減量20km2；到2020年，“198”工業區域共減量50km2，主要分布于上海近郊區。

（2）遠期目標（2021～2040年）：“198”區域全部減量，“195”區域減量50km2。

2.2 上海未來工業用地減量化規劃設想

（1）區域劃分

中心城區：以外環高架路為界，中心城區面積為663.9km2，覆蓋范圍全部為集中建設區，其中104區塊的面積為56.12km2。

近郊區：總面積為1426km2，其中集建區面積為663km2。近郊區內的集建區外工業用地，圖斑面積較大，分布比較集中，很多緊鄰集建區。集建區外工業用地面積約為65km2。

遠郊區：遠郊區土地面積約為4400km2。遠郊區建設用地比例較低，大部分土地為耕地。該層的集建區外工業用地圖斑較小，分布零散，大多遠離集建區。

（2）減量化的原則

工業用地減量化的5條基本原則是：堅持減量與增效（土地產出績效）相結合原則；堅持減量化地塊相對集中、成片減量原則；兼顧利益相關者原則；堅持減量與結構優化相結合原則；堅持上下聯動、協同推進原則。

（3）總體思路

集建區外工業用地（“198區域”）優先減量，未來“198區域”工業用地完成大部分減量后，對集建區內工業用地（“195區域”）再進行減量化。由于近郊區臨近中心城區，土地成本較高，建設用地需求大，減量化任務迫切，所以在近郊區的“198區域”內的工業用地優先減量。

（4）減量化的進度安排

2016～2020年：主要進行“198區域”的工業用地減量化，每年減量10km2，到2020年，完成近郊區50km2工業用地的減量化任務。

2021～2040年：至2025年，完成近郊區所有“198區域”工業用地的減量化，和35km2遠郊區的工業用地減量化，預計共完成約100km2的減量化任務；2025～2030年，主要進行遠郊區“198區域”的減量化，同時對部分中心城區的“195區域”的工業用地進行產業轉型和升級，至2030年，完成“198區域”140km2減量化任務，和10km2“195區域”的減量化任務；2030～2040年，完成所有“198區域”的減量化任務，至2040年，總共完成“195區域”50km2的減量化任務。

2.3 工業用地減量化后的設想

（1）中心城區：中心城區沒有“198區域”內的工業用地，只有“195區域”內的工業用地。至2040年，中心城區“195區域”工業用地減量完成65%以上。“195區域”內的工業用地主要進行產業升級和轉型，注重功能提升，朝高端化方向發展。轉型后的195區域內的工業用地，可以適當發展都市型工業，增加研發總部類用地和商業辦公類用地，為上海國際金融、經濟、創新中心建設提供用地保障。

（2）近郊區：至2040年，近郊區力爭完成全部“198區域”內的工業用地減量化。對于已經減量的“198區域”內的工業用地，以復墾為導向，重點實施生態修復和整理復墾，并可適當規劃公共綠地、廣場綠地以及城市開放空間，為上海生態宜居型城市建設提供空間載體。對近郊區減量的“195區域”內的工業用地，可以發展生產性服務業。

（3）遠郊區：至2040年，遠郊區的“198區域”內的工業用地全部減量，該區域主要進行復墾，完善基本農田保護區、水源保護區建設，健全大型郊野公園建設和城市生態網絡空間體系；同時預留一部分用地，為未來城市發展提供用地支撐。

3 上海市工業用地減量化進程中的若干關鍵問題分析

3.1 各級政府之間的目標取向差異及其互動協作問題

為了推進城鄉土地節約集約利用和生態文明建設，鑒于本市工業用地規模偏大、占比偏高和產出績效偏低的客觀現實，上海市政府要求各相關區縣、鄉鎮實施工業用地減量化。但是，區縣、鄉鎮政府出于自身的利益訴求，不太愿意執行這一政策，主要原因之一是擔心工業用地減量可能帶來工業企業數量減少，致使當地工業生產總值和工業行業稅收減少，影響地方政府的近期收益；加之地方政府官員的任期有限，出于政績考慮，不得已傾向于追求短期利益，而對短期收益不顯著的政策，則很不情愿地執行，因而地方政府的積極性不高。

需要指出的是，由于所要減量的工業用地主要是違法違規工業用地及低效工業用地，其工業總產值不足全市的10%，產出效率偏低，且布局分散、能耗偏高、環保問題和外來低端就業問題突出。它們的減量化對全市工業生產總值和工業行業稅收的影響是相對有限的。而且，工業用地減量化以后所帶來的生態環境提升效應、產業轉型升級效益、土地集約化利用效益、人口集中化效應、發展空間溢價效應等綜合效益將遠大于其負面效應。因此，應加強與地方政府的溝通和協調，提高其對全局利益和長遠利益的認識與重視程度，增強其工作責任感。目前，上海市以郊野單元規劃為載體，以土地整治為平臺，探索建立了郊野單元規劃支持政策、土地出讓政策、財政支持政策等多部門政策聯動機制和協調推進的工作機制，集體經濟組織和農民的長效增收機制，引逼結合的獎勵和考核機制［12，13］，為大都市工業用地減量化積累了初步經驗。

此外，工業用地減量化涉及到規劃、國土、發改、交通、水利、環保、農林和建設等多部門的利益，在具體實施時，可能會和其他部門產生沖突。其一，減量規劃和各部門的專項規劃有沖突，在拆遷改舊和整治、復墾的過程中，影響到其他部門的工作。比如某個地塊需要減量，今后作為農用地，但是該地塊的通信、電力和道路等是按照工業用地來規劃的，如果在減量過程中，沒有和這些部門協商一致，可能會引起這些部門不滿，影響減量工作的開展。其二，當出現多部門權力疊加的情況時，需要各部門相互支持和配合，并提出令多方滿意的解決方案，才能順利實施工業用地減量化。但目前減量化工作的開展仍以規土部門為主，合力效果尚未充分彰顯。

3.2 工業用地減量化與工業企業員工的再就業問題

工業用地減量化之后，原有企業員工需要新的工作崗位，如何安排這些人員的再就業就成為政府必須考慮的另一個現實問題。根據上海郊區“198區域”內部分典型工業企業的調查資料分析，在這些企業中就業的本地職工僅占10%左右，其余從業人員主要是外來流動人口。由此可見，工業用地減量化對本地職工就業的影響較小，但對外來流動人口就業的影響較大。不過，這也符合上海減少低端產業、減少環境污染源、減少人口壓力、減少征地動遷矛盾、減少社會管理成本的客觀要求［14］。

另外，根據企業員工技能和年齡的不同，進行效應的就業安排：一是安排部分少數技能水平相對較高的員工進入先進制造業企業工作，二是原企業的管理層員工可以進入高端服務業企業工作，三是綜合素質較低的員工安排社區就業（如物業管理、保安、家政服務、理發、送報紙、保潔、護綠和養老院工作等）。統計分析顯示，2007年上海市社區就業人口約為36萬人。據測算，上海市社區就業容量約為100萬至150萬人，未來可以提供較為充足的就業崗位［15］。

3.3 資金平衡壓力大的問題

工業用地減量化是一項長期的工作，需要大量的資金投入。減量規劃、拆舊、改遷、補償、土地的生態修復和復墾及土地的二次開發都需要一定規模的資金。工業用地減量化作為一項政府工作，初期會有一定比例的政府專項財政撥付，但是工業用地減量化所需資金量大、投資周期長，僅依靠政府的資金投入是難以長期維系的。單從市級政府20萬元/畝的財政補貼來看，全市248km2的工業用地減量化，光市級財政補貼就將高達744億元。若每年減量10km2，則每年所需市級財政補貼為30億元。目前，工業用地減量的主要區域集中在“198區域”，這部分工業用地減量后，需要進行生態修復和復墾，今后主要用途是作為農用地和生態用地。由于土地用途的限制，這部分減量土地不會帶來高收益，也不能用于商業開發，因此，不能吸引企業投資，也難以進行市場交易。而“195區域”的情況則不同，減量后的土地，一部分成為農用地和生態用地，另一部分進行產業升級和產業轉型。后一部分土地可以進入市場，政府通過土地出讓獲得一定的收益，為后續工作提供資金支持。

為此，應通過設立政府專項啟動資金、財政補貼、工業用地指標周轉調劑資金、其他土地的土地出讓金的轉移支付、自籌資金、專項獎勵資金，以及吸納社會上的企業投資和民間資本，同時整合銀行貸款、土地信托等多種資金來源，減輕政府的資金壓力，保證工業用地減量化的可持續發展。

4 結語

綜上所述，上海工業用地減量化不僅是必要的，而且是可行的，其規劃設想符合上海發展實際，且包括生態效益、社會效益和經濟效益在內的綜合效益明顯，所面臨的問題是能夠化解的，所存在的風險也是可控的。工業用地減量化政策的實施并不會損害上海的城市綜合競爭力，而是上海建成全球生態宜居城市、人文城市、創新城市的必要舉措。

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Reduction in the amount of industrial land in Shanghai: ideas and key problems

SHI Yi-Shao， LIU Dan-Xuan
（College of Surveying and Geo-Informatics， Tonhigji University， Shanghai 200092， China）

Abstract:The purpose of this study is to discuss the necessity and feasibility of the reduction in the amount of industrial land in the Shanghai metropolis.We aim to formulate specifc planning ideas for the reduction in the industrial land quantity，analyze the effects of this reduction， and identify the key problems that would need to be solved.The research method includes a combination of normative analysis and empirical analysis.The research results are as follows: （1） To 2040， the theoretical potential of the reduction in the quantity of Shanghai's industrial land is not less than 248 km2； （2） “The 198 Area”is a key area for the reduction in the industrial land in Shanghai； （3） The implementation of the industrial land reduction policy will not damage the comprehensive urban competitiveness of Shanghai.We conclude that promoting an orderly reduction in the industrial land is an important strategic countermeasure for Shanghai in terms of its aim towards a global city.It is feasible as a planning idea， the ecological beneft is remarkable， and the risk is controllable.

Key words:land management； industrial land； quantity reduction planning； key problems

中圖分類號：F301

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329（2016）02-0001-04

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.001

收稿日期:2016-01-21

修訂日期:2016-02-19

作者簡介:石憶邵（1963-），男，博士，教授，博士生導師，主要從事城市與區域經濟及土地資源管理等研究.

基金項目:上海市規劃和國土資源管理局科研項目