浙江德清集體經營性建設用地入市模式研究

付冬梅，龍 騰（1.同濟大學測繪與地理信息學院，上海 0009； .上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 00003）

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浙江德清集體經營性建設用地入市模式研究

付冬梅1，2，龍 騰2
（1.同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092； 2.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

摘 要：推動農村集體經營性建設用地入市不僅是國家政策層面的需要，也是地方社會經濟發展和農村改革不斷深化的需求。本文以浙江省德清縣集體經營性建設用地入市實踐為例，從入市背景、入市方式、入市實踐等方面具體闡述了德清縣入市模式；并在總結德清試點經驗的基礎上，對入市的管理政策提出了相關建議。

關鍵詞：土地管理；土地市場；集體經營性建設用地；入市模式

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農村集體經營性建設用地，是指存量的農村集體建設用地中符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，并確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地［1］。農村集體經營性建設用地入市，是指在所有權不變的情況下，集體經營性建設用地的使用權以有償方式發生的轉移、再轉移行為，即流轉［2］。推動農村集體經營性建設用地入市對我國社會經濟的可持續發展、城鄉土地資源優化配置和利用、農村改革等方面具有重大的作用［3～5］。

改革開放后，我國工業化、城鎮化進程不斷加快，鄉鎮企業的迅速發展導致了對集體建設用地的需求激增，農村土地流轉就開始于這一時期。從2004年國家明確提出集體建設用地使用權可以流轉后，關于農村建設用地流轉的研究和實踐活動成果不斷，主要集中在政策設計［6，7］、流轉模式及效益［8～10］、收益分配［11］等方面。特別是在經濟較為發達的珠三角和長三角地區［12，13］，農村土地的流轉經驗已經走在全國前列。再到2014年中央一號文件正式提出“入市”，并在2015年初確定入市試點后，各試點區縣在總結流轉經驗的基礎上，結合現狀，積極開展入市實踐。浙江省德清縣在被列入“入市”試點工作之后，根據當地實際，制定了較為完備的入市體系，并且在2015年9月8日以完全市場化的方式入市交易了第一幅農村集體經營性建設用地［14］。研究擬以德清入市模式為案例，剖析其政策過程、特點與不足，以供未來其他區域參考制定集體經營性建設用地入市的政策規范。

1 入市政策體系

1.1 國家層面

上世紀90年代末前，我國對農村集體建設用地入市或流轉活動一直是嚴格控制；到2008年前，由于社會發展及我國改革的不斷深入，開始在部分試點展開關于農村集體土地流轉的探索；2008后，逐步清晰地提出要建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2008年以后，為了推進城鄉統籌、新型城鎮化和完善現代市場體系、土地管理制度，國家一直將推動農村集體經營性建設用地入市作為大政方針中的一項工作重點：黨的十七大會議上《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中探索性地提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”；2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確“建立城鄉統一的建設用地市場”，進一步提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”；2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，又提出了“加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度”；2015年出臺《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并啟動試點工作。

1.2 德清地方層面

德清縣是在2015年全國啟動試點后，全面展開集體經營性建設用地的入市工作。第一，在規范入市過程方面，2015年8月出臺了《德清縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》對入市范圍、途徑、入市主體、入市程序、收益管理等方面做出了明確規定。第二，在使用權及地價管理方面，為了做到與國有建設用地同權同價，還同時出臺了《德清縣農村集體經營性建設用地使用權出讓規定（試行）》，在允許協議出讓的情況下，原則上采用招拍掛方式，并納入交易平臺，統一管理；在《德清縣農村集體經營性建設用地出讓地價管理規定（試行）》中，規定集體經營性建設用地實行與城鎮國有建設用地統一的基準地價體系。第三，在激勵政策方面，為了試點工作的順利進行，同期還出臺了《德清縣鼓勵金融機構開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款的指導意見》，通過“存貸掛鉤”考核和建立信貸激勵機制，鼓勵金融機構為集體經營性建設用地的所有權人提供金融方面的支持（表1）。從而為入市工作創造積極條件，激發農村集體經營性建設用地市場的活力。

表1　國家和德清地方層面關于“入市”的重要政策Table 1 Policies of rural collective operating construction land into market between nation and Deqing county of Zhejiang province

2 入市思路

2.1 現狀分析

確定為試點之后，德清縣首先展開了確權調查、規劃、立制等入市前基礎工作。對全縣所有鄉鎮和行政村開展了集體建設用地普查，旨在摸清存量集體建設用地底數和規劃符合情況。調查得出，德清全縣共有農村集體經營性建設用地1881宗，面積10691畝。其中，符合入市條件即產權明晰、無權屬爭議，未被司法機關、行政機關限制土地權利，符合各項規劃的有1103宗共6930畝，約占65%，初步估計可顯化土地資產25億元［14］。

此外，有關研究指出，德清縣在2009年農村土地流轉總面積就已經占到全縣耕地面積的74.6%，接近8成農村勞動力轉移到了二、三產業，農民收入的80%來自非農收入［15］，農村產權制度改革較為完善［16］，管理先進，因此農村土地流轉基礎牢固、經驗豐富。

2.2 入市途徑

在入市過程中，德清縣結合當地實際，主要以統籌結合、分批入市為主。而在入市途徑的選擇上，結合之前對全縣集體經營性建設用地的調查摸底情況并結合規劃需求，主要推行“就地入市”和“異地調整入市”兩種途徑。

對“就地入市”的，主要指集體經營性建設用地地塊，在符合入市條件的情況下，具備開發建設所需要的基礎設施等條件，明確就地直接使用的，可直接進入當地土地交易市場，即就地入市。在以上確權調查中，德清全縣約有41%的集體經營性建設用地可就地直接入市。

對“異地調整入市”即指標流轉的，主要指農村零星、分散的集體經營性建設用地，在確保耕地數量不減少、質量有提高的前提下，由集體經濟組織結合土地利用總體規劃和土地整治規劃，先復墾后形成建設用地指標再異地入市。若在異地入市過程中涉及不同集體經濟組織可有雙方協商調換土地所有權；若涉及不同土地級差，采取貨幣補償的方式調換所有權；若無法調換所有權的，則用純貨幣補償的方式。

2.3 入市方式

通過前期調研，德清縣在充分吸收集體經濟組織成員意愿的基礎上，規定集體經營性建設用地可以按出讓、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式入市。入市的交易活動主要依托其在2014年組建的農村綜合產權交易流轉中心這個平臺。截止到2015年末，按照德清縣入市進程來看，主要是采用了集體經濟組織成員普遍接受的“出讓”和“租賃”兩種方式。在交易形式上，除了在原則上主推“招拍掛”的公開交易形式外，還從部分地塊已有使用者的實際情況出發，充分考慮原土地使用者和所有者的利益，允許“協議”方式入市。

2.4 收益管理

合理的土地增值收益的分配，關系到農村土地產權制度和農村土地流轉及入市的改革的有效性［17～22］。德清縣集體經營性建設用地入市取得的收益，在向當地政府繳納土地增值收益調節金后，歸該集體經濟組織所有，但須組建專有賬戶進行管理。當入市地塊屬于村內其他集體經濟組織的，最后收益的10%作為村內公益事業支出而提留，歸集體所有，剩余的在集體成員之間公平分配。當入市地塊屬于鄉鎮集體經濟組織的，最后獲得的收益主要是用于轄區內農村基礎設施建設和民生項目等支出。

3 入市實踐

3.1 總體情況

根據德清縣國土資源局網站顯示，截至到2015年末，德清縣已經實施了6宗集體經營性建設用地入市地塊交易，交易總額達到2439.26萬元（表2）。

表2　德清縣入市地塊交易情況Table 2 The transaction details of rural collective operating construction land into market in Deqing county， Zhejiang province

對首次協議出讓的地塊，屬德清縣莫干山鎮集體所有，原用途為工業用地，因公示后沒有得到社會反饋，經核準，采用協議出讓方式出讓，轉換用途為商業服務業設施用地。基于德清縣已經制定好的完備的入市政策體系，所有權競得者連續拿到了宗地契證、土地使用權證，并且還拿到了銀行的抵押貸款。而對首宗以公開拍賣方式出讓地塊，原是廢棄閉坑礦地，規劃用途為商業服務業設施用地，最后出讓價達到57萬元/畝左右［14］。

3.2 工業用地的比較

允許農村集體經營性建設用地入市的一個出發點就是做到與國有建設用地“同權同價”，顯化農村集體資產價值。研究比較工業用地成交價，主要是因為該土地用地地價較低，相比商服用地，區位的差異性所導致的地價差異性較小。以同時段德清縣國有和集體工業用地出讓單價對比，從“同價”這個目標來看，國有工業用地和集體工業用地的成交價相差較小。考慮到區位、基礎設施等因素，可認為德清縣基本做到了集體工業用地出讓的“同權同價”。從出讓方式的效益來看，在使用年限與租賃年限均為50年的條件下，出讓入市的效益明顯要好于租賃入市的效益（圖1）。

圖1　德清縣不同方式工業用地出讓對比（數據來自德清縣國土資源局網站）Fig.1 The comparison of different type of industrial land transfer in Deqing county， Zhejiang province

3.3 不足與建議

（1）規劃引領

國家要求入市土地必須符合相關規劃的要求，這里的規劃不僅指土地利用規劃，也指城鎮規劃。對比試點之一的廣東省佛山市南海區，當地在充分結合土總規以及當地特色的“三區規劃”等多項規劃過程中，要求集體建設用地的開發，必須符合三大片區的開發規劃和發展理念［2，18］。德清縣與南海區最大的不同是自然資源良好，旅游資源豐富。因此，建議“入市”實踐在基本保障一二三產業發展的前提下，結合區域的旅游規劃與產業規劃等，著力用“入市”的平臺發展當地特色產業，如休閑農業旅游等。

（2）政策流程深化

德清的“入市”途徑主要打通了集體土地的一級開發市場，而二級市場尚有欠缺，這主要體現在轉讓方面。以國有存量居住房屋為例，房屋所有者和購買者可通過中介等組織或自行達成轉讓協議，并在國土、房屋等部門辦理產權轉讓手續。但目前，集體經營性建設土地的轉讓、轉租仍然缺少詳細辦法，因為辦法和法律依據的缺少不利于法律糾紛的解決。此外，貴州省湄潭縣還嘗試了經營性建設土地入市同宅基地流轉相結合。因此，建議德清縣可根據本地實際，在使用權出讓和租賃的基礎上，探索更多靈活的方式從而激發更大的農村土地市場價值。

（3）后續管理

目前的一部分“入市”土地是存量違法用地的“合法化”過程。設想該部分土地如果不符合產業導向、不利于農村生態環境的保護，那么未來的建設用地總量規模控制將非常困難。后續可借鑒上海國有土地出讓的全生命周期管理模式［23，24］，支撐彈性出讓，將利潤、稅收、產值等目標附加到合同中并進行考核，一旦突破指標底線，則可強制退出市場。雖然集體土地所有方為集體經濟組織，與國有土地不同，但政府也可代為協助管理，因此在“同權同地同價”的基礎上還需實現“同責”。

4 結論

從入市活動前詳盡的宗地盤查，到完備的制度設計；從開始試水的協議出讓，再到完全市場化的第一次公開交易，“效率”和“平穩”足可以代表德清縣關于入市改革試點的全過程，這是一大亮點。此外，數量可觀的集體經營性建設用地面積，為德清縣推動“入市”提供了后備保障；流轉平臺的建立，為出讓方和受讓方提供了時效性的信息平臺；因地制宜、充分依據雙方意愿，在入市方式上彈性選擇，將使用權出讓和租賃有機結合，是德清縣實施“入市”以來又一大亮點；通過“入市”，顯化了德清縣農村集體資產價值，為當地農民的收入又增加了可觀的一部分。至此，德清縣農村集體經營性建設用地入市實踐初顯成效，特色鮮明。總體來看，未來在深化改革、完善機制的基礎上，德清集體經營性建設用地入市能夠更好地挖掘農村建設用地市場存在巨大的市場價值潛力，顯現農村集體建設用地的價值，能為當地帶來更為可觀的經濟和社會效益，造福鄉村、造福農民。

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A study of the model of collective operating construction land into land market in Deqing County of Zhejiang province

FU Dong-Mei1，2， LONG Teng2
（1.College of Surveying and Geo-Informatics， Tongji University， Shanghai 200092， China；2.Center for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation， Shanghai 200003， China）

Abstract:To promote the rural collective operating construction land into land market there is not only a need for national policy， but also a need for local social economic development and rural reform.In this paper， we take Deqing County's model of rural collective operating construction land into land market.By summing up the experiences of Deqing pilot study， we pose some suggestions for the management of rural collective operating construction land into land market.

Key words:land management； land market； rural collective operating construction land； come into land market model

中圖分類號：F301.2

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329（2016）02-0042-04

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.011

收稿日期:2016-01-15

修訂日期:2016-03-09

作者簡介:付冬梅（1990-），女，碩士生，主要研究方向為土地利用管理與地理信息系統.

基金項目:上海市規劃和國土資源管理局科研課題（gtz2015005-4）