現代城市管理的認識誤區及對策

■許婷婷/文

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現代城市管理的認識誤區及對策

■許婷婷/文

城市作為經濟、政治和文化的中心，在現代社會發展中起著主導作用。而現代社會生活的一個顯著事實乃是城市人口的迅速增加，城市政府管轄事務的日益繁重，城市政府組織的日見龐大。實踐表明，城市管理在社會主義市場經濟的建立中占有十分重要的地位，已成為文明都市生存和發展的必要條件。

一、城市管理的概念

城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為。廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治的、經濟的、社會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規劃、城市建設及城市運行相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理，即市政管理。城市管理的主要目的是為了協調、強化城市功能，保證城市發展計劃的實施，促進城市社會與人類的健康發展。

二、城市管理認識誤區

（一）城市管理不等于城市運行管理

由于我國城市建設發展的階段性局限，通常人們將城市管理與規劃、建設并列，稱為城市規劃、建設與管理，或者叫城市建設與管理。隨著城市化進程加快，人們首先認識到城市規劃、建設和管理是密不可分的，進而認識到了城市管理是規劃、建設、運行全過程的管理，城市化進程的推進要求加強城市的運行管理，并進一步實現城市規劃、建設與運行的協同和互動。

（二）城市管理不等于城市專業管理

許多城市管理者認為城市管理就是城市交通、環衛、綠化、水務等的專業管理。隨著城市結構由簡到繁，城市管理也經歷了從簡單到復雜，從經驗管理到科學管理的過程。城市的日益繁復與發展推動了城市的專業化管理分工，由專業的城市管理部門來對城市管理各個專業子系統進行科學的管理。而隨著城市系統的日趨復雜，以強調分解簡化和專業化，將城市系統分割成若干子系統，以專業職能部門為基本單位強化專業的管理方式已經越來越不能適應時代的發展。條塊分割、各自為政、職責交叉、管理粗放、缺乏協調等一系列問題成為當代中國城市的普遍詬病。采用把城市管理簡單分解為若干子系統分別進行研究和專業管理，然后再疊加的辦法在城市化的快速發展中已越來越暴露出其局限性。如何發揮城市管理的整體優勢、聚集效應，使整個城市系統高效和有序的協調運行成為現代城市管理者必須思考的問題，加強城市的綜合研究、綜合管理與綜合協調是城市管理復雜性的必然要求。

（三）城市管理不等于城管執法

城市管理綜合行政執法，或稱為城管執法，是城市管理中位于決策、執行之后的一個末端環節。城市管理行政執法局的設置僅僅是為了將城市管理各專業領域的決策與執行一定程度的分離以加強相互的監督，同時加強各專業執法之間的協調和整合，加強執行效率。但由于部門之間的搏弈，綜合行政執法往往很難實現，往往是各部門將不好管的讓城管來管，而較易規范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點。

三、現代城市管理基本理念

（一）以人為本的理念

人本管理是一種確立人在管理過程中的主導地位，從人的需求出發，圍繞著調動人的主動性、積極性、創造性，以實現組織目標和促進人的全面發展的一切管理活動。人是城市發展的主體，是城市設計、建設的主體，也是城市管理的主體。到2015年末，中國城鎮居民的恩格爾系數為30.6%。可以說，城鎮居民大部分的錢用于生存之外的發展需要，這需要政府和社會要不斷增加公共物品、公共服務的供給。因此，現代人的需要是當代城市管理的目的。

（二）科學與人文融合的理念

城市管理既要追求管理的科學性，又要體現人性化。在城市管理系統中倡導科學精神與人文精神相互支持、相互滲透的管理氛圍，從而達到有效管理與有序管理的目的。科學與人文結合的管理模式要求科學中有人性，人性中講理性。城市管理中的科學性要求城市管理必須規范、有序，遵循嚴謹的管理制度。城市管理中的人性觀則要求在具體的管理行為上，還需要一種溫暖的人文理性，體現出行為上的公正、平等、關愛、援助，展現友善，尊重管理對象的尊嚴、價值、個性等等。

（三）系統的理念

系統的觀念要求在城市管理實踐中，可以將城市視為一個以人的行為為主導、以自然環境系統為依托、以資源和能源流動為命脈、以社會體制為經絡的“社會-經濟-自然”的復合系統。運用系統的理論，研究城市社會、經濟和環境的統一復合系統與人、自然、社會各個子系統之間，各子系統與組成要素之間、關鍵要素與次要要素之間，以及城市系統與外部環境之間的相互聯系、相互制約、相互作用，綜合地考察對象，以達到最優的處理問題。以整體性、相關性、動態性、有序性為原則，建立起能夠對經濟活動、社會活動、環境條件做全面的、綜合的規劃管理。

三、現代城市管理的對策

（一）轉變政府的管理職能

政企分開：轉變政府的管理職能，對政府權力進行剝離，使政府對城市建設、運營、維護相關企業從直接管理為主轉變到間接管理為主，由行政手段管理為主轉變到以經濟、法律手段管理為主，積極扶持城市建設的相關企業建立真正的現代企業制度，實現運營模式的轉變。政事分開：市政管理部門如環衛、園林、道路養護等要由事業單位向企業單位轉變，逐步將現存的事業單位性質改變為企業性質，政府管理部門與這些行業公司建立新的工作關系，以經濟契約形式實行委托管理作業，并由管理部門按合同規定對公司的業務工作實行專業檢查、監督和考核；建管分開：理順建設和管理的關系，形成建設與管理相互促進、相互協調的機制，從根本上解決“重建輕管”的傾向。

（二）建立分級管理的城市管理體制

遵循分級管理、管事和管人相結合、責權利相統一的原則。加強市政府對規劃、建設、管理中的領導作用，強化市政府在城市管理中的宏觀調控、組織指揮、監督和協調的功能。以此為前提，進一步明確市、區、街道之間的城市管理任務，合理劃分三級事權，按照“重心下移、立足基層”的改革思路，逐步把城市管理的事權下放給城區政府和街道辦事處，強化屬地管理功能，進一步明確區和街道的職能和職責，并賦予其相應的管理權限，在機構設置上逐級明確，在管理人員、經費等方面逐級給予落實，并加強監督指導。

（三）建立公眾參與、社會監督、依法治市的城市管理新格局

要建立公眾參與、社會監督的機制。通過常設的渠道、形式多樣的方式和制度性的措施，提升市民在城市規劃、建設管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引人民參與城市管理，并使城市管理的活動在“公平、公正、公開”的原則下透明開放地進行。加強立法、執法和司法，實現依法治市。以法規體系為指導，用立法的形式把管理要素確定下來，用法規來調整、理順城市建設和管理中各方面的關系，建立專業執法和綜合執法相結合的執法體系，構建城建監察機構與司法機構密切協作的城市管理執法機制，提高執法隊伍的素質，確保對執法的投入，強化對執法績效的評估和監督。

（作者單位：浙江省杭州市蕭山區農業局）