延安新區建設應正確處理七個關系

□文/張軍紅（中共延安市委黨校　陜西·延安）

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延安新區建設應正確處理七個關系

□文/張軍紅
（中共延安市委黨校陜西·延安）

［提要］新區是城市發展到一定階段的必然產物，對優化空間結構、完善功能布局、改善人居環境、展示發展形象等具有十分重要的作用。延安做出“上山建城、興建新區”的重大戰略決策，這既是延安城市科學發展的歷史選擇，也是提升延安城市品位的需要，更是打造國家優秀旅游城市的客觀要求。為此，在建設過程中應正確處理好七個方面的關系，以確保新區建設順利進行。

關鍵詞：延安；新區建設；關系

收錄日期：2016年3月13日

改革開放以來，延安人民在市委、市政府的正確領導下，團結拼搏、銳意進取，全力克服前進道路上的各種困難，使全市經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，城市面貌發生了翻天覆地的變化。然而，我們也清醒的看到延安老城區地處寶塔山、清涼山、鳳凰山三山環抱，延河和汾川河兩水相繞的“Y”字形河谷地帶，由于受到地形和空間的限制，黨政機關辦公區、工礦企業駐地區、居民休閑住宅區與革命舊址保護區長期混雜在一起，路網布局和走向只能沿溝道延伸，城市的發展空間逼仄與局促，是典型的“線”型城市。除此之外，由于經濟落后、生活貧困以及受傳統居住習慣的影響，居民以溝為界、依河而居，隨著城市人口的不斷增多，而城區空間有限，許多居民被迫住到山上，使周邊山體上層層疊疊布滿了窯洞和平房，不僅居住條件差，而且安全隱患多，這不僅影響居民的生活質量，而且也影響延安城市的整體形象。基于此，市委、市政府高瞻遠矚，拓展發展思路，跳出延安看延安，本著為220多萬延安人民謀福祉，為延安城市發展尋載體，以及對延安革命遺址進行妥善保護與修復的良好愿望出發，做出“上山建城、興建新區”的重大戰略決策。

然而，由于新區建設涉及區域經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域，并且由于建設宏觀規劃范圍廣、基礎設施工程多、建設持續時間長、人口聚集速度慢等因素的影響，不可避免地會對人們的生產生活產生一系列的影響，結合我國各地兄弟城市新區建設的經驗，筆者認為在延安新區建設過程中必須正確處理好以下幾個關系：

一、在整體戰略布局上，要正確處理新區建設與老區改造的關系

新區建設與老區改造作為城市發展的兩個經常性內在動因，使城市在舊城不斷被改造與新區不斷被開發的交替過程中實現規模的逐步擴大和質量的逐步提高。然而，這兩者的關系處理是否得當，將影響到未來城市的整體布局與新舊區能否協調發展。

目前，延安的老城區，36平方公里的建成區容納了近50萬人口，部分區塊人口密度達到每平方公里1.47萬人，超出8，000～10，000人的國家標準。加之生產區、商業區、辦公區、住宅區、革命舊址長期混雜扭結在一起，導致人口密集、交通擁擠、用地緊張、污染嚴重、人居環境差，急需進行改造。與此同時，新區承載著延安的未來與希望，稀釋老區的人口密度靠新區，發揮城市的集聚效應和規模效應靠新區，改善招商引資的環境靠新區，為旅游業的發展壯大騰挪空間靠新區。但是，近年來延安由于國內經濟增長呈現“新常態”、石油資源可采儲量接近峰值與能源價格大幅下跌三重作用的疊加影響，導致延安經濟發展舉步維艱，地方財政收入大幅減少。2014年，延安地方財政收入比2013年僅增加了12.7億元。那么，在嚴峻的經濟形勢面前，在政府資金和精力有限的情況下，新區開發和老區改造哪個更重要和應該先行，需要慎重考慮。建設新區投資相對巨大，歷時相對漫長；而老區改造牽涉產權爭議多，移民搬遷安置費用大。如果投入較大精力和財力用于老區改造，則會延緩新區建設的步伐；一味地發展新區建設新區，又會使老區長期積累的矛盾和問題進一步激化。

基于以上分析，延安未來的城市發展在財政資金的使用上要給二者確定科學合理的分配比例，實現新區建設與老區改造的相互促進和諧統一。一方面要堅定不移實施“中疏外擴、上山建城”戰略，加快完善新區基礎設施和公共服務設施，使新區初具現代城市功能，打造城市經濟增長新引擎；另一方面要圍繞“中國革命圣地、歷史文化名城、優秀旅游城市”定位，繼續推進三大片區改造，疏解老城密度，保護革命舊址，逐步將老城建成博物館城。

二、在工程建設時序上，要正確處理速度與質量的關系

延安新區工程是目前世界上在濕陷性黃土地區“平山、填溝、造地、建城”規模最大、難點最多、情況最為復雜的巖土工程之一。市委、市政府規劃用10年時間，繞開耕地紅線制約，在城市周邊的溝壑地帶規劃出78.5平方公里的控制范圍，整理出45平方公里的可建設用地，建造一個兩倍于目前老城區的新城。時間緊、任務重，這就要求在新區的具體建設時序上注重速度與質量的統一，正確處理好兩個概念的辯證關系。

為此，在工程質量上，要按照科學論證規劃的要求，聘請專業機構規劃，邀請知名專家論證。目前，北區一期巖土工程正在全面展開，二期巖土工程前期工作將于2015年內啟動實施，要加大施工進程中對黃土濕陷性問題、填方區建筑物承載問題、填方區長期穩定性問題、施工區揚塵控制問題的研究，確保新區建設工程的質量和老區生態環境的安全。與此同時，在工程推進的速度上，要充分發揚延安革命老區人民吃苦耐勞，不怕困難，勇于奮斗的創業精神，以超常規的方式加快新區建設的步伐。做到既要尊重客觀自然規律，循序漸進，又要充分發揮人的主觀能動性，實現建設速度和建設質量的統一。力爭在2021年建黨一百周年的時候，把一個歷史與現代相輝映，城市格局完備、管理先進的新延安，呈現在全黨和全國人民面前。

三、在基礎設施投融資上，要正確處理政府與市場的關系

由于政府自身精力和能力的有限，如果直接投資新區建設，難免身陷微觀經濟事務之中，影響其基本職能的履行與發揮，因此新區建設應合理確定政府作用的邊界。另外，新區建設投資規模巨大，財政無力全部包攬，所以應樹立“經營城市”的理念，采用市場化運作的方式，多渠道籌融資。只有把政府“有形的手”與市場“無形的手”這兩者的作用充分發揮，新區建設的投融資環境才能實現良性循環。第一，市委、市政府在新區的開發建設上要根據延安的經濟發展水平和財政收入水平進行科學投入。在目前石油產業對市域整體經濟拉動作用日益減弱的情勢下，延安地方財政收入增幅趨緩，因此新區建設要合理控制借貸比例，做到借貸良性循環；第二，延安新區要做好自身的內涵挖潛。對新區基礎設施的開發權、冠名權、使用權可采用招標、拍賣、掛牌出讓等多種方式，使負擔轉化為財富，獲得收益后，再做投資；第三，新區北區建設，通過平山填溝所創造的10萬畝建設用地，本身就是一筆巨額財富。可利用其銷售價值彌補造地成本，或償還造地所形成的各種負債，并使其盈利達到最大化；第四，注意加強吸引外資對新區開發的投入。可采取多種投資形式，廣泛吸引港澳臺和沿海企業的資金投入，加強合資合作，利益分成，從而獲得新區開發建設的資金；第五，可按照“誰投資、誰受益”的原則，將新區土地、基礎設施、公共服務設施、無形資產以及新區其他資源作為商品，將其重新組織和優化配置后推向市場，籌集建設資金。通過上述方式激發社會各方的投資熱情，形成新區投資主體多元化，達到用小量政府投資撬動大量社會資本參與新區建設的目的，逐步形成以政府投入為基礎，社會投入為主體的多元化、開放型的投資格局。

四、在宏觀布局規劃上，要正確處理專家設計與群眾建議的關系

新區規劃是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，是新區各項建設的綜合性部署，它旨在制定新區的經濟社會發展目標，確定新區的性質、規模和發展方向，統籌安排新區的各類用地和空間資源，實現新區的可持續發展。因而延安新區的宏觀布局規劃應做到以下幾點：第一，延安新區的開發建設必須以規劃先行為原則，堅持高起點、高標準的科學規劃，要邀請知名專家，實地踏勘，科學設計；第二，新區是讓延安人民居住的，它的規劃設計與群眾生活息息相關，因此要充分考慮延安本土的歷史文化、民風民俗、傳統習慣等因素，從自身實際情況出發，使新區規劃設計做到既具科學性又具實用性；第三，新區在大力推進水、電、路、氣、暖等市政基礎設施建設的同時，要不斷增強城市的綜合服務功能。有序實施功能性配套項目建設，把商貿、學校、醫院、休閑等作為建設的側重點，大力發展現代服務業，滿足新區人口不斷增長所帶來的就醫就診、餐飲購物、文化教育、休閑娛樂等綜合型消費需求，極大地改善和提高居民的生活質量和生活環境；第四，新區管委會應廣泛征集市民的意見，比如哪個地方需要建立個垃圾轉運站，哪個地方的交通道路需要延伸打通，哪個地方應設立一個公交站點，等等。只有真正把群眾提出的問題一個個解決了，新區的基礎設施建設才會日趨完善。只有把新區建設成適宜創業和生活居住的“生態城市”，人民群眾生活的幸福指數才能得到真正提升。

五、在主題文化選擇上，要正確處理本土歷史文化與現代城市文明的關系

一味追求城市現代化的發展方式正在使今天很多富有歷史意義的城市結構、城市意象和城市景觀遭到破壞，城市的本土歷史文化正在逐漸地被消磨殆盡，使各個城市之間同質化的現象日趨嚴重，出現城市空間環境形象平淡、雷同等諸多問題。

延安是典型的山城，老城區由于一些體現城市功能的專項規劃、重點區塊的城市設計、具體項目的單元框架的缺失，導致城市主干道兩側住宅多，缺少大型文化中心等體現延安城市文化和品位的特色景觀建筑，以及代表城市形象的標志性建筑，城市建筑物的形態、色彩、功能、文化內涵單調，缺乏城市獨有風貌和文脈特色。加之，住宅小區個性化設計和外部裝修與現代化城市的預期目標有一定差距，缺乏視覺沖擊力。而延安新區的定位是行政集中、適宜人居、商業聚集的特色文化產業創新地、生態文明城市示范地和現代生活風尚文明引領地。這就要求延安新區建設，在主題文化選擇上要注意保護和延續延安本土的歷史民俗文化，只有這樣才能有效地避免新區文化歸屬感缺失與城市精神模糊的危機。為此，未來的新區建設要打造一批精品工程、標志性建筑的布局和實施要提前規劃，同時加大城市綠化、美化、凈化工程的配套建設，建筑風格可借鑒中國延安干部學院、延安火車站、延安大學六排窯洞等這些能充分體現陜北歷史文化元素的特色建筑。這樣，延安的城市品位才會極大地提升，形成具有濃郁文化特色和獨特山地景觀的生態新城形象。

六、在土地資源利用上，要正確處理節約建設用地與加快城市發展的關系

隨著城市化進程的快速推進，在我國許多城市公共基礎設施建設、工業園區建設、居民住宅小區建設的用地需求量越來越大，使城市快速發展與有限的土地資源之間的矛盾越凸顯。延安的人均建設用地僅有72平方米，遠低于120平方米的國家標準。一般城市半徑每增加1公里，可增加建設用地1萬畝以上，而延安的黃土高原地形地貌決定了城市半徑每增加1公里，只能增加建設用地不足700畝，所以延安的城市擴張必須向立體拓展，通過“上山建城”來解決這一問題。延安新區建設通過爭取國家級低丘緩坡開發指標，不僅不占用建設用地指標，還為延安加快推進城市建設節約了建設用地指標，而且新增了土地。

但是，這并不意味著延安現在的城市發展就有了足夠的土地，我們就可以肆意妄為、鋪張浪費。相反，我們在加快新區發展的同時，要節約使用建設用地，目前北區平整出來的10萬畝土地，一是要認真細致地做好土地出讓工作，確保融資與土地出讓的良性運轉；二是要科學規劃，加強監督。對將建和在建的工程項目如市級行政中心、市民服務中心、3所中小學校、政法系統業務用房、醫院、干部職工住房、保障房和中國石油博物館、延安歷史博物館、城市規劃展覽館等項目在科學合理規劃的基礎上進行監督，確保提高土地利用率，做到在加快城市發展的同時節約建設用地。

七、在城市拓展過程中，要正確處理保護文化遺產與擴張城市規模的關系

延安歷史悠久，是中華民族五千年燦爛文化的發祥地之一。延安城區及周邊山體上散落的古文化遺址、古墓葬、石窟、石刻、古建筑數量眾多。以毛澤東為首的老一輩無產階級革命家在延安戰斗生活了13個春秋，也留下了眾多珍貴的革命舊址和文物，僅城區就有棗園、楊家嶺、王家坪、西北局、橋溝魯藝等186處革命舊址。但是，近年來隨著城市的快速發展，革命舊址周邊環境不斷被侵占，許多紅色文化遺跡被蠶食，保護革命舊址和歷史文化名城的難度和壓力日益增大。受狹長溝道地形的影響，城區建筑密度過大，容積率過高，高層建筑逐年增多，不僅許多紅色文化遺跡被淹沒了，而且也遮擋了周邊山體景觀，甚至連延安的標志性建筑寶塔山也在局部地方從人們的視線中逐漸消失，嚴重影響了延安旅游城市的形象。

由此可見，延安保護文化遺產與城市規模擴張的矛盾日益凸顯。保護文化遺產是延安延續歷史文脈、保護傳承和利用好歷史文化遺產的現實需要；城市規模擴張是延安向現代化城市發展的必由之路。因此，延安在未來的發展過程當中，一方面要通過新區的修建疏減老城區的人口密度，盡力保護老城區內的革命舊址，恢復延安老城區的歷史風貌；另一方面新區在建設拓展的過程中，要注意加強對周邊山體上古文化遺址和革命舊址的保護。例如，正在建設的連接新老城區的東十里鋪、杜家溝等5條連接道路要盡力避開延安的老城墻遺址。

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