淺析新形勢下的非營利組織的內(nèi)部控制

張穎

摘 要 非營利組織是我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要力量，是支撐政府服務的主要工作平臺，是與國際組織合作的重要協(xié)調者，非營利組織的發(fā)展必須滿足國家戰(zhàn)略、政府監(jiān)管、社會管理以及組織會員的工作的需求。所以，在面對中共中央關于全面深化改革，政社分開、權責明確的精神時，非營利組織在保證完成與行政機關脫鉤工作的同時，也應治理好非營利組織在內(nèi)部控制制度中反映出來的問題。近幾年，在非營利組織檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，無不反映了非營利組織內(nèi)部控制制度的缺乏或不健全。因而，非營利組織必須要把內(nèi)部控制制度實實在在的建立和應用起來，從思想上重視內(nèi)部控制，分析新形勢下影響內(nèi)部控制治理的因素，找出可能存在的問題和將要帶來的沖擊；從制度上嚴格建立內(nèi)部控制制度，根據(jù)新形勢下非營利組織的特征制定內(nèi)部控制制度，并有效地進行正確的引導和實施；從風險上提出應對策略，改善因政社分開帶來的諸多風險，順利完成過渡期。非營利組織為適應新形勢、新發(fā)展的需要，應有計劃、有目標、有制度地循序漸進，應逐步把內(nèi)部控制思想引入非營利組織管理中，促進其自律意識和自身建設，并保證其健康發(fā)展，從而提高社會公信力，建立符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的非營利組織。

關鍵詞 新形勢 非營利組織 內(nèi)部控制

一、前言

非營利組織擔任了我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要支撐角色。隨著改革開放，社會主義市場經(jīng)濟體制的穩(wěn)步發(fā)展，非營利組織在此期間得到了較快的發(fā)展，目前已經(jīng)是市場經(jīng)濟的有機組織部分，在支撐政府、協(xié)助監(jiān)管、提供政策咨詢、服務企業(yè)發(fā)展、加強行業(yè)自律、履行社會責任等方面發(fā)揮了積極作用。現(xiàn)為加快轉變政府職能，推進非營利組織與行政主管機關之間的職責明確，促進非營利組織規(guī)范發(fā)展，政府出臺了相關的決定和改革方案。例如，對于脫鉤，非營利組織日后面臨的真正挑戰(zhàn)是全部被推向了市場經(jīng)濟，迎來的是競爭與挑戰(zhàn)，但對部分非營利組織還存的內(nèi)部結構設立不健全、監(jiān)督管理層缺失、組織作用發(fā)揮不夠等問題就有可能被競爭淘汰。所以非營利組織目前最需要的是充分理解脫鉤精神，做好脫鉤過渡工作，為脫鉤后組織的轉型做準備，最終順利地完成各項脫鉤工作的部署，其中一項重要工作就是要提前做好風險防范，特別是對脫鉤后內(nèi)部控制中存在的風險應怎樣防范，風險出現(xiàn)了又有怎樣的風險應對辦法，是不是要必須建立并實施內(nèi)部控制制度，這些問題都將是對非營利組織最大的考驗，也是非營利組織未來發(fā)展能否立足的重要保證。

二、新形勢下強化非營利組織內(nèi)部控制的必要性

（一）非營利組織內(nèi)部控制的特征

非營利組織是一個相對特殊的組織，其建立的主要目的并不像企業(yè)那樣以贏利為主要目的，其主要是把各種服務以平臺的形式向社會公眾提供服務。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，非營利組織也在不斷地發(fā)展壯大，已成為一個非常龐大的群體，但其本身的問題引起越來越多學者的關注，其中一個比較重要的問題就是內(nèi)部控制建設的問題，由于非營利組織是非政府性的，其實行的是自主管理、自我監(jiān)控的活動，由于不受控于外部，導致非營利組織內(nèi)部也存在很多風險。例如，管理偏差風險、舞弊風險等，為了能夠及時地規(guī)避這些風險，非營利組織需要建立，并強化合理的內(nèi)部控制制度。

（二）新形勢帶來的內(nèi)部控制沖擊

目前，面對正在進行的非營利組織與行政主管機關的脫鉤，非營利組織未來將正式進入與市場經(jīng)濟相伴的時代，在看到發(fā)展新機遇的同時，也將面臨各種困難，尤其是非營利組織在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的特殊時期，不得不面對諸多問題。例如，環(huán)境風險，一直都是官辦色彩濃厚的非營利組織，怎樣應對政策環(huán)境的改變；內(nèi)部流程風險，由于以往的組織發(fā)展模式導致了自身的發(fā)育不足，很多組織機構內(nèi)部的自身機制一直存在不健全問題，日后如何健全內(nèi)部管理也是非營利組織發(fā)展的前提；決策風險，組織未來能否成功轉型關鍵在于整體戰(zhàn)略的決策。綜上，由于脫鉤帶來的新形勢有優(yōu)勢，也有考驗。

三、新形勢下非營利組織內(nèi)部控制存在的問題

（一）思想意識上對內(nèi)部控制不夠重視

目前，非營利組織內(nèi)部人員對內(nèi)部控制觀念較為淡薄，反映了非營利組織內(nèi)部控制環(huán)境的薄弱，企業(yè)內(nèi)部控制取得的成效對非營利組織并沒有產(chǎn)生共鳴。其原因是在非營利組織中，管理層是代表上級主管派來對非營利組織進行管理的，只需要維持原來的運營模式就行，不需要結構上有所改變；另外，管理者對于非營利組織的資產(chǎn)也沒有處分權和收益權。因此，對于提高組織的運營管理，建設內(nèi)部控制制度方面的積極性不高，管理者顯示操作力度不足。

由于非營利組織缺乏市場驅動性，相比企業(yè)而言，非營利組織感受不到破產(chǎn)風險和虧損等壓力，也沒有想過有什么風險的應急機制；另一方面，非營利組織內(nèi)部控制的構建缺乏相關的規(guī)范指引，所以非營利組織缺乏內(nèi)控建設的緊迫感。因此，非營利組織脫鉤后，在未來市場經(jīng)濟條件下，能不能應對可能帶來的重大風險已經(jīng)成為當前必須解決問題。

（二）組織結構有待建立、健全

非營利組織的內(nèi)部控制是指由組織的領導層制定的、全體組織員工共同執(zhí)行的，最終完成非營利組織愿景的過程。所以，管理層應充分認識到非營利組織需建立一套完整內(nèi)部控制體系的重要性。在非營利組織機構設置的理事會中，大多數(shù)非營利組織都設有理事會，但會對理事會中的角色界定不清晰，理事會的職責及執(zhí)行力度不夠，走過場的更為突出，不能充分利用理事會提高非營利組織有效工作，致使權力集中產(chǎn)生不良后果的事件屢屢發(fā)生。

在非營利組織結構中最缺少的就是監(jiān)督機構。目前，大多數(shù)非營利組織都建立了會員大會、理事會、秘書處等部門，但幾乎沒有建立類似于監(jiān)事層的部門。其實監(jiān)事層是組織中的監(jiān)管機構，對組織活動的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和控制，早已經(jīng)是企業(yè)的重要組成部分。然而，在大多數(shù)非營利組織中，即使有類似于監(jiān)事會的機構設置，其監(jiān)事會的作用也是微乎其微，只是聽聽匯報并未真正實施監(jiān)管，未做到了監(jiān)管層職責。所以，缺少監(jiān)事機構的非營利組織在工作執(zhí)行時可能會出現(xiàn)錯誤的選擇。

（三）控制制度不夠合理

非營利組織內(nèi)部控制的監(jiān)督體制不健全。例如，在非營利組織內(nèi)部，有些管理者精通業(yè)務技術，但并不懂得經(jīng)營管理技巧；大多數(shù)非營利組織部門負責人也沒有較強的專業(yè)知識配合；還有一些領導對于組織的運作管理缺乏經(jīng)驗，但因為是領導身份就被安排重要崗位；或者是有些高層管理者同時于幾個職務于一身；或者是從決策到審核再到最后的到執(zhí)行身兼數(shù)職，卻毫無內(nèi)控，不善察覺。

再有就是授權審批制度不完善。非營利組織中由于缺乏內(nèi)外部的監(jiān)管，對于組織中的授權審批范圍、責任、流程等方面沒有嚴格的授權批準體系，從而造成控制執(zhí)行不嚴，監(jiān)督評測缺失，其中非營利組織“官本位”思想比較普遍，內(nèi)部控制制定到實際執(zhí)行過程難度較大，很多重要的控制措施往往流于形式。如授權批準，集體決策控制等措施不被重視；或組織領導不強調和恪守內(nèi)部控制制度，經(jīng)常使用例外原則，使得內(nèi)部控制的執(zhí)行效果下降；還有就是經(jīng)常出現(xiàn)濫用職權審批的情況。例如，購置固定資產(chǎn)從采購到驗收僅由一人辦理全過程。

（四）控制方法與內(nèi)控管理結合不緊密

非營利組織的具體工作流程存在漏洞。一方面，非營利性組織通常都以發(fā)展業(yè)務為一線任務，這就使得內(nèi)部控制系統(tǒng)在組織中處于弱勢地位，因為管理者認為業(yè)務搞好了，內(nèi)部控制制度也就沒什么了，制度僅是針對行政部門人員的工作職責，業(yè)務部門的工作人員可以變通，所以這些現(xiàn)象導致內(nèi)部控制制度被完全忽視。例如，在進行小金庫檢查時，發(fā)現(xiàn)了非財務部門自留經(jīng)費問題很常見，所以反應非營利組織內(nèi)部，從管理者到底層員工，并未將內(nèi)部控制制度作為約束自己行為的準繩。

另一方面，職務設置存在沖突。由于非營利組織規(guī)模大小不一，在職位的設置上對于獨立性缺乏考慮。如有些工作人員身兼數(shù)職、一手操辦，其中不相容的職務集中于一人辦理，都是突出的職務設置存在問題的重要現(xiàn)象，由此造成的錯誤或舞弊的發(fā)生可能性也會很大程度增加。所以，非營利組織在正常的組織活動中，若每個流程都有相對獨立的部門實施，或者不獨立但已經(jīng)形成相互制衡機制，這樣會推動內(nèi)控制度有效執(zhí)行，避免滋生舞弊行為。

四、影響新形勢下非營利組織內(nèi)部控制的因素分析

（一）控制制度

控制制度的建設關系著自身的生存和發(fā)展，提高非營利組織的服務效率和管理水平，首先離不開內(nèi)部控制制度建設，否則無法應對市場經(jīng)濟帶來的風險。而非營利組織首先應按照不同的行業(yè)、不同進行區(qū)域劃分，再根據(jù)不同類型的非營利組織的差異，最后針對不同的組織完成具其特色的內(nèi)部控制制度的建設。對于控制制度建設要體現(xiàn)全面性、制衡性、適應性和成本效益的原則，關注管理控制、會計控制、業(yè)務控制。非營利組織以其章程為核心建立、健全管理制度，以會計資產(chǎn)活動為目標建立、健全財務管理制度，以職務約束活動為指導建立、健全的業(yè)務控制制度。總之，非營利組織內(nèi)部控制要素需要在吸收借鑒的基礎上，結合非營利組織的特點進行改革創(chuàng)新。

（二）控制方法

進行控制制度建設時選擇好控制方法是重要的步驟，對新形勢下的非營利組織而言想要適應未來發(fā)展，設計合理的控制方法尤為重要。

第一，應進行職責控制。在分工過程中應當充分考慮不兼容職務相互分離的制衡要求，按照科學、精簡、高效的原則，合理設置各部門和工作崗位，明確各部門、各崗位的職責權限，形成各司其職、各負其責、便于考核、形成相互制約的工作機制，盡可能的防范舞弊的發(fā)生。

第二，審批權限控制。包括界定審批權限和審批范圍，在控制制度中應明確審批權限及審批范圍，相關負責人既然行使職權也應承擔責任，脫鉤后的組織與企業(yè)性質區(qū)別不大，反映出審批的過程更加重要，一不小心犯的錯將威脅組織的生存，不能只停留在形式上的審批手續(xù)完整，而應保證事項的真實性、合規(guī)性、合理性。

第三，預算控制。說到預算，大家都不陌生，但管理層必須先在思想上重視預算，才能在預算編制和執(zhí)行時規(guī)范，審批預算時要依據(jù)清楚，項目的設立、標準也要經(jīng)得起檢查，才能確保預算的執(zhí)行。

第四，績效考評控制。以按照真實性和可操作性合理的設置業(yè)績考核指標體系為前提，宣貫考評制度，其中管理層應該起示范作用。

（三）控制人員素質

控制制度離不開人員去執(zhí)行，控制人員的素質與控制制度建設密切相關，是做好控制制度的必要條件，更是內(nèi)控實施的重要保證。而控制人員素質除了要重視思想道德方面，還要重視其能不能承擔所在的崗位工作，最重要的是要考慮其不是有工作責任心，因為再好的制度，歸根結底都是要有人來執(zhí)行的，即使設計完整的內(nèi)部控制制度，也可能因執(zhí)行人員的職業(yè)道德的偏差或者專業(yè)技術能力不具備任而失去作用。所以，必須要求控制人員要有職業(yè)操守和工作責任心，愛崗敬業(yè)是基本，努力完成工作是職責。

五、改善新形勢下非營利組織內(nèi)部控制的對策

（一）強化控制主體選取和權限設置

非營利組織的最高管理者是內(nèi)部控制建設的第一責任人，樹立內(nèi)部控制意識必須先有最高領導率先垂范，重視內(nèi)部控制建設，建立監(jiān)事層對非營利組織相關責任人建立經(jīng)濟責任審計制度。這樣，既可起到落實內(nèi)部控制制度的作用，也能為本組織成員自覺接受控制系統(tǒng)監(jiān)控起到示范作用，最終成為督促全體員工將內(nèi)部控制作為行動指南，自覺遵守和貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

要有明確的授權批準制度，包括明確授權批準范圍、權限、責任和流程，要按照相關專業(yè)性進行職務分工和崗位分離，對特定崗位和職務上要建立相互牽制原則。

（二）加強控制制度建設

制定組織的近期發(fā)展目標和長遠發(fā)展的規(guī)劃，建立和實施監(jiān)督機制、內(nèi)部審計制度，規(guī)范經(jīng)營行為，提高風險管理水平，確保內(nèi)部控制制度能夠真正有效地實施。

（三）優(yōu)化控制方法

從內(nèi)部控制動因角度出發(fā)，由于制度是動態(tài)的過程，不是靜態(tài)的，所以我們應該刪除不必要的制度，對內(nèi)控制度進行改進和優(yōu)化，在嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)要求前提下，根據(jù)組織自身需要進行剛性約束，制定明確、合理性的內(nèi)控體系，完善法人治理促進健全制度化管理體系，從而實現(xiàn)共同防范組織風險的目的。

六、結論

非營利組織與行政主管部門脫鉤是管理行業(yè)和社會發(fā)展的必然趨勢，脫鉤后其生存和發(fā)展的大環(huán)境發(fā)生了重大的變化，其面臨的既是挑戰(zhàn)，也是機遇。此時，非營利組織應該認清自己的位置，明確努力方向，增強全面發(fā)展的壓力感和緊迫感。因此，非營利組織為適應新形勢、新發(fā)展的需要，應有計劃、有目標、有制度地循序漸進，應逐步把內(nèi)部控制思想引入非營利組織管理中，促進其自律意識和自身建設，并保證其健康發(fā)展，提高社會公信力，建立符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的非營利組織。

（作者單位為中國通信標準化協(xié)會）

參考文獻

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