衡水城鎮化發展保障措施研究

□文/劉聰賢　趙玉敏

（衡水學院　河北·衡水）

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衡水城鎮化發展保障措施研究

□文/劉聰賢趙玉敏

（衡水學院河北·衡水）

［提要］京津冀空間協同發展、城鎮化健康發展對于全國城鎮群地區可持續發展具有重要示范意義。本文就衡水新型城鎮化發展問題，從制度保障上研究城鎮化推進過程中的保障措施，從土地的節約集約利用、戶籍制度、資金保障機制、城鎮住房制度、城市建設管理、城鎮化推進機制等方面進行分析。

關鍵詞：新型城鎮化；保障措施；京津冀協同發展；衡水

本文為2014年度衡水市社會科學研究課題（課題編號：2014098B）研究階段成果；衡水市發改委合作研究課題研究階段成果

收錄日期：2015年12月7日

一、衡水市新型城鎮化發展現狀

近年來，衡水市城鎮建設穩步推進，城鎮化水平逐年提高。人民生活持續改善，城鎮居民收入快速增長。社會保障覆蓋面不斷擴大、水平明顯提高，城鎮基本養老、醫療保險基本實現應保盡保。城鎮面貌顯著改觀，水電氣路訊等基礎設施明顯改善，教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平不斷提高。

反映城鎮化發展水平的指標為城鎮化率，通過表1不難發現，雖然衡水市城鎮化水平逐年提高，但仍有一定差距。根據2010～2014年與全省、全國城鎮化率比較，2014年衡水市城鎮化率分別比全省、全國平均水平低5.16個和10.63個百分點。因此，衡水市加快城鎮化發展成為必然。（表1、表2）

二、構建互動融合新型城鎮化發展格局

衡水城鄉區域發展不平衡的現狀，應著力優化城鎮布局形態，充分發揮中心城市、中小城市、特色小城鎮多點支撐作用，努力構建集聚集約、功能完善、協調推進的城鎮發展體系。爭取到2017年，全市城鎮化率達到48%～50.8%之間，全市城鎮總人口達到220萬人，產業聚集引導機制、開放合作機制和生態環境保護新模式基本形成。到2020年，城鎮化率處于54%～56.71%之間，全市城鎮總人口達276萬人左右，產業帶動和人口聚集能力明顯增強，建設管理水平全面提升，城市基礎設施和公共服務設施更加完善，城鄉一體化體制障礙逐步消除，形成城鄉一體化快速發展格局。

表1　2010～2014年衡水城鎮化率統計表

表2　衡水市常住人口城鎮化率與全國、全省比較情況表（單位：%）

（一）區域布局。積極融入京津冀協同發展，從空間區域上優化城鎮化發展布局和城鎮規模結構，做大做強中心城市，重點發展中小城市，大力培育特色小城鎮，努力構建以中心城市為核心，西北部城鎮帶、東南部城鎮帶協同發展的城鎮空間格局。

（二）層級布局。以京津冀協同發展為引領，強化衡水“一樞紐、四基地”功能定位，完善中心城市、縣城、重點鎮、新型農村社區層級結構，加快構建“產城融合、層級合理、城鄉一體”的發展格局。實施中心城市帶動戰略，實施小縣大縣城戰略，大力發展小城鎮，加快發展農村新型社區。

三、推進新型城鎮化的保障措施

為保障新型城鎮化各項工作的順利實施，應以開展國家中小城市綜合改革試點和省綜合配套改革試點為抓手，以體制機制創新為突破口，消除發展障礙，增強發展活力，加快形成有利于城鎮化健康發展的制度環境。

（一）推進土地集約節約利用。按照衡水市新型城鎮化規劃要求，中心城區2020年城區面積突破70平方公里，人均城市建設用地100平方米。按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用率，合理滿足城鎮化用地需求。

根據城市“三區四線”合理規劃，建設節地型城鎮，改革城鎮土地管理制度。加快中心城區和縣城的擴容提質，合理改造老舊城區、“城中村”，嚴格控制新增城鎮建設用地規模，提高城鎮建設用地利用率。按照衡水市棚戶區改造規劃，遵循政府主導、市場運作、循序漸進、建新與拆舊相結合的原則，按年度抓好改造任務的落實，穩步推進河東舊城改造。

加快重點鎮和鄉村的合理規劃，改造“空心村”，從嚴從緊控制占用耕地，避讓優質耕地，嚴禁占用永久基本農田，嚴禁突破規劃設立新城新區和各類園區。全市抓好103個農村新型社區建設，市級重點抓好15個左右的農村新型社區，每個縣（市、區）級重點抓好3～5個農村新型社區，其余社區由各鄉鎮來建。

按照國家2014年11月出臺的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，實施農村土地經營權流轉和規模經營是事關“三農”發展的大事，是深化農村改革的重要內容。堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，適度擴大經營規模。提升土地經營規模的同時，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用，重點支持發展糧食規?；a。在穩步擴大試點的基礎上，基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。

改革完善農村宅基地制度，嚴格執行宅基地使用標準，有效盤活農村建設用地存量。探索建立農民宅基地有償退出機制和農民住房財產權抵押、擔保、轉讓辦法，保障農戶宅基地用益物權。

加快建立農村經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

（二）全面放開落戶限制。按照國務院2014年7月出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度，并建立和完善居住證制度建立以合法穩定住所和合法穩定職業為基本遷移條件，以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一的新型戶籍管理制度，努力實現基本公共服務覆蓋全部常住人口。

按照尊重意愿、自主選擇的原則，全面放開落戶限制，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口實現市民化。以有合法穩定住所為條件，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻雙方父母，可以申請辦理當地常住戶口。放寬投靠類落戶條件，凡具有設區市市區、縣級市市區及下轄建制鎮、縣政府駐地鎮及其他建制鎮戶籍的人員，其配偶、子女、孫子女（外孫子女）和夫妻雙方父母，可以申請在其戶籍所在地辦理落戶。

兼顧其他各類人口，包括高校畢業生、城鎮間異地就業人口以及城區城郊的農業人口，具有初級及以上專業技術職稱、高級工（國家職業資格三級）及以上職業資格或具有國家承認的大專以上學歷的人員、企業需要的技術工人，可以在設區市市區、縣級市市區及下轄建制鎮、縣政府駐地鎮及其他建制鎮申請辦理落戶。

以派出所為單位，在具有歸屬居委會的實體地址上，設立社區公共戶口。對在本轄區內租用的保障性住房、其他租賃房屋及尚未確定歸屬居委會、門牌號的固定住所居住，但無法在實際居住地址落戶的遷入人員，可以在社區公共戶口落戶。在社區公共戶口落戶的人員與其他城鎮戶籍人口享有同等權益。

（三）創新資金保障機制。在城鎮發展過程中，以城市垃圾處理、廢水處理、公共交通、基礎公共設施等公益性項目為主，這些項目本身不產生現金流，并且投資周期較長，償還期跨度大，且政府財力有限，這些都制約了資金投入的力度。

1、建立合理的投融資機制。在加大各級財政對非經營性基礎設施項目投資力度的基礎上，按照事權與支出責任相匹配的原則，建立政府與市場合理分工的多元化投融資機制，建立動態平衡的政府償債保障機制。

2、開放融資市場，引入民間資本。降低民間資本準入門檻，完善監管制度，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

3、開展金融創新，借鑒引入新的金融工具。發揮現有政策性金融機構的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。

4、進行財政改革，發展陽光化的市政債券。在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度，允許地方政府發行市政債券。

5、創新農村金融服務。建立農業信貸投入穩定增長機制，鼓勵引入多元化資金，規范發展多種形式的農村金融組織。完善涉農貸款抵押擔保、農業保險等機制。探索加強農村金融監管的有效辦法。

在農業人口市民化過程中，子女教育、醫療、養老、住房、就業、培訓等公共成本會明顯增加，這些成本是政府必須投入的新增支出，是為了保證城鎮新增農民在公共服務享受、基本權利保障、經濟社會適應、城市生活融入等方面的需求，在爭取上級政策資金支持的同時，構建政府、企業、個人合理共擔制度，并且多方引入社會資金，建立有效的成本分擔機制。

（四）健全城鎮住房制度。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局。健全住房供應體系，穩定增加商品住房供應，大力發展二手房市場和住房租賃市場，實現住房供應多元化。健全保障性住房制度，建立各級財政保障性住房穩定投入機制，逐步增加保障性住房有效供給。完善租賃補貼制度，實行保障性住房并軌運行，制定公平透明的保障性住房分配政策。健全房地產市場調控機制，調整完善住房、土地、財政、金融等政策。

（五）加強城市建設管理。衡水呈現就地城鎮化發展特點，以滿足內在需求為目的，強調結構優化、質量提高、實力增強，適度提高人口密度，推動能源資源集約利用；通過內部的深入改革，激發活力，增強實力，提高競爭力，在量變引發質變的過程中，實現實質性的跨越式發展。

推進行政區劃管理改革。根據國務院2014年11月出臺的《城市規模劃分標準調整方案》，合理規劃中心城區、縣級市、縣城、重點鎮的規模。原有行政區劃和建制已經不適應公共管理與服務的需要，中心城區結合周邊鄉鎮，以及冀州市的發展，通過設立新區、特區擴容、城區合并、撤鄉并鎮等多種形式；針對景縣等經濟實力較強的縣城撤縣建市，進行區劃調整，提高中心城區、重點縣鎮的經濟拉動力。

加強政府的指導和監管能力，減少行政管理層次，完善相關配套政策。實行“小政府、大社會”管理模式，避免行政機構膨脹。簡政放權的同時降低市場準入門檻，簡化行政審批，為企業松綁，推進投資貿易便利化，深化商事制度改革，規范政府的權力清單，探索建立市場準入的負面清單，完善為企業服務的一張網，給市場以穩定預期，更好地激發企業活力和社會創造力。

完善城市社會治理結構，創新社會治理體制，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發揮政府主導作用，積極引導社會組織參與城市社會管理，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。建立健全源頭治理、動態協調、應急處置相互銜接、相互支撐的社會治安綜合治理機制。加大依法管理網絡力度，確保網絡和信息安全。

創新政府管理模式，可以學習西方國家地方政府對管理創新方面使用的工具，例如績效預算、靈活績效框架、競爭招標、公司化、創新基金、內部企業化管理、競爭性公共選擇制度、代金券與補償計劃等。

（六）健全城鎮化推進機制。衡水市城鎮化發展，從人口、土地、產業結構、生態環境、基礎設施、公共服務、社會治理、地域文化等八個方面進行全面規劃，需要多個部門、多個領域共同建設，提高群體決策的能力和水平，加強有限資源的優化配置，加大執行和監督力度，完善保障措施，建立健全城鎮建設管理體系，保障城鎮化建設的快速順利進行。

建立統一的城鎮化規劃體系，可以由發改系統牽頭，聯合各部門，組成多層次組織管理機構，進行統一規劃共同管理，協調城鎮化各部門、各系統的工作。加大財政對推進城鎮化工作的支持力度，確保公共服務水平穩步提高、生態環境和基礎設置逐步改善、重點領域改革順利推進。建立健全城鎮化研究機制，加強城鎮化重大問題的研究，為政府決策提供參考和依據。

建立城鎮化建設數據管理系統。針對新型城鎮化主要指標體系，設立數據的采集、統計、匯總、監控等管理流程，對基本數據進行常態化管理。通過城鎮化關鍵性能指標體系，對關鍵成功因素進行衡量，建立城鎮化建設的檢查、監測、監督、保障的常規數據管理機制。

成立專項工作領導小組，加強組織協調。落實中央和省新型城鎮化工作方針政策，指導全市新型城鎮化推進工作，協調解決城鎮化發展中的重大問題，形成推進新型城鎮化的發展合力。明確各級政府和部門分工，建立健全城鎮化工作協調機制，推進規劃實施和相關政策落實。住建、發改、國土、環保、交通、人社、統計等市直有關部門切實履行職責，根據規劃提出的各項任務和政策措施，研究制定具體的實施方案。縣市和鄉鎮政府要建立健全工作機制，研究制定推進措施，確保規劃各項目標任務落實。

開展試點示范，確定一批城鎮化試點，賦予先行先試的權利，積極探索符合衡水市實際的新型城鎮化發展模式。各縣市區都要開展農村新型社區建設試點。

強化評價和考核，市委市政府對城鎮化實行定期調度，對工作成效進行綜合評估。建立常態化新型城鎮化水平測試和評價機制，對城鎮化率、人口就業、生態環境等方面進行考核。市城鎮化工作領導小組負責制定考核細則和辦法，對各縣市區、鄉鎮實行定期考核，工作績效作為評價領導干部實績的重要依據。市里設立專項資金，用于對推進新型城鎮化工作的考核、獎勵。開展規劃中期評估，推動規劃順利實施。加強對重點工作的督查，及時公布督查結果，接受社會監督。加大宣傳力度，營造推進新型城鎮化的良好氛圍。

主要參考文獻：

［1］中共衡水市委衡水市人民政府關于深化改革推進新型城鎮化的意見.

［2］衡水市新型城鎮化規劃（2014-2020）.

［3］衡水市住房和城鄉建設局關于起草《深化改革推進新型城鎮化的意見》的報告.

中圖分類號：F29

文獻標識碼：A