普通干線公路養護市場化改革研究

呂偉

摘要：隨著我國普通干線公路路網的日趨完善和交通量的大幅增長，公路養護管理任務日益繁重，養護需求與養護能力之間的矛盾也越來越突出。文章結合工作實際，對公路養護管理體制、運行機制等進行了深入探討、分析，以期通過公路養護市場化的模式，進一步提升公路管養水平，更好地發揮公路運輸對國民經濟及社會發展的基礎先導和服務支撐作用。

關鍵詞：公路；養護管理；市場化；改革

公路養護是指使公路保持完好技術狀態，保證公路正常運營的一項基礎性工作。公路建成通車后，應加強日常性養護，并根據公路使用情況，不斷維修改善，以延長公路使用壽命，為公路使用者提供良好的服務。近年來，因歷史和現實諸多因素的影響，很多地方普通干線公路養護管理不到位、維護不及時的現象時有發生，導致路況急劇下降，嚴重影響了公路運行和服務水平，公路管養過程中暴露的相關問題也受到了越來越多的關注。

一、現行公路養護管理模式及現狀

我國各地普遍沿用計劃經濟體制下建立的養護管理體制，管養一體，積弊日久，越來越難以適應市場經濟體制改革及養護管理任務的客觀需求。原有的事業型養護管理體制，具有較強的計劃性和行政管理性，管理不規范，分工不明確，職責不清晰，無法滿足干線公路養護社會化大生產的商品屬性要求，也嚴重制約著公路事業的健康長遠發展。

目前，養護經費采用撥款形式，公路事權與財權難以匹配，特別是養護小修保養工程經費，往往按照公路等級、里程、交通量等養護定額標準核定計劃，按年初計劃下達，經財政部門層層撥付到各級公路部門，這種模式已遠遠不能適應公路養護市場化經營的發展趨勢和養護體制改革的迫切要求。

二、公路養護管理存在的問題

近年來，各地按照“事企分開、管養分離”的改革思路，在確保穩定的前提下，進行了改革試點。但改革進展緩慢，舉步維艱，始終未能實現質的突破。普通干線公路養護管理存在的問題集中表現在以下幾個方面。

（一）機構臃腫，效率低下

我國現行的養護管理機制是在計劃經濟體制下建立，在公路事業發展初期曾發揮過重要作用。但隨著經濟社會的發展特別是市場經濟的不斷完善。現行的養護管理模式越來越難以適應公路行業深化改革的新形勢。在“統一管理、分級領導”的原則下，各地公路部門機構復雜，層層設置，造成冗員嚴重，人浮于事。很多公路部門職工鐵飯碗、大鍋飯思想嚴重，生產效率低下，既不利于管養水平的提高，也不利于養護管理市場化，

（二）公路養護經費短缺

當前，我國普通干線公路養護經費普遍缺口較大。一方面，很多公路部門隊伍龐大，超編嚴重，行政管理經費居高不下，嚴重擠占養護經費。另一方面，公路養護定額、養護基數更新滯后，養護資金遠遠不能滿足日常養護和大中修工程需求，公路服務質量難以保證。加之隨著人工費、原材料費等的上漲，養護成本逐步增長，使本就捉襟見肘的養護資金雪上加霜，致使一些路面病害、危橋險隧及水毀路段等得不到及時修復，大中修工程難以及時安排，大量干線公路不堪重負，大大縮短了公路使用壽命。

（三）重建輕養現象嚴重

現在，全國各地公路建設熱情較高，新建、續建項目密集上馬，但對公路建成后的養護管理工作普遍重視不夠，“三分建，七分養”的科學養護理念尚未深入人心。養護管理機制不健全，養護考核不科學，導致一些地方的普通干線公路管養不到位甚至無人養護，大大降低了公路通行水平和服務功能。此外，由于養護資金缺口較大，擠占挪用現象時有發生，資金到位率底，直接導致了公路養護管理不及時，失修失養現象嚴重，很多公路長期處于超負荷運營狀態。

（四）公路養護機械化水平低

近年來，公路部門積極推行養護機械化進程，購置了路面清掃車、多功能綜合養護車等大功率綜合性養護設備，極大提高了養護作業效率，收到了良好的社會效益和經濟效益。但現實中，很多養護機械并未充分發揮效應。各地公路養護普遍實行小道班、公路站管理模式，集約化水平低，機械利用率低。加之大型養護機械運營費用較高，在養護經費比較緊缺的情況下，很多單位為降低養護成本，導致大型養護機械長期閑置。

（五）公路養護信息化發展滯后

當今世界，信息化已悄然融入各行各業，影響到經濟社會生活的方方面面，也為我國傳統的交通運輸行業帶來了一場深刻的變革。各地公路部門經過多年的探索和實踐，信息化發展取得了一定的成績。但總體來看，公路養護信息化發展相對滯后，與構建現代綜合交通運輸體系的要求還有差距，遠遠不能適應當前經濟社會發展日益增長的交通運輸需求，突出表現在硬件設施建設落后、基礎數據庫不完善、信息資源共享程度低等方面。

同時，由于公路養護市場化程度低，公路部門普遍缺乏市場競爭意識和危機感，公路職工安于現狀，一定程度上影響了應用新材料、引進新技術及養護專業技能培訓等的積極性，公路養護科學化、專業化、規范化比較低。

三、公路養護市場化改革的對策

目前，由于養護市場化運行機制不健全，養護資源配置不充分，養護管理缺乏公平公正的競爭機制和活力，加之養護市場法律法規、政策缺失，監管不到位，我國公路養護市場化尚處于起步階段。公路部門應該審時度勢，主動求變，從公路養護管理體制機制上尋求突破，創新養護理念，理順管理機制，探索養護新方法、新思路，為公路行業深化改革持續注入市場活力。

（一）理順養護管理運行機制

當前，公路養護原有的資金來源、分配方式等都發生了重大變化，必須進一步優化組織機構和管理機構設置，建立適應形勢發展的新機制、新體制。堅持“事企分開、管養分離、責權一致、運轉高效”的原則，積極、穩妥、有序推進公路養護市場化改革，明確公路養護管理的責任主體，建立責權明晰的責任體系，充分調動各級公路管理機構的積極性，避免政出多門、多頭管理。

（二）完善養護管理規范標準

要不斷建立健全養護市場化改革的配套制度與管理措施，界定管養職責，做好行業管理、標準制定、質量監督、工程驗收等工作。針對普通干線公路車流量大、專業性強、標準要求高等養護管理特點，出臺統一的養護定額和技術規范，進一步細化、量化養護經費指標，嚴格核算。并健全養護質量考核標準，實現“好路率”指標向綜合性指標的轉變。

（三）養護管理走向市場

公路養護單位要真正實現“管理者”到“經營者”的轉變，增強市場競爭意識，建立現代企業管理制度，實施企業化經營管理，獨立核算，盈虧自負。推行人員崗位競聘，落實薪酬績效考核，使職工薪酬待遇與其貢獻、業績及單位效益相匹配。并加強養護技能培訓，通過業務培訓、崗位練兵等活動，提高養護職工的業務素質和技能水平，為科學化養護、精細化養護提供有力的技術支撐。

（四）積極推進公路養護信息化、機械化

順應信息技術的發展趨勢，建立養護管理數據庫，通過GIS 數據管理 公路系統、遠程監控感知設備、公路技術狀況輔助評價系統等手段及時采集重要路段或橋隧的技術指標或數據，對道路技術狀況進行科學、客觀的評價，實現公路養護管理、交通服務的信息化、智能化。同時，積極推進養護機械集約化、規模化水平，有效整合、合理利用現有的機械設備、技術力量、骨干人才等資源，創造出最佳效益。

（五）養護資金的籌措及管理

首先，要科學制定養護核算定額，計量核定，合同支付，統籌做好養護籌資政策制定與落實、養護資金需求與投入、預算管理與資金撥付程序情況、資金到位情況和資金監管等工作，確保專款專用，實現資金效益的最大化。其次，要以政府投入為主，加強財政支持，科學、合理安排公路養護資金；更要充分發揮市場機制的調節作用，多渠道籌資，鼓勵和引導引導社會資金積極參與公路養護市場發展，激發市場活力，促進新材料、新工藝、新技術等的應用。

四、結語

總之，隨著我國公路養護體制機制改革的深入推進，“事企分開、管養分離”是大勢所趨，今后，要積極穩步推進公路養護市場化進程，著力提升公路養護管理的規范化、專業化、機械化水平，提高養護效率、質量，有效提升公路管理和養護水平。

參考文獻：

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（作者單位：高密市公路局）