我國公共行政環境分析

張美倫?蘇林

【摘 要】 本文介紹了美國著名學者雷格斯行政生態學的理論背景，分析了我國的公共行政環境，提出了完善我國公共行政模式的相關建議。要優化經濟結構；推進社會結構轉型走向“小政府、大社會”； 建設溝通網絡下的參與型政府；克服符號系統重疊；轉變政府角色，完善政治構架。

【關鍵詞】 行政生態；公共行政；環境；模式

隨著行政生態環境變遷，中國的行政生態系統開始從傳統走向現代化，傳統的公共行政模式與日益更新的行政生態環境之間的沖突不斷加劇，實然和應然之間的矛盾成為推動公共行政模式革新的內在動因。中共十八大堅持推進政治體制改革，十二屆全國人大二次會議工作報告也指出，“改革是今年政府工作的首要任務”。公共行政模式的創新轉型，必須要著眼于整個行政環境，美國著名學者雷格斯提出的行政生態理論為公共行政的研究提供了借鑒。

一、雷格斯行政生態學的理論背景

1、行政生態學理論背景

行政生態學（The Ecology of Public Administration）是行政學研究的耀眼成果之一。美國著名行政學家雷格斯（Fred W. Riggs）采用比較的方法，運用生態學的觀點研究政府的公共行政與行政環境的互動關系，從而創立了以生態學研究公共行政的新體系。

雷格斯的行政生態理論基于對美國、傳統泰國、現代泰國和菲律賓公共行政的比較研究，認為發達國家社會的各個層面分工較為明顯，而發展中國家社會的各個層面則往往交織在一起，只有把眼光擴展到所有與公共行政相關的因素，才能夠更加真實地了解公共行政模式。

2、行政生態學研究范圍

雷格斯認為行政生態學是研究“自然與人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的學科，[1]他把這一學科的研究范圍歸結為如下兩方面：“第一，探討各國所特有的社會、文化以及歷史等多個因素如何影響并塑造其公共行政模式；第二，反過來研究各國的公共行政模式如何反作用于社會，影響其發展。”

3、行政生態學理論內容

行政生態理論之所以頗具特色，在于從不同角度對傳統的行政生態理論進行突破：

第一，以對美國公共行政研究為基礎，分析影響公共行政的諸多因素，雷格斯從中歸納出五個最為重要的因素，即經濟因素、社會因素、溝通網、符號系統和政治架構。

第二，雷格斯認為在人類歷史上存在三種基本社會形態，即傳統農業社會、過渡社會和現代工業社會。他借助“結構-功能”分析法和物理學“光譜分析”的概念，提出了與這三種社會形態相適應的行政模式，即融合型、棱柱型和衍射型行政模式。

二、我國公共行政的環境分析

1、經濟環境

（1）計劃經濟時代。1978年之前，我國實行計劃經濟體制，與之相對應的是全能型政府的公共行政模式。計劃經濟的本質是以政府分配否定了市場的作用，這種體制對建國初期的社會主義建設起到了助益作用，但公共行政職能對于社會事務大包大攬，造成政府機構臃腫、成本過高。

（2）市場經濟轉變。十一屆三中全會后，我國由指令性經濟轉型走向社會主義市場經濟。如今，我國市場經濟的發展成果顯著，但仍存在政府職能較為寬泛、區域經濟和城鄉經濟發展不平衡、貧富差距懸殊等問題。雷格斯認為過渡社會中“職位分類則是綜合了職責、身份、成就與關系的”，[2]我國由于國情復雜，經濟行為必當受到宗教、出身、種族等多種因素的影響，市場尚未實現完全的商品化。

2、社會環境

所謂的社會因素主要是指社會組織，他將組織劃分為以血緣為紐帶的家庭氏族和以利益關系為目的的利益集團。雷格斯認為，在融合型和棱柱形的行政模式中，家庭的作用至關重要，而利益集團的作用甚微，反之在衍射型行政模式中，利益集團的作用極其重要。

（1）家庭因素。在漫長的歷史進程中，雖然家與國的關系和含義處于動態變化之中，但家國天下對于政治文化的影響非常深遠，治國與治家的準則甚至方法具有一致性。在傳統農業社會的融合型行政模式中，家庭因素對行政的主要影響表現在四個方面：自給自足經濟、與家同構的組織形態、源于家族的價值準則、家長式的管理方法。

（2）社會組織發展。改革開放以來，政府從全能政府開始轉向有限政府，社會管理進入多元化主體時代，作為社會三大板塊之一的社會組織發展極其迅速。

在行政生態學理論中，現代工業社會中社會組織種類繁多，且與行政關系密切。在美國，社會組織發展較為成熟，其成功運作的關鍵在于社會組織的獨立性和自主性。西方社會存在著社會與政府抗衡的框架，抗衡力量就來源于利益集團。而中國的社會組織多是政府的延伸和助手。以非營利性社會組織為例，我國公民在醫療、養老、教育等方面的訴求都可以通過這些社會組織得到實現，政府也可以通過這些組織為公民提供更好的公共服務，但由于時間、空間、資源分配、意識文化等因素影響，社會組織民眾參與度不高，登記注冊手續繁瑣，地區之間、城鄉之間的社會組織存在較大差異。

3、溝通網

（1）“流動”與“化和”。雷格斯認為，溝通網包括“整個社會的文化水平、語言適用狀況、社會輿論力量以及交通通訊等所有能使社會成員相互‘溝通的平臺和手段”。對于溝通網的問題，雷格斯引用了卡爾·多伊奇（Karl Deutsch）的說法，用“流動”和“化合”兩個變項對其進行討論。

“流動”是指全社會人口參與龐大的溝通網的程度，而“化合”是指全社會的人口與優異分子共享統一的符號、認同統一的基本價值與目標的程度。顯而易見，“流動”程度受到社會語言適用、大眾媒介普及、交通工具革新等因素的影響，而“化合”程度則更多受到社會文化、價值理念等因素的影響。

（2）一元化行政與多元化行政。雷格斯根據“流動”和“化合”兩個變項，提出了一元化社會和多元化社會。雷格斯所說的一元化和多元化，與我國語境中的含義完全不同。他所謂的一元化社會是高度“流動”與“化合” 的社會，人們高度參與并建立起龐大的溝通網，全社會能夠認同共同的價值理念。多元化社會則是少“流動”低“化合”的社會，人們參與程度較低，溝通網的覆蓋面較為狹窄，受諸多因素影響，社會的價值理念缺乏一致性。

在我國古代，由于缺乏科技的遠程聯絡和大眾傳媒的溝通，“流動”程度非常低，行政溝通具有很強的滯后性。進入近代之后，伴隨著時代發展和科技進步，社會的“流動”程度飛速提高，“化合”狀況也在逐漸好轉。但我國在走向一元化社會的道路上還存在很多障礙：多民族之間文字語言造成的溝通困難，區域之間差異帶來的價值理念不同，邊遠地區的聯絡溝通并不順暢，大眾傳媒和公民意識仍需進一步提高。

4、符號系統

雷格斯認為符號系統是包括“迷思（myth）”、“理則”、“典章”在內完整的政治符號系統。“迷思”是指“用以表明主權的最后源泉、人之天性與命運、人之權利義務以及主要的關系等等”，[3]理則是指政府機構和統治者產生的規則，典章是指具體的法律制度。

（1）集權人治。在我國封建社會時期，建立金字塔式中央集權的政治神話基礎是君權神授，皇帝是天子、九五之尊，皇權高于一切，民主意識缺失，地方官員是父母官而非人民公仆。國家的統治者由皇室血脈順延，官員的選拔也是通過推薦和科舉，階級固化嚴重，人治思想深深地刻入政治文化，雖然封建時期的國家也有法律，但社會是人治而非法治。

（2）民主法治。新中國建國以來，民主法治的觀念逐步深入人心，和諧社會、民主政治的發展也如火如荼，公民信仰的“迷思”不再是君權神授，取而代之的是民主，一切權力來源于人民，在社會主義的建設道路上選舉制度、人民代表大會制度和法律體制不斷發展完善。但目前的公共行政模式仍存在很多問題：符號系統重疊交錯，政務不夠公開透明，政府職能在不同領域存在寬泛和缺位現象，行政組織結構剛性特征明顯。

5、政治構架

雷格斯認為，政治和行政應該是分離的，具有不同的功能，但這二者也存在著互相依存的關系，這種功能上的依存關系即為政治構架，對公共行政具有重要影響。

在我國傳統社會，社會結構尚未分化，政治與行政是融合在一起的，皇帝和官員都是身兼二職，形成“官僚政治”。這種政治環境下的公共行政必然是專制的，由于受到經濟因素、溝通網等影響，其效率極低。而在我國現代社會里，社會分工逐步明朗，我國已經建立起了科層制的政府體制，但是受到舊有文化思想殘余等因素的影響，我國的政治構架實則是科層制與克里斯瑪型權力與傳統型權威的混合。[4]

三、我國公共行政模式的完善策略

1、優化經濟結構

經濟因素是影響行政環境最為重要的因素之一，我國公共行政的改革離不開對社會經濟結構和自身經濟職能的調整。當前我國內部現代化和外部全球化的時代特征要求政府職能必須具有有限性，對于公共行政模式的轉換必須符合社會公眾的需求，把政府職能定位于彌補市場的失靈，并且能夠全面正確的履行這一職能。公共行政的改革應當以實現公共利益和解決民生問題為重點，致力于解決就業、教育、醫療、社會保障等涉及人民大眾根本利益的問題，優化公共資源的配置，緩解區域之間的資源分配矛盾，完善對市場的監管，把該管的問題管好，不該管、管不好的問題交還給市場，充分發揮市場的資源配置和財富流動的作用。

2、推進社會結構轉型走向“小政府、大社會”

政府應當轉變行政理念，在公共行政改革中消除舊有思想對現代化變革的阻礙是非常重要的。社會結構的科學發展需要社會組織參與其中，一方面表達不同群體的利益訴求，一方面發揮出社會組織對于社會管理的積極作用，促進“小政府、大社會”的社會結構形成。

政府應當鼓勵社會組織的發展，簡化相關審批程序，建立完善社會管理的有關機制，讓社會組織得到良性發展并逐漸參與到對公共事務的管理當中來。從社會組織而言，要發揮自身社會管理和輿論監督的作用，吸引人民的廣泛參與。

3、建設溝通網絡下的參與型政府

我國正在逐步走向一元化社會，建立龐大的溝通網絡是必然要求。政府應當平衡地區之間在科技、教育、文化等方面的資源配置，讓不同地區的人們能夠獲得同等的共享信息，建立起整個社會的溝通網絡；加快建設社會主義文明進程，幫助人民樹立社會主義價值觀念，讓民主法治成為公民的共同信仰；轉變政府職能，讓人們都能夠通過社會溝通網絡參與到公共事務的管理之中，激發公民參與熱情，建立起參與型政府。

4、克服符號系統重疊

弗雷德里克森（H.George Frederickson）認為理念的轉變，對于公共行政的改革至關重要，“公共行政是政治的一種形式，真正的問題是用什么樣的理論與信仰指導公共管理者的行動”。[5]公共行政的改革要以“崇尚公平正義、追求公共利益”為基本的價值目標，樹立“以人為本”的行政理念，加強行政人員政治精神和職業倫理的建設，建立起民主法治、公民參與的公共行政文化，才能給改革創造良好的社會環境。

5、轉變政府角色，完善政治構架

我國公共行政機構臃腫、部門林立，導致職能重疊、效率低下，不符合國內和國際環境的發展潮流，公共行政系統的改革勢在必行。這就要求政府明確角色，創建服務型政府；規范、精簡行政機構，逐步實現扁平化管理，明確各部門職責；改變傳統的行政方式，完善政績考核制度，做到透明公開，提高行政效率。

【參考文獻】

[1] 彭文賢.行政生態學[M].臺北：三民書局，1988.19.

[2] 黃愛寶.行政生態學與生態行政學：內涵比較分析[J].學海，2005.03.37-40.

[3] 喬治·佛雷德里克森.張成福等譯.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003.126.

[4] R.B.Denhardt And J.V.Denhardt.“The New Public Service： Serving Rather than Steering.”Public Administration Review 60（June 2000）549-559.

[5] 朱明仕.改革開放以來中國行政發展研究[D].長春：東北師范大學，2012.