大部制改革的法理分析

趙光輝++李麗麗++李蓮蓮

[摘要]大部制改革需整合交通運輸資源、優化頂層設計。對內整合各種資源，協調各種資源的綜合利用；對外以一個統一體的形式融入社會環境，包括政治、經濟、環境、資源和城市發展的大環境。建立健全有效的運行機制。簡化辦事程序、減少管理層次、優化人員結構、提高行政效率，履行交通運輸管理職能，統籌綜合運輸體系的構建和協調發展。有利于構建協調統籌的綜合運輸體系。對各種運輸方式實行統一規劃、統一建設、統一管理，完善管理規則和運行機制，解決政企不分、多頭管理、政出多門、職責交叉、效率低下問題，實現各種運輸方式之間緊密銜接，協調發展，構建綠色、安全、高效的綜合運輸體系。從統籌全局視角定職能、定機構、定編制，整合交通運輸所有相關資源，重點確定大部制的主管范圍、職能定位和機構設置。

[關鍵詞]公共管理；交通服務；大部制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201623172

1大部制改革的法理分析

11大部制改革的動力

大部制是建設服務型政府、實現黨和中央政府全心全意為人民服務宗旨的根本要求。構建服務型政府，就是要改革創新中央行政體制，大膽推進中央大部制，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。通過大部制，可轉變中央政府理念，優化中央政府組織結構，強化中央政府公共服務職能，科學劃分中央政府權力，完善公共服務責任追究制度，理順中央政府與市場和社會的關系，從而為人民群眾打造一個廉潔高效、運轉協調、公正透明的服務型政府，以最終維護和實現廣大人民群眾的根本利益。

大部制有利于轉變中央政府職能，使其更好適應市場經濟發展的需要。隨著我國市場經濟的不斷發展與完善，作為上層建筑的中央行政體制也需與時俱進，不斷做出調整與創新。我國正在由計劃經濟向市場經濟轉軌，并已初步確立起社會主義市場經濟體制。而市場經濟體制下的政府是“有限政府”，即政府職能是有限的，政府作用主要限定在“市場失靈”的公共事務領域，而現在有些部門直接干預社會生活的諸多方面，既管宏觀又管微觀、既管規劃又管審批、既當“裁判員” 又當“運動員”、既倡導市場又主導企業，無法集中精力搞好宏觀調控。這就要求我國中央政府需走大部制管理模式。大部制可發揮市場在資源配置中的基礎性作用，防止中央政府職能膨脹和轉變中央政府職能，使中央政府把不該由自己管的事及時轉讓出去，把該由自己管的事管好，從而達到解決中央政府錯位、缺位、越位和權責脫節、職能交叉、效率低下等問題，促進我國市場經濟健康有序發展。

大部制是精簡機構、減少冗員、降低行政成本、提高行政效率的重要途徑。2003年以來，我國國務院除辦公廳外，共有部委28個、特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業單位14個，另外還有100多個議事協調機構，其數量、類型之多，分工之細讓人難以想象。而參考現代西方市場經濟發達國家，中央政府一般由10～19個大部門組成。例如，美國15個、英國18個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個。顯然，與西方國家相比，我國中央政府機構明顯偏多，部門數量甚至達到某些國家的2～ 3倍。部門偏多進一步導致了人員偏多，管理成本較高，有時高達某些西方強國管理成本的好幾倍。實施大部制后，一方面，可降低中央政府對其工作人員工資福利支出和人力資源的浪費，從而有利于節約行政成本，提高行政資源的有效使用；另一方面，可避免職能重復交叉、權責劃分不清、溝通協調不暢、辦事互相推諉等現象，從而有利于打破部門利益界限、暢通政策執行渠道、理順政府內部關系，以最終保障中央政府在高效有序的軌道上運行。

12大部制改革的主要內容

大部制改革，是指將若干職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者將相同、相近的職能交由一個部門統一管理，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理，增強政府履行職能的能力。

首先，大部制改革的實質應該是行政資源的優化和整合。評價行政體制的標準，在于行政資源的配置是否有利于市場機制的良好運行，能不能向社會提供高效率的公共服務。由于各種建設性的社會資源在龐大的行政機器碾壓下被消耗殆盡，迫使我國現階段需推進大部制改革。其次，大部制改革的目的是造就中國現代政府管理。相關觀察表明，市場經濟越是發達的國家，政府監管越是嚴格而細密。甚至可以說，正是因為細密、嚴格而龐大的政府監管體系，才造就了發達的市場經濟。現代市場經濟和現代社會治理所呈現的是“大政府、大市場、大社會”格局，那種所謂“小政府、大社會”的概括并不符合事實。從這個意義上講，大部制改革的關鍵并不在于精簡機構和壓縮編制，而在于實現一個高品質的現代政府管理，從而與現代市場經濟和社會治理格局相適應。最后，大部制改革的核心是政府轉變職能。由生產者變為管理者，由直接提供服務轉而專事標準制定和行為的監測。市場機制能提供的產品服務，不能再賦予一些部門審批權來干預。

13大部制改革的理論解釋

大部制改革實質是政府權力結構重構，是政府運行體系和運行機制重新確立，而不是單純對政府機構進行簡單合并。大部制改革按照“決策、執行、監督”相互協調、相互制約的原則，將職能相近、業務雷同的部門整合在一起由一個部門統一管理，以最大限度避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，減少部門機構數量，達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制改革不是單純的行政體制改革。雖然大部制改革與行政體制改革具有一致性，但它們并不完全等同，大部制改革只是整個行政體制改革的一個環節和組成部分。大部制改革是按政府綜合管理職能組建超級大部門的組織體制。與按政府專業管理職能設置“小部門組織機構”不同，大部制是按政府綜合管理職能設置政府組織機構。

14大部制改革的法理依據

141“融合—棱柱—衍射”理論與大部制改革

雷格斯認為，當今各國社會有三種存在形態，即農業社會、工業社會以及處于二者之間的一個“中間的”或可稱之為“過渡型”的社會形態。與三種不同社會環境相適應的是三種不同的行政模式，即著名的“融合—棱柱—衍射”的行政模型。

第一種模式：農業社會的融合型行政模式。由于缺乏專業化分工，雷格斯認為這種模式下的行政效率極為低下。

第二種模式：工業社會的衍射型行政模式。雷格斯認為，就像自然光線經過光學三棱鏡折射過后所形成的單色光譜一樣，工業社會各種環境因素的結構與功能實現了高度的分工與專業化，相應地，其行政系統也在結構與功能上形成了專業化分工體系。行政系統由有著高度分工的不同行政機構所組成，它們各自執行不同的專業化職能，分工明確，各司其職，以科學性與效率為追求目標。

第三種模式：過渡型社會的棱柱型行政模式。首先，該社會的行政行為已出現專業化分工趨勢，但又未能有效實現完全的專業化分工，往往難以與其他社會行為區分開來。其次，專業化的行政機構已設立，但不能正常運作，功能有限，許多職能的發揮還需要由其他社會機構，甚至是宗族、同鄉會等傳統機構來完成。最后一個特點是正式建立起來的行政制度由于各種傳統勢力的影響而起不到應有的規范及約束作用，往往成為擺設，形同虛設。呈現出由融合型行政模式向衍射型行政模式過渡的趨勢。雷格斯借用光學術語稱之為過渡型行政模式，又稱為棱柱型行政模式。

142分工協調理論與大部制改革

分工與協調是組織理論基于結構視角的兩個分析維度，二者構成調整組織結構與功能的基本坐標系，分工與協調是組織結構設計的兩個最基本的核心問題，現代組織理論在充分肯定專業分工必要性的同時，對組織的職能領域邊界問題進行了再認識，強調適當擴大組織的職能領域邊界，在專業分工的基礎上進行適當的綜合與協調，由此看來，大部制并不是對分工的否定，而是對組織橫向分工邊界的新的擴展性界定，把部分職能相近的機構合并，簡化分工，從而把原來可能涉及交叉部門的不確定性任務承擔起來，盡量杜絕原有小部門機構對不確定性任務的回避與推諉，大部制配備有比較完整的資源，形成自給自足的部門，可應對復雜的充滿不確定性的任務環境，提高組織運行效率，降低組織運行成本，更好地達成組織目標。

我國當前正處于高度變化發展的轉型時期，公共組織環境變動性很大，在社會環境差異性和變動性都很大的社會，政府要調整行政機構和職能，并下放權力，來應對環境的不確定性，整合政府與環境之間的關系，提高行政效率，根據偶然性理論，即便只是為了應對急劇變化的行政生態環境，我國政府也會采取大部制，更何況現有的政治體制及其強有力的中央政權，社會環境和技術條件，都能夠支持大部制改革。對于交通運輸大部制改革而言，雖然會有阻力，但肯定會獲得相當的進展和成功。

15大部制改革的模式選擇

為提高職能效能，國家往往要設置較為專業化的政府機構，同時將這些部門并列“升格”，以突顯其各自的重要性，從而形成“小而多”的行政架構。可是，日益嚴重的部門交叉分割和行政職能碎片化，導致了公共服務效率低下，甚至決策權常常為部門利益“反制”，這樣的行政系統會成為社會負擔。根據組織結構學的有關理論，把當前部委管理國家局的形式大致劃分為三種：緊密型、松散型、半緊密半松散型。

如下表所示。

三種選擇模式序號模式類型模式特點運作機制優勢劣勢典型代表1緊密型人、財、物管理高度統一內部統一管理集中統一管理人力資源社會保障部——國家公務員局2松散型人、財、物獨立部務會協調管理專業化分工明確資源浪費，管控難度大國土資源部——國家海洋局續表序號模式類型模式特點運作機制優勢劣勢典型代表3半緊密

半松散型政策、法制、規劃、標準逐步統一；人、財、物相對獨立部務會協調管理；有關文件上報的歸口管理各自分工合理管控協調不夠，表面上綜合管理，實際務虛交通運輸部——中國民用航空局；工業和信息化部——國家煙草專賣局

2我國大部制改革的經驗

21人力資源和社會保障部大部制改革的經驗

2008年組建了人力資源和社會保障部，將原人事部、原勞動和社會保障部的職責整合劃入新部，同時組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。部設置25個司局，其中，除了原人力資源部和勞動和社會保障部相同的司局合并外，新成立了6個司局，分別是：勞動監察局、農民工工作司、事業單位人事管理司、人力資源市場司、調解仲裁管理司、政策研究司。人力資源和社會保障部組建后通過準確界定職責、合理設置機構、妥善安排人員，形成了高效順暢的運行機制和新的工作格局，基本實現了原人事、勞動保障兩部職能的有機統一和徹底整合，達到了優化組織結構、規范機構設置、完善運行機制、提高行政效能的目標，對平穩有序推進全系統的各項工作發揮了重要作用。在人力資源和社會保障部“三定”規定起草過程中，主要把握了兩點：

第一，準確界定職責，重點在科學設置、提高效能上下工夫；第二，科學設置機構，對兩個綜合部門進行徹底整合，對職能相近、業務交叉的司局重新整合。

在職責界定上，人力資源和社會保障部的職能主要有兩點：

一是以促進就業、維護勞動關系穩定和完善社會保障體系為核心的社會管理和公共服務職能；二是以機關事業單位公職人員管理為核心的公共人事管理職能。

在機構設置上，根據新的職能設置新的機構，主要遵循三條原則：

一是按照人力資源開發、管理和社會保障的新職能進行整體設計；二是保持工作的連續性、穩定性；三是減少職能交叉，堅持一件事由一個司局負責。通過這樣的內設機構設置，達到了精簡、統一、效能的目標。在編制安排上，主要遵循兩條原則：一是人員不分流，二是人員的職務妥善安排。

22工業和信息化部的大部制改革的經驗

2008年3月，《國務院機構改革方案》決定將信息產業部與國防科工委、國務院信息化工作辦公室、國家發展改革委相關司局一道組建工業與信息化部。作為大部制改革最先公布三定方案的部委，工業和信息化部內設24個機構，機關行政編制為731名；其中部司局級領導103名，占到機關行政編制的近1/7。

我國原有工業管理體制存在著職能分散和弱化、高新技術與傳統產業改造結合不夠等弊端，不適應走新型工業化道路的要求。組建工業和信息化部，整合現有工業和信息化管理體制，有利于加強改善工業行業管理，有利于促進“兩化”融合，為加速走新型工業化道路提供重要的體制保障。工業和信息化部的組建工作，沒有現成模式可循，機構整合力度大、范圍廣、困難多，具有探索性和挑戰性。按照《國務院機構改革方案》制定和落實“三定”規定。

（1）在組建過程中，工業和信息化部按照中央推進大部制的要求，著重從以下幾點進行改革：

一是轉變職能。組建工信部首先從轉變職能著手，嚴格按照溫家寶總理提出的“不干預企業”“不走老路”的要求，加快政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，突出抓好管規劃、管政策、管標準，指導行業發展。堅持依法行政，實施依法治部。

二是科學設置機構。在機構設置中，進行了大膽探索創新，宜大則大，宜精則精。如通過業務整合和資源整合，跨行業設置原材料工業、裝備工業、消費品工業和電子制造業四個大行業管理司局，體現了行業融合；從體制上把國防科技工業納入工業總體布局統籌發展，體現了軍民結合；推動節約發展、清潔發展和安全發展，體現節能、環保、質量、安全等要素的結合；強化通信業、互聯網行業管理，體現網絡信息加快發展與安全保障相結合。堅持一件事情原則上由一個司局負責或牽頭負責，大部門內設置大司局，減少了機構數量和職能交叉，提高了行政效能。

三是把握層次定位和工作邊界。工信部是主管工業、通信業和信息化等的行業管理部門，在國務院各部門職能定位中大體上處于執行層，注重在工作中理清與相關部委的職責邊界十分重要。通過與兄弟部委加強磨合、理順關系、疏通流程、暢通渠道，推動各項職責逐步落到實處，確保正確履行職責。同時加強配合協作，注意工作職責不越位。

四是加強隊伍團結融合。工信部人員來自四面八方，有著不同經歷、不同特點和不同的部門文化，也有著不同的專業背景、思維方式和工作習慣。我們圍繞加快走中國特色新型工業化道路這一共同目標，促進機構融合、人員融合、思想融合，形成互相尊重、互相理解、取長補短的良好風氣，充分調動和發揮每個人的積極作用。同時，采取多種措施不斷優化人員結構和知識結構。

（2）大部制特色和優勢的發揮，還有賴于管理創新、制度創新。如何設置科學合理的管理架構，探索建立相對集中的行業管理體系，是組建工作的難點所在，也是充分發揮大部制優勢的重點所在。就目前來看，工業和信息化部大部制改革還存在以下突出問題需要解決：

一是已明確的職責分工有些還未落實到位；

二是工信部作為行業管理部門，重點管規劃、管政策、管標準等，指導行業管理，需要相應配置一些有力的手段；

三是技術改造等工作的機制還不夠順暢，要進一步理順；

四是人員結構還不完全適應，需要相應調整和優化；

五是工信部內部工作還存在一些差距和不足，需要不斷改進和探索。此外，行政體制改革的大環境還需進一步改善。大部制改革需要隨著行政體制改革的整體推進和深化而逐步推動。當前，行政體制改革還在推進過程中，相關改革內容還沒有完全到位，職能轉變還比較遲緩，客觀上也會影響大部制的順利運行。

3一個典型的案例：交通運輸大部制改革

交通運輸系統實施大部制的歷史一直可追溯到清朝末年（清朝前主要是漕運），時間延續長達100余年。期間，除了管道運輸方式外，在不同的歷史條件下，主管公路、鐵路、水運、航空、郵政的部門曾經幾度合并又分開。從歷史過程分析，拋去具體的社會經濟條件和政治體制情況，可將交通運輸部大部制改革工作分為以下四個階段。

31歷史積累階段

這個階段從清朝第一次建立郵傳部到20世紀80年代中期。從歷史看，最早的交通主管部門，除了因為鐵路牽扯到涉外事務，涵蓋了其他種類運輸方式管理工作；1912年成立的民國政府交通部是中國近代歷史上第一個真正意義上的中央層面綜合運輸管理大部門。新中國成立后很長一段時間內，受蘇聯高度集中、分工嚴密的計劃經濟體制影響，各種運輸方式實行的是相互分離管理的模式，期間，在特定的歷史條件下進行過整合嘗試，比如1958—1962年期間的交通部、民航局合署辦公，1970—1975年的交通部、鐵道部、郵政部三部合并時期。但是其整合的前提更多的是考慮國防、維護正常經濟秩序的需要，是行政力量在特殊時期采取的強制對策，并非實質意義上的合并，各種運輸方式之間仍是各成體系發展，并非意義上的綜合運輸主管大部門。從機構運行角度，這些歷史積累為構建和實施交通運輸大部制提供了非常有價值的參考。

32積極探索階段

這個階段從20世紀80年代中期到2006年10月國家“十一五”規劃綱要的提出。期間，從行業自身的角度出發，交通部最早提出以綜合運輸體系為目標進行公路建設。經過交通部以及國家長期調研和準備工作，建設綜合運輸體系的主張被黨中央逐漸認同，不僅在十三大會議上，正式提出加快發展以綜合運輸體系為主軸的交通業的主張，并且積極落實于實踐，遺憾的是這種嘗試因為突發的交通安全事故而擱淺。經歷挫折后，黨中央并沒有放棄發展綜合運輸體系的決心，在不斷探索后，將行業管理體制改革作為發展綜合運輸體系的突破口。在“十一五”規劃中提出了按照形成綜合運輸體系的要求，推進交通運輸業管理體制改革的要求，這也成為交通運輸系統構建大部制的重要理論基礎之一。

33正式提出階段

2007年10月，黨的十七大會議是推進大部制改革工作的一個里程碑。黨中央審時度勢，結合加快行政體制改革的需要，正式提出了探索實行職能有機統一的大部門體制的戰略要求。改革開放以來，黨中央不斷推進行政管理體制和機構改革，加強政府自身建設，取得了明顯成效，其中經歷了四次改革，包括：1982年的提高政府工作效率、1988年的轉變政府職能、1993年的適應社會主義市場經濟需要、1998年的消除政企不分，工作重點之一是轉變政府職能，從直接轉為間接，從微觀轉為宏觀，從計劃轉為市場；另一個重點是提高效率、精簡機構和人員。十七大將加快行政體制改革、建設服務型政府提高到了發展社會主義民主政治的新高度，將探索實行大部門體制作為深化改革的重點工作，體現了黨中央對此項工作的高度重視。

34開始實施階段

這個階段從十七屆二中全會開始到現在。十二屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》是深入貫徹“十七大”行政體制改革的重大舉措，在進一步明確了大部制的構建原則的基礎上，對行業管理體制提出了更高的要求。十一屆全國人大一次會議第四次全體會議通過了《國務院機構改革方案》，組建交通運輸部，將公路、水路、航空、郵政和城市客運等職能集中到一個部門管理，是貫徹落實黨的十七大和十七屆二中全會精神的具體措施，是優化政府組織機構、探索實行大部門體制的重大步伐。2009年3月，國務院出臺的“三定方案”正式落實新組建交通運輸部的職能和相關內設機構。“三定方案”落實后，新組建的交通運輸部積極履行黨中央賦予的職能，在綜合規劃、部際協調、部內協調等方面進行積極嘗試，推進綜合運輸體系建設，推動現代物流業和郵政業發展。

（1）從理論基礎看，交通運輸部推進大部制改革工作的理論基礎包括兩方面：

一是深化政府管理體制改革，通過職能整合、三權分立、機構合并，減少職能交叉，精簡機構和人員，提高政府工作效率，增強政府公共服務能力；二是通過行業管理體制改革，整合管理各種運輸方式的職能，合理利用資源，發揮組合效率，推進綜合運輸體系建設。

（2）從實踐過程看，將各種運輸方式統一到一個系統發展，將所有的管理職能部門綜合到一個部門，是一個理論認識不斷深化、實踐探索不斷豐富的過程，既有近代實踐基礎，也有黨和國家堅定推進的決心。交通運輸部組建之后，運行情況體現在以下幾個方面：

第一，綜合運輸體系建設取得明顯進展。一是編制《交通運輸“十二五”發展規劃》，堅持貫徹綜合運輸體系建設的理念和原則，做到“宜路則路、宜水則水、宜空則空”，使各種運輸方式有效銜接配合，首次將公民用航空、郵政服務作為交通規劃的有機組成部分。二是大力推進了中心城市綜合樞紐建設。按照“布局合理、能力充足、換乘便捷、服務優質”的目標，統籌考慮綜合樞紐的規劃和建設，注重客運站的選址、功能和布局，有利于鐵路、民航、公路、水路等各種運輸方式的銜接，實現零距離換乘，增強中心城市在區域發展中的吸引力、輻射力和影響力。天津、上海、北京、深圳、南京等城市都陸續規劃和建設了一批綜合樞紐。三是交通運輸立法取得重大進展，新修訂的《郵政法》已于2009年10月1日施行，出臺了《中國民用機場管理條例》《船員條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》，《城市公共交通條例》《國務院關于郵政企業專營業務范圍的規定》的送審稿已報國務院。

第二，協調配合工作有所加強。一是理順交通運輸部與中國民用航空局、國家郵政局的關系，在廣泛征求中央編辦等中央部門、部內各司局、中國民用航空局和國家郵政局意見的基礎上，起草了《交通運輸部與部管國家局間的工作關系》，初步明確了十項工作關系。二是牽頭與相關部委構建了綜合運輸體系協調機制。目前已形成《綜合運輸體系規劃部際協調配合機制工作方案（征求意見稿）》，正在相關部委征求意見。三是委托有關科研單位，開展《探索和完善職能有機統一的交通運輸大部門體制建設》專題研究工作。四是加強與有關部門的協調配合。我部與鐵道部簽訂了《關于共同推進鐵水聯運發展合作協議》，就加強和完善鐵水聯運發展規劃、合理布局聯運通道和網絡、完善促進鐵水聯運的相關政策標準進行了積極探索與實踐；與國家發展改革委、公安部、海關總署及全國保監會聯合印發了《關于促進甩掛運輸發展的通知》，促進多種運輸方式的聯運，提高運輸效率、減少能耗、降低物流成本；與水利部建立了長江河道采砂管理合作機制，進一步整合行政資源，加強長江河道采砂管理；與農業部簽署了《水上安全管理合作備忘錄》，進一步強化資源共享、信息互通、工作互動的合作機制，以保障水上交通和漁業生產安全；與氣象局開展了氣象業務合作，為人民群眾提供出行安全信息；與衛生部、民政部、工業和信息化部、農業部等部門建立了海上搜救聯動機制；協助我國海軍護航艦隊做好亞丁灣索馬里海域的商船護航工作，取得顯著成效。

第三，社會管理和公共服務能力獲得新提升。交通運輸部在改革中堅持政企分開、政資分開、政事分開、政府部門與市場中介組織分開，著力加強和改善宏觀調控，強化社會管理和公共服務職能，如司局職責中各業務司局都有研究擬訂相關政策的要求；增加了公路出行信息服務等有關公共服務職責。確保了旅客、重點物資和城鄉居民生活用品的運輸，有效組織了抗擊雨雪冰凍災害、鐵礦石疏港和電力“迎峰度夏”、冬儲煤運輸、渤海灣抗冰保通，強化內河枯水期通航保障和三峽工程175米試驗性蓄水期間船閘通航管理。圓滿完成了60周年國慶慶典活動交通運輸保障任務等。

第四，道路運輸監管和物流業發展取得新突破。一是道路運輸監管得到強化。交通運輸部提出了優先發展城市公交的政策措施；向國務院報送了《關于規范發展出租汽車行業的若干意見》；建立了覆蓋全國100個重點城市道路旅客運輸的動態監測機制；頒布了《汽車運價規則》和《道路運輸價格管理規定》；組織開展了新時期道路運輸業發展大調研活動，并取得豐碩成果。二是物流業發展取得長足進步。交通運輸部落實國務院物流業調整和振興規劃，探索交通運輸領域促進物流業發展的科學途徑，建設物流基礎設施網絡，支持現代物流龍頭企業，提高物流的信息化、標準化水平，積累了一定的經驗；積極推進農村郵政物流發展，推動國辦轉發了六部委《關于推動農村郵政物流發展的意見》。召開了全國推廣山東郵政發展農村物流經驗現場會。

第五，城市客運和農村交通銜接明顯加強。《國務院機構改革方案》明確將城市客運的管理職能劃歸交通運輸部，解決了長期以來困擾城鄉運輸的管理體制問題。改革三年中，交通運輸部統籌推進了城鄉客運一體化試點工作。選擇珠三角、長三角部分城市（具體城市待明確），采取部、省、市聯合組織的模式，擬定詳細工作方案，分類推進城鄉客運一體化示范工程；系統總結各種模式的優缺點、適應性，以及對政策、標準、制度環境的需求，在歸納總結的基礎上，有差異化的向全國推廣。一是從國家政府體制改革定位看：黨中央對交通運輸部的職能定位非常明確，就是優化交通運輸布局，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，為此將與之相關和相近的職能并入一個部門，從而發揮整體優勢和組合效率。對于新組建部門的機構設置，中央的要求也非常明確，就是精簡統一效能和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則。在具體的實現過程中，中央仍然堅持積極穩妥，整體設計與分步實施相結合，循序漸進的方針。由于鐵路目前仍處于大建設的階段，而且鐵路政企分開工作不到位，因為在目前仍是一個過渡階段，并未將鐵道部納入新成立的綜合運輸主管部門。二是從職能設置對比情況看：新組建的交通運輸部被國家賦予了非常重要的規劃和協調職能，包括：協調綜合運輸體系和城鄉交通運輸發展，指導物流業具體發展措施和標準的職責；并且將除了鐵路、管道之外其他運輸方式管理權限也劃歸過來。主要職能的拓展和增加符合國務院機構改革主要任務中對交通運輸大部制的定位。三是從機構設置和人員配備來看：交通運輸部不僅在職能上擴展了很多，而且增加了對兩個獨立國家局的管理，部內設機構也增加了兩個，并且都是職責很重的司局，包括安全監督司和道路運輸司（出租車管理辦公室），但是在編人員規模調整力度不夠，與其主要職責、管理范圍不夠匹配，這也導致目前部內各司局普遍人員緊張，幾乎大多數部門都不得不大量借調部直屬機構和地方的人員，一些重要的職能部門，幾乎一半以上的人員都抽調過來，這不僅增加了部機關的管理成本，讓部機關領導忙于協調工作，也加劇了抽調部門的人力資源匱乏，而且助長了部分借調部門利用借調人員要錢、要項目，走不正之風的現象。這表明，在下一步改革工作需要繼續增強交通運輸部機構和人員保障力度。四是從運行過程看：交通運輸部已初步具備了推動綜合運輸體系發展的能力。但是，由于新增加的職能劃分上不夠明確，與其他部委存在交叉的部分，相關政策措施不夠具體，相關財政預算只有建議權，與職能相比不夠匹配，這為繼續推進下一步改革指明了方向。

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